海域使用權(quán)變換為土地使用權(quán)若干問題探索

邵子豪 胡正

摘要 闡述了“海變地”海域使用權(quán)的性質(zhì)、權(quán)能及公法難題，分析了海域使用權(quán)變換登記的類型、效力及要件：《海域使用管理法》和《物權(quán)法》明確了海域使用權(quán)是一項(xiàng)物權(quán)，把海域變成土地并在其上開展建設(shè)活動(dòng)，是“海變地”海域使用權(quán)的前后相繼、不可分割的兩項(xiàng)權(quán)能；新出臺(tái)的《不動(dòng)產(chǎn)登記暫行條例》規(guī)定，海域使用權(quán)和林權(quán)、建設(shè)用地使用權(quán)等都將登記在不動(dòng)產(chǎn)登記簿上，海域使用權(quán)和土地使用權(quán)都將由國(guó)土部門統(tǒng)一登記。

關(guān)鍵詞 海域使用權(quán)；土地使用權(quán)；變換；登記

中圖分類號(hào) F301.2 文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼 A 文章編號(hào) 0517-6611（2017）18-0164-03

Abstract We elaborated the nature， power and public law problems of the right of sea use right about “sea change into land”， analyzed the types， effectiveness and requirements of the registration of sea area use right：Sea Area Management Law and Property Law cleared that the right to use the sea is a property right， the sea area into the land and carry out construction activities on it， is the “sea change into land”to the right to use the front and rear， inseparable two powers；the new Provisional Regulations on Real Estate Registration stipulates that the right to use sea and the right to use land and the right to use land for construction will be registered in the real estate register. The right to use sea and land use rights will be registered by the land department.

Key words Sea use rights；Land use right；Transform；Registration

隨著人口的不斷增長(zhǎng)和土地資源的日益匱乏，人多地少的矛盾不斷凸顯，沿海國(guó)家通過開發(fā)利用海洋資源用以拓寬土地來源和生存空間。例如荷蘭，自13世紀(jì)起就開始大規(guī)模填海造地，其國(guó)土面積的1/5是通過填海形成的[1]。我國(guó)有超過1.8萬km的大陸海岸線和超過1.4萬km的島嶼海岸線[2]，近年來，我國(guó)幾乎所有的沿海地區(qū)都開展了填海造地，據(jù)《海域使用管理公報(bào)》統(tǒng)計(jì)，2003—2012年，沿海地區(qū)共確權(quán)填海造地面積10.9萬hm2[3]。隨之而來的填海造地的海域使用權(quán)（下文簡(jiǎn)稱“海變地”海域使用權(quán)）與土地使用權(quán)之間的轉(zhuǎn)換成為人們關(guān)注的焦點(diǎn)，雖然有些人認(rèn)為法律已經(jīng)為海域使用權(quán)轉(zhuǎn)化為土地使用權(quán)做好了制度設(shè)計(jì)[4]，但實(shí)踐中還是存在一些問題。筆者基于自己的理解，對(duì)“海變地”海域使用權(quán)及其向土地使用權(quán)變換的若干理論和實(shí)務(wù)問題進(jìn)行初步探索。

1 “海變地”海域使用權(quán)的性質(zhì)、權(quán)能及公法難題

我國(guó)2002年1月1日起實(shí)施的《海域使用管理法》規(guī)定：?jiǎn)挝缓蛡€(gè)人使用海域必須依法取得海域使用權(quán)。2007年頒布的《物權(quán)法》在其“用益物權(quán)一般規(guī)定”一章中確認(rèn)：依法取得的海域使用權(quán)受法律保護(hù)。這些法律規(guī)定明確了海域使用權(quán)是一項(xiàng)物權(quán)，并且屬于用益物權(quán)的范疇。

根據(jù)現(xiàn)行法律，海域使用權(quán)是指單位或者個(gè)人依法取得的一定期限內(nèi)對(duì)國(guó)家所有的特定海域的占有、使用、收益和處分的排他性支配權(quán)。海域使用的類型是多種多樣的，主要包括養(yǎng)殖、拆船、旅游以及娛樂、鹽業(yè)、港口和修造船廠用海等。其中，“海變地”海域使用權(quán)是旨在通過填海造地開展建設(shè)活動(dòng)的海域使用權(quán)，其最高期限為50年。

“海變地”海域使用權(quán)的特殊性在于涉及海域自然屬性的改變，即在海域使用權(quán)存續(xù)期間內(nèi)其權(quán)利客體的形態(tài)有一個(gè)從海域轉(zhuǎn)變?yōu)橥恋氐倪^程。從權(quán)利人取得“海變地”海域使用權(quán)的目的看，就是要把海域填平后，按照預(yù)先的立項(xiàng)進(jìn)行建設(shè)， 項(xiàng)目建設(shè)是最終目的， 填海形成陸地只是實(shí)現(xiàn)其最終目的的一個(gè)中間狀態(tài)[5]。把海域變成土地并在其上開展建設(shè)活動(dòng)，是“海變地”海域使用權(quán)人實(shí)現(xiàn)其利益的不可分割的兩項(xiàng)權(quán)利能力。否則，海域使用權(quán)人的利益實(shí)現(xiàn)就無法保障。換句話說，把海域變成土地并在其上開展建設(shè)活動(dòng)，是“海變地”海域使用權(quán)的前后相繼、不可分割的兩項(xiàng)權(quán)能。

在海域和土地分別歸口海洋和土地2個(gè)部門管理的體制下，“海變地”海域使用權(quán)在其運(yùn)動(dòng)過程中，填海造地工程完成前的海域使用和管理，很明確應(yīng)當(dāng)由海洋部門依據(jù)《海域使用管理法》行使國(guó)土空間用途管制職責(zé)；但海域變成陸地后對(duì)土地利用和開發(fā)建設(shè)活動(dòng)的國(guó)土空間用途管制，是繼續(xù)適用《海域使用管理法》，還是應(yīng)當(dāng)適用《土地管理法》，抑或可由當(dāng)事人自由選擇，則是一個(gè)令人困擾的公法難題。實(shí)踐中有一種觀點(diǎn)認(rèn)為，圍海造陸工程完成后，海域使用權(quán)自動(dòng)滅失，填海造地所形成的土地利用和管理應(yīng)當(dāng)由國(guó)土部門根據(jù)《土地管理法》《城市房地產(chǎn)管理法》等行使用途管制職責(zé)。根據(jù)筆者對(duì)海域使用權(quán)的性質(zhì)及其權(quán)能的不可分割性的分析，這種認(rèn)識(shí)及其做法應(yīng)予以否定。在“海變地”海域使用權(quán)的期間內(nèi)，包括圍海造陸工程完成后的土地利用和建設(shè)活動(dòng)在內(nèi)的海域使用和管理活動(dòng)，應(yīng)當(dāng)由海洋部門依據(jù)《海域使用管理法》統(tǒng)一行使國(guó)土空間用途管制職責(zé)。在“海變地”海域使用權(quán)的設(shè)立和管理上，國(guó)土部門須在《土地管理法》等土地相關(guān)法律框架內(nèi)做好銜接、配合工作。

基于《物權(quán)法》關(guān)于物權(quán)類型的劃分依據(jù)以及國(guó)土和海洋兩個(gè)部門的國(guó)土空間用途管制職責(zé)分工等的內(nèi)在邏輯，當(dāng)“海變地”海域使用權(quán)期間屆滿之后（含換發(fā)土地使用權(quán)證后的期間），填海造地所形成的土地的使用和管理須納入《土地管理法》的框架，由國(guó)土部門統(tǒng)一行使國(guó)土空間用途管制職責(zé)，屆時(shí)不能再適用《海域使用管理法》。

2 海域使用權(quán)變換登記的類型、效力及要件

海域使用權(quán)是以海域?yàn)榭腕w的用益物權(quán)類型，盡管把海域變成土地并在其上開展建設(shè)活動(dòng)是“海變地”海域使用權(quán)的前后相繼、不可分割的兩項(xiàng)權(quán)能，但在其運(yùn)動(dòng)過程中畢竟發(fā)生了權(quán)利客體形態(tài)的轉(zhuǎn)換——海域變成陸地，依據(jù)我國(guó)物權(quán)類型劃分的原理，當(dāng)海域變成陸地之后，海域使用權(quán)則相應(yīng)須轉(zhuǎn)換為土地使用權(quán)。

2.1 “海變地”海域使用權(quán)向土地使用權(quán)的變換 《海域使用管理法》第32條中規(guī)定：“海域使用權(quán)人應(yīng)當(dāng)自填海項(xiàng)目竣工之日起三個(gè)月內(nèi)，憑海域使用權(quán)證書，向縣級(jí)以上人民政府土地行政主管部門提出土地登記申請(qǐng)，由縣級(jí)以上人民政府登記造冊(cè)，換發(fā)國(guó)有土地使用權(quán)證書，確認(rèn)土地使用權(quán)”。那么，海域使用權(quán)向土地使用權(quán)的變換登記，究竟是物權(quán)設(shè)立，還是物權(quán)變更，還未有定論。

既然海域使用權(quán)設(shè)立的目的就是把海域變成土地并在其上開展建設(shè)，那么，當(dāng)圍海造陸工程完成后，海域使用權(quán)繼續(xù)有效則是不言自明的事情。若圍海造陸工程完成意味著海域使用權(quán)的自動(dòng)滅失，那實(shí)質(zhì)上是對(duì)海域使用權(quán)設(shè)立目的的否定。因此，《海域使用管理法》第32條中“換發(fā)國(guó)有土地使用權(quán)證書，確認(rèn)土地使用權(quán)”，這里“換發(fā)”不能作“核發(fā)”理解，“換發(fā)”是物權(quán)的變更登記，指的是原來就已經(jīng)擁有合法的物權(quán)，只是物權(quán)的登記事項(xiàng)發(fā)生了變化，需要更換相應(yīng)的權(quán)利證書，而不是為當(dāng)事人重新設(shè)立一項(xiàng)物權(quán)；“核發(fā)”則強(qiáng)調(diào)物權(quán)的新設(shè)，是物權(quán)的設(shè)立登記。

在“海變地”海域使用權(quán)變換登記中，物權(quán)的設(shè)立和生效早在人民政府審批用海并向申請(qǐng)人頒發(fā)海域使用權(quán)證書時(shí)就已經(jīng)實(shí)現(xiàn)，圍海造陸工程完成后憑海域使用權(quán)證書換發(fā)國(guó)有土地使用權(quán)證書并不意味著一個(gè)新物權(quán)的設(shè)立。簡(jiǎn)言之，在“海變地”海域使用權(quán)變換登記的法律關(guān)系中，海域使用權(quán)證書和國(guó)有土地使用權(quán)證書只不過是同一物權(quán)的兩個(gè)“馬甲”，“海變地”海域使用權(quán)變換登記是一種特殊類型的物權(quán)變更登記。

2.2 “海變地”海域使用權(quán)變換登記的原則及效力 《海域使用管理法》第32條明確規(guī)定“海域使用權(quán)人應(yīng)當(dāng)自填海項(xiàng)目竣工之日起三個(gè)月內(nèi)，憑海域使用權(quán)證書，向縣級(jí)以上人民政府土地行政主管部門提出土地登記申請(qǐng)”，這里的問題是：若海域使用權(quán)人屆時(shí)不提出變換登記申請(qǐng)，那海域使用權(quán)是否繼續(xù)有效未有定論。

由于“海變地”海域使用權(quán)的設(shè)立及其向土地使用權(quán)的變換實(shí)質(zhì)是同一物權(quán)的不同形態(tài)，把海域變成土地并在其上開展建設(shè)活動(dòng)是“海變地”海域使用權(quán)的前后相繼、不可分割的兩項(xiàng)權(quán)能，即便圍海造陸工程完成后海域使用權(quán)人不申請(qǐng)換發(fā)土地使用權(quán)證書，其海域使用權(quán)在期間未屆滿之前也應(yīng)當(dāng)繼續(xù)有效，用海項(xiàng)目依法需要憑國(guó)有土地使用權(quán)證書辦理建設(shè)工程的規(guī)劃許可、施工許可、房屋產(chǎn)權(quán)登記等手續(xù)的，海域使用權(quán)人應(yīng)當(dāng)可以憑海域使用權(quán)證書辦理。因此，填海項(xiàng)目竣工后海域使用權(quán)是否變換為土地使用權(quán)，應(yīng)當(dāng)采用自愿申請(qǐng)?jiān)瓌t，由海域使用權(quán)人自行決定。

“海變地”過程中的登記換證行為作為一種非傳統(tǒng)、非典型的變更登記，當(dāng)事人的權(quán)益不會(huì)因?yàn)樾碌牡怯洆Q證行為而增加或者減少。變換登記的效力在于明確物權(quán)保護(hù)的適用法律，理順物權(quán)保護(hù)法律關(guān)系?！段餀?quán)法》雖然將海域使用權(quán)納入到了用益物權(quán)的一般規(guī)定予以列舉，但并未通過專門章節(jié)進(jìn)行規(guī)范，包括“海變地”海域使用權(quán)在內(nèi)的各類海域使用權(quán)也因此均屬于非典型用益物權(quán)。若海域使用權(quán)人在填海項(xiàng)目竣工后不申請(qǐng)向土地使用權(quán)的變換登記，那么對(duì)海域使用權(quán)人的物權(quán)保護(hù)則主要適用《海域使用管理法》的相關(guān)私法條款；若海域使用權(quán)人自愿申請(qǐng)并完成向土地使用權(quán)的變換登記，權(quán)利人的物權(quán)就從非典型用益物權(quán)轉(zhuǎn)化為典型用益物權(quán)，對(duì)權(quán)利人物權(quán)的保護(hù)則得以適用《物權(quán)法》。

2.3 “海變地”海域使用權(quán)變換登記的時(shí)點(diǎn)和要件 《海域使用管理法》第32條規(guī)定了權(quán)利人登記換證的時(shí)間點(diǎn)，即“填海項(xiàng)目竣工之日起三個(gè)月內(nèi)”，但是如何認(rèn)定“填海項(xiàng)目竣工”的涵義則存在爭(zhēng)議，主要有兩種意見：一種意見認(rèn)為指的是完成圍海造地工程；另一種意見認(rèn)為指的是完成填海造地工程以及其上的建設(shè)工程。該研究認(rèn)為，究竟采納哪一種意見也應(yīng)當(dāng)由海域使用權(quán)人自行決定。若海域使用權(quán)人采納第二種意見，用海項(xiàng)目依法需要憑國(guó)有土地使用權(quán)證書辦理建設(shè)工程的規(guī)劃許可、施工許可、房屋產(chǎn)權(quán)登記等手續(xù)的，海域使用權(quán)人可以憑海域使用權(quán)證書辦理。這樣，有利于海洋部門發(fā)揮自己的技術(shù)和管理優(yōu)勢(shì)，能夠?qū)こ探ㄔO(shè)進(jìn)行動(dòng)態(tài)的全程監(jiān)管。

對(duì)于申請(qǐng)登記換證的當(dāng)事人是否需要補(bǔ)交土地出讓金同樣存在不同意見，有觀點(diǎn)認(rèn)為，填海造地所形成的土地價(jià)格將遠(yuǎn)高于當(dāng)事人填海造地的成本，主張當(dāng)事人登記換證的要件之一便是補(bǔ)交海域使用金與土地出讓金的差價(jià)，該研究認(rèn)為其中的理論邏輯是錯(cuò)誤的。“海變地”海域使用權(quán)出讓的初衷便是允許海域使用權(quán)人在一定的年限之內(nèi)填海造地，并在其上開展相關(guān)的建設(shè)活動(dòng)，海域使用金就是權(quán)利人為此付出的對(duì)價(jià)[2]。若登記換證時(shí)再要求補(bǔ)交海域使用金與土地出讓金的差價(jià)，那實(shí)質(zhì)是對(duì)海域使用權(quán)出讓合同的否定，是對(duì)海域使用權(quán)人合法權(quán)益的侵害。事實(shí)上，填海造地存在較高的風(fēng)險(xiǎn)，海洋存在特殊的地質(zhì)狀況、潮漲潮退等情形，風(fēng)險(xiǎn)成本較高，相應(yīng)地其獲得更高利潤(rùn)是符合市場(chǎng)規(guī)律的，收取海域使用金與土地出讓金差價(jià)的做法忽視了權(quán)利人的風(fēng)險(xiǎn)成本。

綜上所述，海洋和國(guó)土部門應(yīng)當(dāng)加強(qiáng)協(xié)調(diào)，自覺貫徹落實(shí)十八屆三中全會(huì)關(guān)于“完善自然資源監(jiān)管體制，統(tǒng)一行使所有國(guó)土空間用途管制職責(zé)”的要求，對(duì)“海變地”海域使用權(quán)涉及的海域使用和管理活動(dòng)，應(yīng)當(dāng)由海洋部門依法統(tǒng)一行使該海域的空間用途管制職責(zé)，國(guó)土部門須在《土地管理法》等土地相關(guān)法律框架內(nèi)做好銜接、配合工作。在物權(quán)設(shè)立及保護(hù)層面，“海變地”海域使用權(quán)出讓合同同時(shí)也應(yīng)當(dāng)是國(guó)有土地使用權(quán)出讓合同。

至于規(guī)劃為城市建設(shè)用地的海域，若由政府組織實(shí)施圍海造陸工程，圍海造地工程所需資金由政府籌集，則不存在海域使用權(quán)出讓的問題，可通過招投標(biāo)等方式將施工任務(wù)確定給具體單位和個(gè)人承擔(dān)，待圍海造地工程完成后再進(jìn)行國(guó)有土地使用權(quán)出讓。

3 結(jié)語

《海域使用管理法》和《物權(quán)法》明確了海域使用權(quán)是一項(xiàng)物權(quán)，把海域變成土地并在其上開展建設(shè)活動(dòng)，是“海變地”海域使用權(quán)的前后相繼、不可分割的兩項(xiàng)權(quán)能?！昂Ｗ兊亍焙Ｓ蚴褂脵?quán)變換登記是一種特殊類型的物權(quán)變更登記。當(dāng)事人的權(quán)益不會(huì)因?yàn)樾碌牡怯洆Q證行為而增加或者減少。海域使用權(quán)和土地使用權(quán)雖同屬國(guó)土資源部職能管理范圍，但地方上的管理分屬海洋和國(guó)土兩個(gè)部門，在換證過程中還存在很多需要協(xié)調(diào)的內(nèi)容，在立法上亟須制定《海域使用管理法實(shí)施條例》， 對(duì)海域使用權(quán)轉(zhuǎn)化為土地使用權(quán)的轉(zhuǎn)化途徑、方式、程序、限制等方面予以明確規(guī)定[6]。新出臺(tái)的《不動(dòng)產(chǎn)登記暫行條例》，海域使用權(quán)和林權(quán)、建設(shè)用地使用權(quán)等都將登記在不動(dòng)產(chǎn)登記簿上，海域使用權(quán)和土地使用權(quán)都將由國(guó)土部門統(tǒng)一登記，未來“海變地”海域使用權(quán)的轉(zhuǎn)化將會(huì)更加明晰化和可操作化。

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