基層協(xié)商民主與基層社會源頭治理實(shí)證研究

葛迎春

摘要：協(xié)商民主理論與社會治理理論有著許多內(nèi)在聯(lián)系，臨海市探索的基層民主協(xié)商議事制度在實(shí)踐中充分體現(xiàn)出社會源頭治理的價值，探索建立包括分析研判機(jī)制、協(xié)商議事機(jī)制、依法訴求機(jī)制的基層社會源頭治理機(jī)制，實(shí)現(xiàn)基層社會的標(biāo)本兼治，現(xiàn)實(shí)意義十分重大。

關(guān)鍵詞：基層協(xié)商民主；源頭治理；價值體現(xiàn)

黨的十八屆三中全會把“完善和發(fā)展中國特色社會主義制度，推進(jìn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化”作為全面深化改革總目標(biāo)首次提出。《決定》明確提出要大力發(fā)展基層民主，引導(dǎo)基層群眾有序政治參與；《決定》明確要求改進(jìn)社會治理方式，提出堅持系統(tǒng)治理、依法治理、綜合治理、源頭治理。當(dāng)前，我國的社會矛盾問題主要發(fā)生在基層，發(fā)展基層協(xié)商民主，創(chuàng)新社會治理，重點(diǎn)在基層，關(guān)鍵在基層，難點(diǎn)也在基層。只有強(qiáng)化基層協(xié)商，堅持源頭治理，實(shí)現(xiàn)標(biāo)本兼治，重在治本，才能強(qiáng)有力地推進(jìn)國家治理體系和治理能力的現(xiàn)代化。

1 協(xié)商民主理論與公共治理理論內(nèi)在聯(lián)系

協(xié)商民主的本質(zhì)是以公共利益為取向，在多元文化的背景下，主張通過對話辯論，尋找理性，實(shí)現(xiàn)共識，明確責(zé)作，進(jìn)而做出得到普遍認(rèn)同的決策。協(xié)商民主的核心是平等協(xié)商，體現(xiàn)的精神是理性的個人和組織能夠通過討論達(dá)成共識。社會治理的本質(zhì)是通過建立科學(xué)規(guī)范的規(guī)章制度，引導(dǎo)、控制和規(guī)范公民的各種活動，協(xié)調(diào)不同群體之間的利益關(guān)系，最大限度地增進(jìn)公共利益，滿足公共需要。主要體現(xiàn)出互動合作、公平民主與協(xié)商參與等治理理念。

協(xié)商民主理論的引入和發(fā)展，為基層社會治理提供了新的研究視角。作為治理形式的協(xié)商民主，本身就蘊(yùn)含著協(xié)商治理的理念，就是通過協(xié)商的方式，尋找公共利益的最大公約數(shù)，作出具有集體約束力的決策，實(shí)現(xiàn)對公共事務(wù)的治理。協(xié)商治理是公共事務(wù)管理和公共事務(wù)決策中“協(xié)商”取向與“治理”取向相結(jié)合的結(jié)果，是一種基于公民理性參與的新型治理，“協(xié)商”與“治理”的結(jié)合充分體現(xiàn)了人們對民主的迫切需要。因此，協(xié)商民主是一種具有巨大潛能的民主治理形式”。

2 基層民主協(xié)商議事制度思辨

臨海市建立了基層民主協(xié)商議事制度，他們通過分類協(xié)商，建立議事機(jī)制，規(guī)范配套制度，促使協(xié)商議事活動高效開展，讓基層群眾在協(xié)商過程中不斷學(xué)習(xí)和提高自身的民主素質(zhì)，從而實(shí)現(xiàn)社會源頭治理。

2.1 在分類協(xié)商中強(qiáng)化源頭治理

基層協(xié)商的內(nèi)容非常廣泛，可以就重大公共事務(wù)的決策進(jìn)行協(xié)商，可以就如何執(zhí)行好上級的任務(wù)進(jìn)行協(xié)商，可以就矛盾的調(diào)處進(jìn)行協(xié)商，也可以對重大事務(wù)的監(jiān)管進(jìn)行協(xié)商。臨海市根據(jù)議題實(shí)質(zhì)，把基層協(xié)商分為四類：即決策性協(xié)商，就是在本區(qū)域內(nèi)重大公共事務(wù)決策之前開展協(xié)商，重點(diǎn)是發(fā)揮參謀智囊作用；執(zhí)行性協(xié)商，就是對執(zhí)行上級決策、落實(shí)上級交辦的任務(wù)、推進(jìn)重點(diǎn)工作和重點(diǎn)工程進(jìn)行協(xié)商，重點(diǎn)是尋找執(zhí)行的有效方法；調(diào)處性協(xié)商，就是跨區(qū)域、跨領(lǐng)域或鎮(zhèn)際、村際、人際之間的問題進(jìn)行協(xié)商調(diào)解，重點(diǎn)是構(gòu)建和諧關(guān)系；監(jiān)管性協(xié)商，就是對鎮(zhèn)級財政預(yù)算、村級財務(wù)開支、項(xiàng)目建設(shè)、涉農(nóng)重大事項(xiàng)等開展監(jiān)督性協(xié)商，重點(diǎn)是加強(qiáng)民主監(jiān)督，強(qiáng)化農(nóng)村黨風(fēng)廉政建設(shè)。通過分類協(xié)商，首先理清了決策性協(xié)商和執(zhí)行性協(xié)商的關(guān)系，決策性協(xié)商首先協(xié)商“做不做”， 再協(xié)商“怎么做”；而執(zhí)行性協(xié)商是協(xié)商“怎么做”而不是“做不做”，解決了協(xié)商過程中執(zhí)行上級決策——“怎么做”與自身作出決策——“做不做”所帶來的困惑，減少了矛盾的發(fā)生；其次提高了協(xié)商的針對性，使協(xié)商對象更加集中，協(xié)商組織更加高效，協(xié)商結(jié)果更能得到基層群眾的認(rèn)可，強(qiáng)化了源頭治理。

2.2 在規(guī)范操作中強(qiáng)化源頭治理

臨海市基層協(xié)商民主的工作機(jī)制由四個機(jī)制組成，他們緊扣民主提事設(shè)定梳理重大議題、收集相關(guān)議題、確定協(xié)商議題三個環(huán)節(jié)；民主議事設(shè)定擬定協(xié)商方案、做好商前調(diào)研、組織協(xié)商活動三個環(huán)節(jié)；民主理事設(shè)定協(xié)商結(jié)果視情公開、理事過程陽光操作、落實(shí)程度及時通報三個環(huán)節(jié)；民主監(jiān)事設(shè)定落實(shí)專項(xiàng)監(jiān)督、開展民主評議、做好解釋反饋三個環(huán)節(jié)；每三個環(huán)節(jié)自成一個機(jī)制，較好地形成了民主提事、民主議事、民主理事、民主監(jiān)事四個機(jī)制，四個機(jī)制組合在一起，形成一個系統(tǒng)，構(gòu)建了環(huán)環(huán)相扣的鄉(xiāng)鎮(zhèn)協(xié)商民主的工作機(jī)制。四個機(jī)制既層次分明、規(guī)范有序，又簡潔明了、易于操作，為基層建立了一套社會治理實(shí)用的方式方法，強(qiáng)化了源頭治理。

2.3 在制度化建設(shè)中強(qiáng)化源頭治理

為了更好地開展基層民主協(xié)商議事工作，臨海市在建立基層民主協(xié)商議事制度的同時，還建立了學(xué)習(xí)培訓(xùn)、商前調(diào)研、議事規(guī)則等相配套的制度：一是建立學(xué)習(xí)培訓(xùn)制度。由于基層協(xié)商對象的整體素質(zhì)較低，加強(qiáng)學(xué)習(xí)培訓(xùn)則顯得更加重要，他們采取課堂教學(xué)、現(xiàn)場觀摩、模擬互動等多種形式，加強(qiáng)對民主協(xié)商議事會成員和鎮(zhèn)村干部的培訓(xùn)，盡快強(qiáng)化協(xié)商對象的協(xié)商意識和協(xié)商素質(zhì)。二是建立商前調(diào)研制度。為了讓協(xié)商對象更好地了解協(xié)商議題方方面面的情況，從而使協(xié)商更有針對性，協(xié)商更加深入，他們建立商前調(diào)研制度，采用視察調(diào)研、考察取經(jīng)、聯(lián)系走訪等多種方式，讓協(xié)商對象能對議題有深入的了解、思考和把握，從而找到最大公約數(shù)，確保協(xié)商達(dá)成最大共識。三是制訂協(xié)商議事規(guī)則。著眼于更加規(guī)范地開展基層民主協(xié)商議事活動，臨海市邵家渡街道探索建立了《邵家渡街道基層協(xié)商民主議事規(guī)則（試行）》，就議事會成員的權(quán)利與義務(wù)、行為規(guī)范等提出了明確要求，通過議事規(guī)劃的施行，不僅明確了成員該說什么、不該說什么，該做什么、不該做什么，從而減少漫罵、吵架等到正面沖突，讓基層群眾在議事過程中遵守秩序，遵守規(guī)則，逐步養(yǎng)成良好的習(xí)慣，提升基層群眾的民主素養(yǎng)。三項(xiàng)制度的建立，讓參與者理解了如何參與協(xié)商，提高了協(xié)商的技能，提升了自身的素質(zhì)，讓基層群眾在議事過程中遵守秩序，遵守規(guī)則，逐步養(yǎng)成良好的習(xí)慣，減少協(xié)商過程中矛盾的發(fā)生，使協(xié)商更加順暢、更加規(guī)范、更有實(shí)效，強(qiáng)化了源頭治理。

3 基層協(xié)商民主在基層社會源頭治理中的價值體現(xiàn)

通過臨海市基層民主協(xié)商議事制度的實(shí)施，基層協(xié)商民主的功能在基層社會治理中源頭治理的價值得到了充分體現(xiàn)。

3.1 基層協(xié)商民主能辯明事實(shí)道理，夠協(xié)調(diào)各方觀點(diǎn)，阻止矛盾常發(fā)，表現(xiàn)出社會源頭治理的價值

通過民主協(xié)商，讓雙方講事實(shí)擺道理，各方的觀點(diǎn)都接受全體與會同志的辯論，在辯論中逐步思辨、修正自己的觀點(diǎn)，最后達(dá)成一致意見，從而使矛盾得到協(xié)商調(diào)解，協(xié)商調(diào)解后就不會出現(xiàn)后遺癥，不再引發(fā)新的矛盾，實(shí)現(xiàn)社會源頭治理。

3.2 基層協(xié)商民主能夠聚合群體智慧，促進(jìn)合理決策，扼住矛盾源頭，體現(xiàn)出社會源頭治理的價值

公共決策很難制定出大家都很滿意的方案，但讓民眾參與制定決策過程，由民眾參與制定的公共決策比較容量貫徹實(shí)施。公共決策只有讓民眾參與或了解事情的前后過程，充分發(fā)揮大家集體的智慧，不是某一個人的行為，讓大家在協(xié)商的過程中分清利弊關(guān)系，共同作出一個理想的決策，大家對親自參與作出這樣的決策，一定能夠大力支持，真正把矛盾的源頭守住了，實(shí)現(xiàn)了社會源頭治理。

3.3 基層協(xié)商民主能夠培育責(zé)任意識，提高公共理性，減少矛盾發(fā)生，顯現(xiàn)出社會源頭治理的價值

民主協(xié)商的過程，就是討價還價的過程，有進(jìn)有退，尋找平衡，所以不管是議事會成員，還是利益相關(guān)方，都有責(zé)任議出共識來，參與者不單單是代表個人，更多的是代表一個群體，既然代表一個群體，就有責(zé)任把群體的心聲表達(dá)出來，或者有責(zé)任把觀點(diǎn)表達(dá)開來，通過協(xié)商，參與者的公共理性得到加強(qiáng)，能夠減少矛盾發(fā)生，從而實(shí)現(xiàn)社會源頭治量。

3.4 基層協(xié)商民主能夠養(yǎng)成規(guī)矩意識，促進(jìn)社會法治，遏制矛盾新發(fā)，呈現(xiàn)出社會源頭治理的價值

大力發(fā)展基層協(xié)商民主，讓基層群眾多多參與這樣的協(xié)商活動，參與者就會懂得如何遵守規(guī)則，才能更好地開展協(xié)商，這樣在潛移默化中養(yǎng)成規(guī)矩意識，有利于在工作生活中遵紀(jì)守法，進(jìn)而養(yǎng)成依法辦事的習(xí)慣，能夠遏制矛盾的發(fā)生，實(shí)現(xiàn)社會源頭治理。

4 基層社會源頭治理機(jī)制探討

臨海市探索的基層民主協(xié)商議事制度，體現(xiàn)出了源頭治理的價值，雖然這一套機(jī)制的最初是統(tǒng)戰(zhàn)部門牽頭探索的，有較濃的統(tǒng)戰(zhàn)味道，但不可否認(rèn)的是其在社會治理中的價值，如何使其價值特別是源頭治理的價值充分體現(xiàn)出來，探索其完整的社會源頭治理機(jī)制十分必要，筆者以為，基層社會源頭治理機(jī)制包括分析研判機(jī)制、協(xié)商議事機(jī)制、依法訴求機(jī)制。

4.1 建立分析研判機(jī)制

社會源頭治理核心就是在處理事情的過程中減少甚至防止矛盾的產(chǎn)生，對于事情的分析和研判十分重要，所以在開展民主協(xié)商議事之前，要對議題展開分析研判，就議題的人物核心點(diǎn)、共識平衡點(diǎn)、落實(shí)關(guān)鍵點(diǎn)、矛盾爆發(fā)點(diǎn)、法律底線點(diǎn)進(jìn)行分析，來把握該議題的核心人物是誰、共識如何易于達(dá)成、落實(shí)關(guān)鍵之處在哪里、矛盾在什么情況下容易爆發(fā)、什么情況下會觸碰法律底線等，建立這樣的五點(diǎn)分析研判法，進(jìn)行協(xié)商之前的分析研判，做到議前心中有度、心中有底。

4.2 完善協(xié)商議事機(jī)制

臨海市基層協(xié)商民主建立比較系統(tǒng)規(guī)范的四大機(jī)制，但在加大落實(shí)力度的同時，不斷完善基層協(xié)商民主的工作機(jī)制和制度。

一要完善網(wǎng)格化管理制度。要結(jié)合基層綜合治理中的“網(wǎng)格化管理，組團(tuán)式服務(wù)”，在大網(wǎng)格中設(shè)立每10至20戶的小網(wǎng)格，以戶代表的形式，利用移動親情網(wǎng)或微信群，構(gòu)建精細(xì)到戶的源頭治理系統(tǒng)，鼓勵更多的村民參與，讓基層群眾在參與中積累經(jīng)驗(yàn)，培養(yǎng)理性參與意識，強(qiáng)化基層社會源頭治理。

二要推廣民主議事規(guī)則。臨海市邵家渡街道探索的《基層協(xié)商民主議事規(guī)則（試行）》，從更高的層次上規(guī)范協(xié)商行為，這對剛剛參與基層民主協(xié)商的廣大群眾來說，是十分必要的，各地要大力推廣，讓基層群眾在議事過程中遵守秩序，遵守規(guī)則，逐步養(yǎng)成良好的習(xí)慣，提高基層群眾的公民素養(yǎng)，從而強(qiáng)化基層社會源頭治理的基礎(chǔ)。

三要完善考核考評制度。在基層民主協(xié)商議事制度實(shí)施之初，上級黨組織建立考評考核制度十分重要，對于村兩委來說，是一種全新的思維方式和工作方式，需要上級督查來推動。由于在推動的過程中，村務(wù)管理會更加公開透明，部分想撈點(diǎn)好處的村干部，心里有些抵觸情緒，這就需要加強(qiáng)考評考核。讓他們在考評考核制度的推動下，轉(zhuǎn)變領(lǐng)導(dǎo)方式，大力推進(jìn)基層民主協(xié)商議事制度，有效提高基層社會的治理能力。

4.4 建立依法訴求機(jī)制

對于多次協(xié)商不成無法達(dá)成共識的，可引導(dǎo)進(jìn)入司法程序，尋求依法解決。由市政法委牽頭，與法院探索建立“協(xié)商議事法律綠色通道”，盡早盡快立案，及時解決協(xié)商議事遺留的“尾巴”，不讓問題出現(xiàn)時間上的斷檔，讓參與者產(chǎn)生沒人管的錯覺，切實(shí)做到不把矛盾推向社會，從而實(shí)現(xiàn)社會源頭治理。

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（作者單位：中共臨海市委黨校）