PPP模式在福建省城市軌道交通建設中的應用性

高 嘉 華(仰恩大學 經(jīng)濟學院財政學與金融學系, 福建 泉州 362014)

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PPP模式在福建省城市軌道交通建設中的應用性

高 嘉 華
(仰恩大學 經(jīng)濟學院財政學與金融學系, 福建 泉州 362014)

采用文獻分析法、比較研究法與案例研究法,分析了福建省城市軌道交通現(xiàn)狀與存在的問題,借鑒北京PPP項目的成功經(jīng)驗,提出了對策建議。

PPP模式; 軌道交通建設; 福建省

一、 城市軌道交通的定義及投資特點

1. 城市軌道交通的定義

我國國家標準《城市公共交通常用名詞術(shù)語》將城市軌道交通定義為“通常以電能為動力,采取輪軌運輸方式的快速大運量公共交通的總稱”。一般包含地鐵、輕軌、有軌電車、磁懸浮列車等[1]。

2. 投資城市軌道交通領(lǐng)域的特點

(1) 投資金額巨大,時效長,沉淀成本高。軌道交通的造價極其高昂,如地下線的造價是每千米5億元左右,地面線則每千米2億元左右。2014年,國內(nèi)有36個城市正在建設軌道交通項目,共完成投資2 857億元,平均每天投資超過7.8億元。據(jù)預估,到2020年,全國將有50個左右城市具備建設軌道交通條件。因此,資金問題往往成為制約其發(fā)展的瓶頸。此外,目前投資后回本較慢,整體利潤率低。據(jù)有關(guān)部門測算,國內(nèi)城市的軌道交通地鐵輕軌項目平均內(nèi)部收益率只有-2.5%[2]。

(2) 具有準公共產(chǎn)品屬性,專業(yè)性強,社會責任重大。城市軌道交通項目是介于純公共商品和私人商品之間的混合商品,與老百姓的日常生活息息相關(guān),雖然票價彈性較小,漲價會增加收入,但是又不能隨意提高票價來排除大部分人的使用,因此它的公益性較強。另一方面,由于軌道交通在客運未滿員之前增加一些乘客,其邊際成本接近于零,低于其平均成本,所以軌道交通項目在消費上具有一定程度的非競爭性。

(3) 帶動經(jīng)濟發(fā)展與城市就業(yè)。2015年國家完成了城市軌道交通領(lǐng)域的投資約3 000億元,除了投資的帶動效應外,也帶動了裝備制造業(yè)的發(fā)展。如2015年南車北車合并成立中車后,在全國設立6個主力工廠,還在一大批城市設立了維修基地。此外,城市軌道交通也能促進城市就業(yè),據(jù)測算,1千米地鐵大約能夠提供60個就業(yè)崗位,那么一個城市建成一條地鐵,就能形成2 000人左右的就業(yè)規(guī)模。

綜上所述,這些特點使得民間資本或社會資本對它的投資望而卻步,但僅靠政府部門投資、借貸又難以滿足項目的長期發(fā)展需要[3]。

二、 城市軌道交通領(lǐng)域的融資模式PPP模式

1. PPP模式的內(nèi)涵

PPP模式是公私合作(Public-Private-Partnership)模式的簡稱,起源于英國的“公共私營合作”的融資機制,是指政府和私人組織共同合作建設城市基礎(chǔ)設施項目,以特許權(quán)協(xié)議為基礎(chǔ),以利益共享和風險共擔為特征,雙方通過簽署合同來明晰權(quán)責,發(fā)揮雙方優(yōu)勢[4]。

2. PPP模式下的主要融資模式

廣義的PPP是一系列項目融資模式的總稱,包含多種模式:委托運營(O&M)、管理合同(MC)、建設-運營-移交(BOT)、建設-擁有-運營(BOO)、轉(zhuǎn)讓-運營-移交(TOT)、改建-運營-移交(ROT)、設計-建設-融資-運營(DBFO)。其中,BOT、TOT是目前應用最廣泛的兩種模式,發(fā)展也相對成熟[5]。

3. PPP模式在城市軌道交通建設領(lǐng)域的應用前景

應用前景廣闊,主要表現(xiàn)在:①我國城市軌道交通項目的投資需求大且剛性,多達5萬億元;②政府對公共領(lǐng)域多次進行價格機制、財政管理機制等方面的改革,不斷完善私人投資者的預期和利益保護的環(huán)境;③目前我國在北京、杭州、深圳等一線城市已探索出一系列PPP模式可供福建省借鑒與參考。

三、 福建省城市軌道交通建設采用PPP模式的現(xiàn)狀分析

1. 現(xiàn) 狀

目前,福建省正加快推進城市軌道交通建設。2016年,全省的軌道交通建設計劃完成120億元的年度投資。2015—2020年,福建省將實施6個城際鐵路軌道項目,總里程583千米,總投資約1 071億元。其中,3條位于福(州)莆(田)寧(德)大都市區(qū),2條位于廈(門)漳(州)泉(州)大都市區(qū)。未來,福建省廈、漳、泉地區(qū)還將建設一批同城化軌道交通系統(tǒng),如廈漳泉R3線等。預計福建省的福州、廈門兩大中心城市將在2018年跨入城市軌道交通時代,全省將在2030年完成交通運輸?shù)默F(xiàn)代化。在現(xiàn)今地方政府債務處于高位、公共產(chǎn)品供給效率低的背景下,引入PPP模式已成為解決項目資金短缺的一種重要方式。

2015年,福州市城市軌道交通2號線、廈門市軌道交通2號線、廈門市軌道交通3號線列入了福建省推廣PPP合作項目清單,擬采用的PPP操作模式為BOT模式。其中廈門市軌道交通2號線的項目總投資為293.25億元,是福建省單體最大投資項目,也是單個交通工程項目的體量相對較大的PPP模式試點項目。同年12月,福建省內(nèi)第一條輕軌交通項目----武夷新區(qū)旅游觀光軌道交通項目正式開工建設,其中武夷山東站至武夷山景區(qū)線一期項目正是采用PPP模式。詳見表1。

表1 福建省城市軌道交通領(lǐng)域應用PPP模式的項目庫清單 億元

2016年8月,福建省政府已批復同意省財政廳與興業(yè)銀行共同發(fā)起設立福建省政府和社會資本合作(PPP)引導基金,盡早為省內(nèi)PPP項目提供融資支持?；鹂傄?guī)模200億元,基金管理專業(yè)團隊已建立,財政廳已印發(fā)《福建省政府和社會資本合作(PPP)引導基金管理辦法》,正準備進行項目摸底和篩選。

2. 存在的問題

政府層面的問題:

(1) 缺乏指導PPP模式應用的法律法規(guī)。 目前,我國PPP項目的管理可參照的法律只有《基礎(chǔ)設施和公共事業(yè)特許經(jīng)營法》、《中華人民共和國招標投標法》、《中華人民共和國政府采購法》,但這些法律都沒能系統(tǒng)全面地解決PPP項目建設中可能發(fā)生的各類問題[2]25。財政部正在研究推進的PPP立法----《政府和企業(yè)合作法》仍處于征求意見階段,還未正式頒布。因此,不健全的立法造成社會資本在參與城市軌道交通PPP項目建設時缺乏積極主動性,在項目實施時缺乏法律規(guī)范,使PPP模式的推廣受阻。

(2) 契約精神弱,政府違約風險大。PPP項目的核心精神就是契約精神。而長期以來,政府部門的官本位思想嚴重、以領(lǐng)導者自居、契約意識弱,尤其一些地方政府的債務壓力大、信用環(huán)境差,為了政績需要在招商引資時積極承諾將給予政策保障、財政支持,但在基礎(chǔ)設施建設運營后卻不能按照合同約定履行,用行政命令代替經(jīng)濟合同,脫離市場經(jīng)濟規(guī)律,這將嚴重影響PPP模式的實施和推廣。

(3) 市場準入存在障礙。 我國城市基礎(chǔ)設施的行業(yè)壁壘長期存在,仍以政府的財政投資為主,民間資本進入的門檻高,特別是中小型企業(yè)相對規(guī)模較小、融資能力較弱,運營經(jīng)驗不足。在城市軌道交通領(lǐng)域引入PPP模式,對民間資本是發(fā)展的契機,但一般都是之前與政府部門之間擁有良好合作關(guān)系的大型企業(yè)仍參與招投標,因此,城市軌道交通建設領(lǐng)域仍存在著市場準入壁壘[4]90。

市場層面的問題:

(1) 企業(yè)融資難。如前所述,城市軌道交通建設的投資規(guī)模大、時間跨度長、收益有限、風險較高,造成PPP項目對資金的中長期需求更為強烈。而社會資本追求周期短、收益高的目標,如信托就存在3～5年的贖回問題,難以支撐PPP項目的資金需求,此時銀行貸款的長期性就顯得尤為重要。但是隨著我國不斷深入利率市場化,金融機構(gòu)更不愿意為PPP項目提供中長期融資以規(guī)避中長期貸款的風險。這一系列原因都促使PPP項目的融資難問題進一步凸顯。

(2) 市場監(jiān)管弱。 目前我國缺乏一個能針對城市軌道交通項目PPP模式的有效監(jiān)管機制。如一些地方政府監(jiān)管理念不清、重建輕管、角色錯位。監(jiān)管機制的弱化,不僅可能使項目的前期施工質(zhì)量差、后期運營混亂,同時可能存在某些利益輸送的行為,使政府最后承擔損失,這樣反而會加重政府的財政負擔,最終損害公眾利益。另外,在一些公共服務領(lǐng)域,也存在多頭管理的現(xiàn)象,而監(jiān)管過多也易滋生貪污腐敗,人為增大了經(jīng)濟活動成本,最后增加了社會資本投資的風險。

項目層面的問題:

(1) 項目收益不確定。PPP項目是以項目的預期收益、資產(chǎn)以及政府扶持的力度為依托的,而城市軌道交通項目所具有的投資金額大、公益性強、固定資產(chǎn)折舊多、回收期長等特性又使得它經(jīng)常存在虧損。而社會資本追求盈利最大化,當項目預期回報率高時,社會資本就積極參與;當項目預期回報率較低時,社會資本的參與性就較低。我國目前還缺乏一個可預期的城市軌道交通PPP項目盈利機制,因而不少私營企業(yè)對投資軌道交通的PPP項目仍持謹慎的觀望態(tài)度。

(2) 風險共擔意識弱。城市軌道交通項目的參與方多、涉及面廣,風險就大。項目風險包含經(jīng)濟法律風險、財務風險、融資風險、技術(shù)風險、運營風險、決策風險等,存在于項目實施的各個階段。理論上,PPP模式的優(yōu)勢就在于可以分散風險,通過引入資金雄厚、項目管理經(jīng)驗豐富的社會資本,將原本只有政府承擔的項目風險分散開。但我國目前的項目風險共擔機制仍不成熟,缺乏完整的防范風險體系,因而可能導致項目失敗而使政府“兜底”、公眾最終“買單”的現(xiàn)象發(fā)生。

四、 國內(nèi)城市軌道交通建設應用PPP模式的經(jīng)驗總結(jié)

目前我國的PPP模式正處于起步階段,標準意義上的城市軌道交通PPP項目仍較少,而北京地鐵4號線是我國大陸城市軌道交通首條公私合營的線路,自2009年9月載客運營以來狀況良好,是一個成熟的PPP項目,也是我國第一個引入外資建設運營的軌道交通建設項目,因此值得借鑒和推廣。

1. 北京地鐵4號線項目背景

2001年,我國北京申奧成功,軌道交通建設迎來新的機遇與挑戰(zhàn)。2003年,《北京市城市基礎(chǔ)設施特許經(jīng)營辦法》和《關(guān)于本市深化城市基礎(chǔ)設施投融資體制改革的實施意見》文件相繼出臺,指出城市軌道交通可以按照政府與社會資本7∶3的比例共同投資建設。在政策指引下,北京市政府決定創(chuàng)新本市的軌道交通投融資體制,采用PPP模式進行軌道交通試點建設。

北京地鐵4號線是一條貫穿北京市區(qū)南北的軌道交通線路,沿途經(jīng)過的都是堪稱“黃金路段”的繁華商業(yè)區(qū)、城市中心區(qū)、旅游名勝區(qū)、中關(guān)村科技園區(qū)和大型居住區(qū),因此它擁有超大的客流量和盈利前景。因此,北京發(fā)改委最終決定將北京地鐵四號線確定為PPP項目。

2. 北京地鐵4號項目結(jié)構(gòu)

北京地鐵4號線的項目結(jié)構(gòu)圖,詳見圖1。

它是香港地鐵有限公司拓展我國內(nèi)地市場的第一個BOT(建設-運營-移交)基建項目。港鐵(MTR)與北京基礎(chǔ)設施投資(BIIC)、北京首創(chuàng)(BCG)共同組建的北京京港地鐵有限公司獲得地鐵4號線30年特許經(jīng)營權(quán)。特許經(jīng)營期滿后,北京京港地鐵有限公司將A部分歸還北京4號線投資公司,B部分移交政府部門。

3. 北京地鐵4號項目融資模式

如圖2[6]所示,PPP項目公司為北京京港地鐵有限公司,是由三家公司共同出資組建的。其中,北京基礎(chǔ)設施投資(BIIC,簡稱京投)是北京市國資委設立的國有獨資公司,代表北京市市政府負責本市的軌道交通等基礎(chǔ)設施項目的投融資和資本運作,是北京市較有影響力的交通基礎(chǔ)設施投融資公司。北京首創(chuàng)(BCG,簡稱首創(chuàng))是一家大型國有控股上市公司,在資本運作、市場投資、運營管理、工程技術(shù)和人力資源等方面有較高的行業(yè)競爭優(yōu)勢。香港地鐵有限公司(MTR,簡稱港鐵)早在1975年就已成立,是一家香港政府控股的上市公司,以“軌道交通+物業(yè)”模式聞名,近十年來一直積極拓展內(nèi)地及國際業(yè)務。這三家公司資金雄厚,實力強勁,因此擁有豐富的項目運作經(jīng)驗和資金運作能力進行北京地鐵4號線PPP項目的建設和運營。

圖1 北京地鐵4號線的項目結(jié)構(gòu)圖

圖2 北京地鐵4號線的融資模式圖

4. 基于案例分析的PPP項目運作經(jīng)驗總結(jié)

北京地鐵4號線PPP項目不僅解決了政府在提供公共物品或服務時的資金短缺問題,激發(fā)了市場活力,同時也為福建省城市軌道交通建設領(lǐng)域應用PPP模式提供了寶貴的成功經(jīng)驗。

(1) 投資回報方式多元化。香港地鐵曾進行過測算,4號線運營的頭一年,每搭乘一名乘客,港鐵就可能會虧損幾毛錢。因此,單靠票務收入很難快速回收成本。但地鐵4號線運營后,京港地鐵有限公司通過對廣告、通信等方面的開發(fā),如開發(fā)地鐵沿線的商業(yè)價值、在車站車廂內(nèi)設置廣告,以及來自客流的票務收入分成來實現(xiàn)盈利。

(2) 政府與特許經(jīng)營公司職責明確。如圖1所示,項目總體分為AB兩段,A部分由政府負責投資建設,并與特許經(jīng)營公司簽訂A部分資產(chǎn)的租賃協(xié)議,在后期通過對A部分資產(chǎn)收取租金來補償之前的建設成本。而B部分由特許經(jīng)營公司負責投資建設與融資,并接受政府的監(jiān)督。這種職責明確的分工模式,不僅減少了項目的各類風險,增大項目的成功概率,同時也方便了特許經(jīng)營公司后期的經(jīng)營、管理。

(3) 風險分配合理。根據(jù)北京市政府及相關(guān)部門與京港地鐵商議達成的《北京地鐵4號線特許經(jīng)營實施方案》《北京市地鐵4號線特許經(jīng)營協(xié)議》,京港地鐵通過預估未來乘客流量來測算收入,自擔風險。但如果客流量沒有達到預期導致公司連續(xù)虧損3年、無法正常運營時,政府會出面與其再談補貼事宜;如果客流超出預期目標量,政府也會從其收入中拿走一部分,維持公益性行業(yè)的正常利潤。這有效規(guī)避了項目風險,保障項目的順利進行。

五、 對福建省城市軌道交通建設采用PPP模式的措施建議

為了盡早實現(xiàn)福建省城市軌道交通發(fā)展的可持續(xù)發(fā)展,應吸取北京地鐵4號線的先進經(jīng)驗,不斷創(chuàng)新、發(fā)展PPP模式。具體策略如下:

1. 建立健全針對PPP模式的法律法規(guī)

在PPP模式中,項目的前期設計融資、中期的建設以及后期的運營管理、維護,都需要一整套明確的法律法規(guī)來明晰各方的責權(quán),識別、防范風險,使其產(chǎn)生爭端時有法可依、有規(guī)可遵,促進城市軌道交通項目的可持續(xù)發(fā)展,最大限度地發(fā)揮出PPP模式應有的效用[3]25。

2. 打造PPP模式的溝通平臺

省政府可成立PPP政策咨詢委員會,負責各市之間、有關(guān)部門之間的溝通、協(xié)調(diào)。與此同時,開設福建省PPP論壇來定期發(fā)布項目信息、人員培訓信息,為福建省打造一個統(tǒng)一、協(xié)調(diào)、開放和合作的平臺,降低公私雙方合作的交易成本,共享信息資源,提高項目資金的使用效果。

3. 政府應發(fā)揮主導作用,精準掌控項目的風險預期

如前所述,城市軌道交通是一種非常復雜的大型公共物品,涉及到很多問題,諸如路網(wǎng)規(guī)劃、土地使用、不同交通方式之間的銜接以及票價定價等,這些風險是社會資本無法承擔的,需要政府在PPP項目過程中定位準確、主動承擔風險,如政府可在項目運營初期為其提供一定的財政補貼或信用保證,增強借款銀行或者債券購買者的借款信心。同時,政府和私人企業(yè)都需要預先判斷項目存在的各種風險,相應提出解決方案,從而推動項目的順利進行。

4.允許軌道交通投資經(jīng)營主體實行戰(zhàn)略多元化盈利模式

運籌帷幄,不僅要合理利用城市軌道交通項目開發(fā)出來的地下空間,而且要把與其密切相關(guān)的部分地上空間一起做整體考慮,深入挖掘其潛在的商業(yè)價值。如倫敦、悉尼、香港、北京等國際大都市在這方面就做了多種探索與創(chuàng)新,并已經(jīng)取得一定成效。同時,允許其經(jīng)營公共運輸業(yè)、廣告業(yè)、旅游業(yè)、沿線房地產(chǎn)業(yè)及商業(yè)等與軌道交通相關(guān)聯(lián)的行業(yè),以提高其綜合盈利率[7]。

5. 引導開發(fā)性金融參與PPP項目

讓開發(fā)性金融參與PPP項目,可以發(fā)揮其中長期的融資優(yōu)勢,為項目提供如投資、貸款、證券、租賃、債券等專業(yè)化的綜合金融服務,與其他銀行、保險公司等金融機構(gòu)一起以銀團貸款的方式,拓寬PPP項目的融資渠道。同時,開發(fā)性金融還能提供規(guī)劃咨詢、融資顧問、財務顧問等專業(yè)化服務,提前介入并協(xié)助做好前期的項目策劃、融資方案設計、融資風險控制、社會資本推薦等工作,提高PPP項目的運作效率[8]。

[1] 湯啟如. 城市軌道交通PPP融資模式應用研究:以W市地鐵四號線PPP項目為例[D]. 重慶:重慶理工大學, 2015:12-13.

[2] 張璐晶. PPP:婚禮之后日子怎么過----從軌道交通項目看PPP五大難點[J]. 中國經(jīng)濟周刊, 2015(43):18-27.

[3] 林挺,黃慧君. PPP模式對推進福建省新型城鎮(zhèn)化建設的思考[J]. 福建金融, 2014(11):33-37.

[4] 周正祥. 新常態(tài)下PPP模式應用存在的問題及對策[J]. 中國軟科學, 2015(9):82-95.

[5] 殷艷紅,駱琳娜,包哲寧. PPP公共私營合作模式在我國城市公共交通行業(yè)的應用研究[J]. 黑龍江交通科技, 2015(10):199-200.

[6] 蘆明一. PPP項目融資在軌道交通建設中應用的案例對比研究[D]. 北京:中國地質(zhì)大學, 2014:23-30.

[7] 郝成. 北京、香港、紐約城市軌道交通投融資模式對比分析[J]. 城市軌道交通研究, 2009,12(1):112.

[8] 陳穎. 開發(fā)性金融支持福建PPP項目融資初探[J]. 福建金融, 2015(7):22-26.

【責任編輯 曹一萍】

Application of PPP Mode in Construction of Urban Rail Transportation in Fujian Province

GaoJiahua

(School of Economics, Yang-En University, Quanzhou 362014, China)

Based on the literature analysis method, comparative research method and case study method, this paper analyzes the present situation and existing problems of urban rail transit in Fujian Province, draws lessons from the successful experience of Beijing PPP project and puts forward some countermeasures and suggestions.

public-private-partnership(PPP) mode; the construction of urban rail transportation; Fujian Province

2017-01-19

福建省中青年教師教育科研項目(社科類)(JAS160682)。

高嘉華(1985-),女,福建泉州人,仰恩大學講師。

2095-5464(2017)03-0287-05

F 287.3; F 812.7

A