金融監(jiān)管體制比較及對中國的啟示

陳仁鵬

[摘要]自近代銀行產生伊始，金融監(jiān)管相伴產生并逐漸完善。由于世界各國的歷史發(fā)展脈絡和現(xiàn)階段的基本國情不同，其金融監(jiān)管體制模式亦不盡相同。為了更好地規(guī)范金融業(yè)的發(fā)展，以求有效規(guī)避金融風險并最大力度地防范金融危機爆發(fā)，各國也在積極探索金融監(jiān)管改革方案。文章在剖析各國金融監(jiān)管體制的基礎上，試圖解答三大問題：如何劃分職責、權限才能使金融監(jiān)管主體的權力既不缺位也不越位或重疊？在各國監(jiān)管制度的異同及改革方向中判得利弊，尋得最優(yōu)方案。

[關鍵詞]金融監(jiān)管體制；比較研究；改革；啟示

[DOI]1013939/jcnkizgsc201721014

1金融監(jiān)管體制的基本內涵及重要意義

凡“體制”問題必涉及機構之設置、職權之劃分，金融監(jiān)管體制亦不例外，它是指金融監(jiān)督管理機構的設置及其職責、權限的劃分的制度設計。具體而言，金融監(jiān)管體制要解決的問題是設置哪些組織機構來對金融業(yè)進行監(jiān)管，監(jiān)管的對象包含哪些，監(jiān)管的形式和途徑的規(guī)范以及監(jiān)管主體和監(jiān)管對象的責任承擔的規(guī)范。

當今，多國在大力推進金融監(jiān)管體制革新，以期在促進本國金融市場自由化、國際化的前提下盡可能地規(guī)避風險，保持金融業(yè)的穩(wěn)健發(fā)展。2017年，李克強總理在我國《政府工作報告》中首次提出 “穩(wěn)妥推進金融監(jiān)管體制改革”的科學主張。[1]可見，我國政府目前高度重視金融監(jiān)管體制的改革，期待其以“壯士斷腕的決心”革除傳統(tǒng)監(jiān)管體制暴露出的諸多弊病，金融監(jiān)管體制的改革對維護國家金融安全、保障人民合法經濟利益有著重要的理論與現(xiàn)實意義。

2不同金融監(jiān)管體制模式比較分析

各國金融監(jiān)管體制雖不盡相同，但各種金融監(jiān)管體制按照監(jiān)管機構的組織體系可總體劃分為三種模式，其中有些模式又可細分為不同的類型。

21高度集中統(tǒng)一的金融監(jiān)管模式

高度集中統(tǒng)一的金融監(jiān)管模式即在國家層面設立單極金融監(jiān)管機構，統(tǒng)管本國的金融機構、金融市場以及金融業(yè)務。此類型代表國家有北歐的挪威、丹麥、瑞典，亞洲的日本、韓國、新加坡等。但值得強調的是，從縱向角度看，其中部分國家是在某一特定歷史階段屬于此種金融監(jiān)管模式。

以日本為例：從縱向角度分析，日本的金融監(jiān)管模式經歷了由高度集中統(tǒng)一的金融監(jiān)管體制發(fā)展為分業(yè)監(jiān)管，最后轉型為混合金融監(jiān)管體制，所以從嚴格意義上講，1998年改革前的日本才屬于高度集中統(tǒng)一的金融監(jiān)管體制。

1998年改革以前，大藏?。哓攧帐。┦墙y(tǒng)攬金融監(jiān)管大權的行政部門，其下設銀行局（其下設“保險部”監(jiān)管保險業(yè)）和證券局。[2]其形式雖然類似分業(yè)監(jiān)管，但實質上，銀行業(yè)、證券業(yè)、保險業(yè)等監(jiān)管機構只是形式上的分工而無實質上的分權，實權統(tǒng)歸于大藏省，所以這一階段的日本采取的是較為典型的高度集中統(tǒng)一的金融監(jiān)管模式。

日本在1998年實施《金融監(jiān)督廳設置法》，這標志著其在國家意志層面肯定了金融專項監(jiān)管的重要性，這也為后來設立專門金融監(jiān)管機構“金融監(jiān)督廳”提供了法律保障。這次機構調整，使總理大臣掌握了金融監(jiān)督廳長官的任命權，并且使金融監(jiān)督廳繼受了原屬大藏省的諸多金融監(jiān)管權力。改革后，大藏省擁有的職權主要限于證券業(yè)，以及對政策性金融機構的監(jiān)管。

22分業(yè)監(jiān)管模式

分業(yè)監(jiān)管模式是指由數(shù)個金融監(jiān)管機構共同實施監(jiān)管并且對監(jiān)管效果承擔責任，各國一般會設立專門的監(jiān)管機構，分別在銀行、證券、保險業(yè)務領域進行監(jiān)管，一方面，這些監(jiān)管機構是一個有機聯(lián)系的監(jiān)管組織體，另一方面，也分別掌握了某業(yè)務領域的實質監(jiān)管權，彼此相互協(xié)調配合。在這種模式下，還可以細分為兩種類型：一種是單層多頭的金融監(jiān)管體制；另一種是雙層多頭的金融監(jiān)管模式。

以中國為例。我國屬于典型的采用單層多頭式金融監(jiān)管體制的國家。即以“一行三會”加外匯管理局等機構來負責金融監(jiān)督管理工作。同時，《中國人民銀行法》對我國的金融監(jiān)管協(xié)調機制做了宏觀層面的設定。[ZW（]《中國人民銀行法》第九條規(guī)定：國務院建立金融監(jiān)督管理協(xié)調機制，具體辦法由國務院規(guī)定。[ZW）]現(xiàn)階段我國主要的協(xié)調制度是金融監(jiān)管協(xié)調部際聯(lián)席會議制度。

但這種部級聯(lián)席會議實質上是一種“軟機制”，它并無明確的法律地位，其所達成的意見更無法律約束力，更多依靠的是各機構的協(xié)調與自覺配合，央行在其中主要是召集人的角色。況且在實施過程中，曾出現(xiàn)長達四年的停滯狀態(tài)，后又因為國務院的批復而重新啟動，可見這種協(xié)調機制的力度較弱，我國若想克服現(xiàn)階段分業(yè)監(jiān)管暴露出的弊端，就亟須加以完善或建立新的統(tǒng)籌協(xié)調機制。

23混合金融監(jiān)管模式

這種金融監(jiān)管模式是在金融混業(yè)經營的時代背景下孕育而出的，它適應了金融業(yè)發(fā)展的需要。具體分析，又可以分為“牽頭式”和“雙峰式”兩種類型。“牽頭式”監(jiān)管體制可謂“一極多峰”，是指在國家設置一個牽頭監(jiān)管機構，統(tǒng)攬各分業(yè)監(jiān)管機構，并且協(xié)調不同監(jiān)管機構的工作。其典型代表國家是巴西?！半p峰式”監(jiān)管體制的原理是依據(jù)金融監(jiān)管目標和不同的對象在不同領域設置兩頭機構分別實施監(jiān)管。[ZW（]具體而言，其中一類機構的監(jiān)管對象是金融機構和金融市場，另一類機構針對的是金融機構的合規(guī)性管理，并側重于保護金融消費者利益。[ZW）]這種類型的代表國家有澳大利亞、荷蘭、奧地利等。

231“牽頭式”監(jiān)管體制

以巴西為例。國家貨幣理事會在巴西金融監(jiān)管體系中處于最高決策地位，它的協(xié)調機制促進了監(jiān)管部門之間的信息共享與溝通交流，其統(tǒng)管機構包括巴西央行、證券交易委員會、私營保險監(jiān)管局等。中央銀行是巴西金融監(jiān)管體制中的牽頭機構，除證券交易所、保險和養(yǎng)老金機構等少數(shù)機構外，其余均受中央銀行監(jiān)管。在央行內部又專設“監(jiān)督管理局”，該局負責現(xiàn)場檢查、非現(xiàn)場檢查、打擊非法外匯交易和非法金融犯罪、金融系統(tǒng)信息管理。[3]這種監(jiān)管機制使巴西金融監(jiān)管部門的職能與責任得到了進一步的明確。endprint

232“雙峰式”監(jiān)管體制

以澳大利亞為例。1997年，澳大利亞開展金融監(jiān)管體制改革，逐步形成了“雙峰式”的金融監(jiān)管體制，由澳大利亞金融體系調查委員會推動，成立了審慎監(jiān)管局、證券和投資委員會。審慎監(jiān)管局的主要職責是進行宏觀審慎監(jiān)管，其主要目的是預防金融風險，保證金融業(yè)整體上的健康發(fā)展；證券和投資委員會的主要職責是監(jiān)管金融機構的市場行為，其主要目的是對金融消費者的合法利益進行保護。在此體制下，國家財政部主要起到協(xié)調者的作用，一方面，對儲備銀行行長、審慎監(jiān)管局、證券和投資委員會董事會成員的任命起到一定作用，其擁有提名權[4]；另一方面，財政部統(tǒng)籌協(xié)調監(jiān)管局和委員會，必要時可以直接接入其監(jiān)管工作，直接影響到方針政策的制定和執(zhí)行。

3對中國的啟示

一方面，從制度建設上來看，我國現(xiàn)階段仍屬于單層多頭的分業(yè)監(jiān)管模式；另一方面，從經濟發(fā)展狀況和市場趨勢來看，金融混業(yè)經營雖然處于初級階段，具有局部性、小規(guī)模和試點性的特點，但也已然成為現(xiàn)實，并且具有深度發(fā)展的趨勢。這就造成了“制度”與“市場”存在一定程度的不匹配性。毋庸置疑，金融混業(yè)經營是世界各國金融業(yè)發(fā)展的必然選擇，盡管很多國家仍處在分業(yè)經營的階段，但最終還會殊途同歸，中國自然也不例外。在“互聯(lián)網+”的時代浪潮下，金融混業(yè)網絡平臺的出現(xiàn)與發(fā)展無疑加速了我國金融混業(yè)經營的發(fā)展進程。如果我國金融監(jiān)管理念、方法和體制不能隨金融發(fā)展狀況而革新，則必將故步自封。所以我國在金融混業(yè)經營的發(fā)展浪潮中，更應當在改革上未雨綢繆。

31協(xié)調宏觀審慎政策與金融監(jiān)管體制改革的關系

宏觀審慎政策的重要性主要表現(xiàn)在其能夠彌補傳統(tǒng)金融監(jiān)管體制的缺陷。從宏觀角度看，傳統(tǒng)貨幣政策主要是維持物價穩(wěn)定，但即便居民消費價格指數(shù)在形式上呈現(xiàn)穩(wěn)定走勢，但金融市場、資產價格實際上的波動也可能較大。價格穩(wěn)定并不等于金融穩(wěn)健。從微觀層面來看，傳統(tǒng)金融監(jiān)管體制注重針對金融個體的監(jiān)督管理，但在金融領域，有時“1+1”未必等于2，一些個體的健康發(fā)展并不必然構成整體金融市場的穩(wěn)健運營，金融危機爆發(fā)的周期性以及金融機構個體之間關聯(lián)的密切性，都會導致整個金融業(yè)在一定時間和地域的危機。

所以，現(xiàn)在我國金融監(jiān)管領域最大的灰色地帶就是對金融業(yè)各方監(jiān)管進行整體性的協(xié)調，換言之，在制定落實貨幣政策和實施個體監(jiān)管之間，缺乏宏觀角度的風險評估與應急機制，因此，協(xié)調宏觀審慎政策與金融監(jiān)管體制改革的關系是必須把握的關鍵點。

32加強市場行為監(jiān)管，落實金融消費者保護

金融消費者與金融機構相比顯然在金融市場中處于較為弱勢的一方，但金融市場的健康穩(wěn)定發(fā)展無疑需要金融消費者的廣泛參與。在現(xiàn)實金融市場交易中，金融消費者往往因為信息不透明、市場操縱、違法套利、欺詐等活動而受到實質損害或需承擔較大的風險，所以金融監(jiān)管體制的設計和運行應當更加注重對于金融消費者合法利益的保護。加強對金融消費者的保護已經成為世界各國的通識，特別是在金融危機爆發(fā)后。[ZW（]2009年，美國國會通過《金融消費者保護機構法案》，這為次年設立金融消費者保護局提供了法律保障。南非通過了《公平對待消費者倡議》。俄羅斯頒布并修訂《自然人銀行存款保險法》，在法律層面明確了金融消費者的市場地位并逐步提升了對其保障的法律標準。[ZW）]

一方面，我國應在法律層面落實對金融消費者的保護。我國在保護金融消費者方面的法律有十分嚴重的缺位現(xiàn)象。如何讓決策者和金融消費者不再受到既得利益者的“綁架”是一個嚴肅的命題。金融消費者保護的立法終究是利益的博弈，但在我國現(xiàn)階段金融機構明顯占據(jù)強勢地位的情形來看，必須建立健全和完善這方面的立法和執(zhí)法規(guī)范，至少需要國務院組織制定統(tǒng)一的行政法規(guī)。另一方面，應設置專門負責保護金融消費者合法利益的機構。目前“一行三會”內部均設有相關保護金融消費者的組織體，如將這些內設機構整合改組成統(tǒng)一的市場行為監(jiān)管機構，便可以健全金融監(jiān)管框架，為落實金融消費者保護提供組織機構保障。[5]

4結論

縱觀各國金融監(jiān)管體制的發(fā)展演變，可以發(fā)現(xiàn)有部分國家經歷了從高度集中統(tǒng)一的監(jiān)管模式到分業(yè)監(jiān)管再到不完全統(tǒng)一監(jiān)管的改革過程。這看似是金融監(jiān)管制度的演變，實則蘊含著金融發(fā)展層級由低到高的內因。比較各國的金融監(jiān)管體制及其演變脈絡，不難發(fā)現(xiàn)這樣三條規(guī)律：改革圍繞著不斷調整中央銀行的職能定位而展開；金融業(yè)經營模式的變化影響著金融監(jiān)管體制的選擇；金融監(jiān)管目標的不同對金融監(jiān)管體制產生影響。

金融監(jiān)管體制改革必須充分借鑒發(fā)達市場經濟國家的成功經驗，但是，改革亦不能東施效顰?；诂F(xiàn)在各國基本國情，特別是金融業(yè)發(fā)展狀況存在較大差異，加之各種金融監(jiān)管體制模式、改革方案都可能各有利弊，所以金融監(jiān)管體制的改革不能“一刀切”，更不能為了改革而改革。但縱觀各國金融監(jiān)管體制的發(fā)展演變歷程，不難發(fā)現(xiàn)大致

都經歷了從高度集中統(tǒng)一監(jiān)管到分業(yè)監(jiān)管再向混合金融監(jiān)管演變的過程，這也許為把準改革脈絡提供了有利的參考。對于我國而言，現(xiàn)階段金融監(jiān)管體制改革的最優(yōu)方案應該是一種在現(xiàn)有的體制框架內，既強化了中國人民銀行的監(jiān)管統(tǒng)籌力，又增強了各相關職能機構執(zhí)行力、配合度的改革措施，這樣亦可以最大限度地減小改革的阻力。

參考文獻：

[1]范逸文論我國金融監(jiān)管體制的改革[J].財經界，2016（4）：26-27

[2]羅清日本金融的繁榮、危機與變革[M].北京：中國金融出版社，2000

[3]張鵬金融監(jiān)管組織架構變遷的趨勢、原因及對中國的啟示[J].現(xiàn)代管理科學，2012（3）： 60-62.

[4]伍雪玲中國金融監(jiān)管體制改革方向選擇[J].中國經貿導刊，2013（7）：59-60.

[5]王剛“金磚四國”金融監(jiān)管架構的變遷與啟示[EB/OL].[2016-06-03].http：//newshexuncom/2016-06-03/184222970htmlendprint