落實(shí)“誰(shuí)執(zhí)法誰(shuí)普法”，推動(dòng)普法轉(zhuǎn)型升級(jí)

楊偉東

【摘要】“誰(shuí)執(zhí)法誰(shuí)普法”的推行，就是要求打破既有的普法小格局，變普法工作由主管部門(mén)的“獨(dú)唱”為各部門(mén)的“合唱”，讓執(zhí)法機(jī)關(guān)成為普法的重要力量，充分發(fā)揮執(zhí)法機(jī)關(guān)利用執(zhí)法優(yōu)勢(shì)進(jìn)行法治宣傳教育，從而推動(dòng)形成黨委統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)、部門(mén)分工負(fù)責(zé)、各司其職、齊抓共管的“大普法”格局。

【關(guān)鍵詞】誰(shuí)執(zhí)法誰(shuí)普法 制度創(chuàng)新 轉(zhuǎn)型升級(jí)

【中圖分類(lèi)號(hào)】D920.1 【文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼】A

當(dāng)前，伴隨著我國(guó)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展和法治建設(shè)推進(jìn)，普法也需要適應(yīng)新形勢(shì)新要求，推進(jìn)機(jī)制創(chuàng)新，不斷開(kāi)創(chuàng)我國(guó)法治宣傳教育的新局面。黨的十八屆四中全會(huì)《關(guān)于全面推進(jìn)依法治國(guó)若干重大問(wèn)題的決定》明確要求“堅(jiān)持把全民普法和守法作為依法治國(guó)的長(zhǎng)期基礎(chǔ)性工作”，并提出“實(shí)行國(guó)家機(jī)關(guān)‘誰(shuí)執(zhí)法誰(shuí)普法的普法責(zé)任制”?！罢l(shuí)執(zhí)法誰(shuí)普法”，是我國(guó)普法工作的重大理念創(chuàng)新和制度創(chuàng)新，是普法轉(zhuǎn)型升級(jí)的重要安排。最近，中辦、國(guó)辦印發(fā)《關(guān)于實(shí)行國(guó)家機(jī)關(guān)“誰(shuí)執(zhí)法誰(shuí)普法”普法責(zé)任制的意見(jiàn)》（以下簡(jiǎn)稱(chēng)《意見(jiàn)》），這不僅是落實(shí)“誰(shuí)執(zhí)法誰(shuí)普法”的關(guān)鍵舉措，更標(biāo)志著普法轉(zhuǎn)型升級(jí)的全面開(kāi)啟。

落實(shí)“誰(shuí)執(zhí)法誰(shuí)普法”，有利于構(gòu)建普法大格局，提高普法的針對(duì)性和實(shí)效性

隨著普法的不斷深入，我國(guó)普法工作也暴露出一些問(wèn)題：在普法對(duì)象上“一鍋煮”，分類(lèi)不夠；在普法活動(dòng)上“一陣風(fēng)”，運(yùn)動(dòng)式普法；在普法方法上“一副樣”，生動(dòng)性不夠；在推進(jìn)方式上“一家忙”，合力不夠。其中，“一家忙”，正是指普法格局。長(zhǎng)時(shí)間以來(lái)，一提到普法，在相當(dāng)多的人心中都認(rèn)為是或者主要是司法行政部門(mén)的事，執(zhí)法機(jī)關(guān)和執(zhí)法人員則處于普法對(duì)象的地位，由此形成了在普法安排上司法行政機(jī)關(guān)唱“獨(dú)角戲”的局面。

然而，普法作為一項(xiàng)涉及面廣、領(lǐng)域繁多、周期長(zhǎng)的基礎(chǔ)性工作，單靠一個(gè)部門(mén)或者系統(tǒng)推進(jìn)，不僅無(wú)法完成這一高要求、高難度的任務(wù)，更為重要的是，不能形成推進(jìn)的合力。“誰(shuí)執(zhí)法誰(shuí)普法”的推行，就是要求打破既有的普法小格局，變普法工作由主管部門(mén)的“獨(dú)唱”為各部門(mén)的“合唱”，讓執(zhí)法機(jī)關(guān)成為普法的重要力量，充分發(fā)揮執(zhí)法機(jī)關(guān)利用執(zhí)法優(yōu)勢(shì)進(jìn)行法治宣傳教育，從而推動(dòng)形成黨委統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)、部門(mén)分工負(fù)責(zé)、各司其職、齊抓共管的“大普法”格局。

在我國(guó)，執(zhí)法機(jī)關(guān)，特別是行政執(zhí)法機(jī)關(guān)，“是國(guó)家法律的制定和執(zhí)行主體”，數(shù)量眾多?！罢l(shuí)執(zhí)法誰(shuí)普法”強(qiáng)調(diào)執(zhí)法機(jī)關(guān)在普法中的地位和責(zé)任，借助執(zhí)法機(jī)關(guān)的執(zhí)法和履行職責(zé)，促使其向管理對(duì)象、執(zhí)法對(duì)象、服務(wù)對(duì)象和社會(huì)公眾等宣傳與行業(yè)密切相關(guān)的法律法規(guī)和執(zhí)法實(shí)踐，普及基本法律知識(shí)，增強(qiáng)全民守法用法意識(shí)，能夠切實(shí)形成普法的合力。

經(jīng)過(guò)30多年的法治宣傳教育，我國(guó)的普法需要不斷走向深化。法治宣傳教育，既然是一種教育，是一種意識(shí)的培養(yǎng)和行為習(xí)慣的養(yǎng)成，就需要適應(yīng)個(gè)體的需要，根據(jù)需要把普法工作推向精細(xì)化，采用更加精準(zhǔn)、科學(xué)、有效的普法教育方式。《中央宣傳部、司法部關(guān)于在公民中開(kāi)展法治宣傳教育的第七個(gè)五年規(guī)劃（2016—2020年）》明確提出“七五”普法要“根據(jù)不同地區(qū)、部門(mén)、行業(yè)及不同對(duì)象的實(shí)際和特點(diǎn)，分類(lèi)實(shí)施法治宣傳教育。突出抓好重點(diǎn)對(duì)象，帶動(dòng)和促進(jìn)全民普法”。因而，要求針對(duì)不同的個(gè)體“量身訂做”，有針對(duì)性地提出要求，精準(zhǔn)進(jìn)行法治宣傳教育。“誰(shuí)執(zhí)法誰(shuí)普法”，與普法的針對(duì)性和精準(zhǔn)性有高度契合性。

在我國(guó)現(xiàn)有的體制安排下，執(zhí)法機(jī)關(guān)基本是按照系統(tǒng)、領(lǐng)域設(shè)立的，執(zhí)法機(jī)關(guān)的執(zhí)法往往是某一領(lǐng)域法律，如環(huán)保執(zhí)法執(zhí)行的《環(huán)境保護(hù)法》《大氣污染防治法》等環(huán)境保護(hù)領(lǐng)域的法律，教育執(zhí)法機(jī)關(guān)執(zhí)行的《教育法》《教師法》等教育立法，這就意味著執(zhí)法機(jī)關(guān)普法本質(zhì)上屬于專(zhuān)業(yè)性普法，執(zhí)法人員是具有執(zhí)法資格的專(zhuān)業(yè)人員，宣傳對(duì)象是特定的，普法內(nèi)容是特定領(lǐng)域的。如此普法，彌補(bǔ)了面上的普法、一般性普法的不足和缺失，通過(guò)普法專(zhuān)業(yè)隊(duì)伍的宣傳活動(dòng)，事實(shí)上做到了分類(lèi)普法，無(wú)疑提高了普法的針對(duì)性。同時(shí)，在執(zhí)法中普法，使普法與當(dāng)事人的用法有機(jī)結(jié)合，避免了普法與用法“兩張皮”。

普法不僅要傳播法律知識(shí)和培植法治觀(guān)念，更重要的是要弘揚(yáng)法治精神和引導(dǎo)法治行為。隨著我國(guó)普法的深入，特別是我國(guó)法治建設(shè)的需要，我們?cè)絹?lái)越認(rèn)識(shí)到法治行為的養(yǎng)成對(duì)法治社會(huì)建設(shè)的重要性，這就需要我們?cè)谔嵘辗ǖ膶?shí)效性上下功夫?！罢l(shuí)執(zhí)法誰(shuí)普法”，在推動(dòng)普法的實(shí)效性有重要意義。

執(zhí)法機(jī)關(guān)和執(zhí)法人員隊(duì)伍比較穩(wěn)定，責(zé)任較為確定也易落實(shí)；宣傳對(duì)象特定，內(nèi)容明確；執(zhí)法機(jī)關(guān)的普法往往在具體執(zhí)法中體現(xiàn)和進(jìn)行的，在執(zhí)法的同時(shí)進(jìn)行普法可以把紙面上的普法、抽象的普法轉(zhuǎn)化為現(xiàn)實(shí)生活的普法、具體的普法，能夠與普法對(duì)象自身建立起來(lái)內(nèi)在的聯(lián)系，從而提高普法的現(xiàn)實(shí)感、生動(dòng)性。因此，由執(zhí)法機(jī)關(guān)普法，有助于把專(zhuān)業(yè)隊(duì)伍的普法同群眾性的宣傳活動(dòng)相結(jié)合，可以突出普法內(nèi)容重點(diǎn)，提高普法的實(shí)效性。

明確“誰(shuí)執(zhí)法誰(shuí)普法”的基本要求

“誰(shuí)執(zhí)法誰(shuí)普法”擴(kuò)大了普法格局，普法主體的多元需要明確執(zhí)法機(jī)關(guān)普法的基本要求?！兑庖?jiàn)》確立了執(zhí)法機(jī)關(guān)普法的基本規(guī)則，明確了執(zhí)法機(jī)關(guān)普法的主體、對(duì)象、內(nèi)容、途徑方法、責(zé)任等關(guān)鍵性問(wèn)題。

從狹義上分析，執(zhí)法主要指行政執(zhí)法，由行政機(jī)關(guān)承擔(dān)。在我國(guó)，大量的法律要靠行政機(jī)關(guān)執(zhí)行，因而毫無(wú)疑問(wèn)是“誰(shuí)執(zhí)法”的主體，也理應(yīng)成為“誰(shuí)執(zhí)法誰(shuí)普法”的主要力量之一。不過(guò)，根據(jù)《意見(jiàn)》要求，“執(zhí)法”主要是廣義的，指法律適用機(jī)關(guān)或者法律實(shí)施機(jī)關(guān)。因此，“誰(shuí)執(zhí)法誰(shuí)普法”的普法主體，包括行政機(jī)關(guān)或行政執(zhí)法機(jī)關(guān)，但不限于此。《意見(jiàn)》還明確列出了審判機(jī)關(guān)、檢察機(jī)關(guān)、行政執(zhí)法機(jī)關(guān)、司法行政機(jī)關(guān)作為相應(yīng)普法主體。值得注意的是，司法行政機(jī)關(guān)在普法工作中具有雙重身份，既是普法的主管機(jī)關(guān)、協(xié)調(diào)機(jī)關(guān)，同時(shí)因負(fù)有相應(yīng)的執(zhí)法工作也是執(zhí)法機(jī)關(guān)，需要擔(dān)任相應(yīng)的普法任務(wù)。

執(zhí)法機(jī)關(guān)的普法包括社會(huì)普法和系統(tǒng)內(nèi)普法，二者對(duì)象不同。前者指執(zhí)法機(jī)關(guān)向社會(huì)進(jìn)行的普法，對(duì)象包括執(zhí)法對(duì)象即公民、法人和其他組織和社會(huì)公眾；后者指執(zhí)法機(jī)關(guān)系統(tǒng)內(nèi)的普法，對(duì)象是執(zhí)法機(jī)關(guān)的工作人員，即領(lǐng)導(dǎo)干部和國(guó)家工作人員。兩種普法雖有內(nèi)在關(guān)聯(lián)，但也存在重大差異，要求執(zhí)法機(jī)關(guān)恰當(dāng)處理二者的關(guān)系，“在履行好系統(tǒng)內(nèi)普法責(zé)任的同時(shí)，積極承擔(dān)面向社會(huì)的普法責(zé)任”，“堅(jiān)持系統(tǒng)內(nèi)普法與社會(huì)普法并重”，既要“增強(qiáng)國(guó)家工作人員依法履職能力，特別是領(lǐng)導(dǎo)干部運(yùn)用法治思維和法治方式開(kāi)展工作的能力”，也要“提高社會(huì)公眾對(duì)相關(guān)法律法規(guī)的知曉度”。

《意見(jiàn)》對(duì)執(zhí)法機(jī)關(guān)普法內(nèi)容作出了明確的安排，梳理這些內(nèi)容可以概括如下：一是習(xí)近平總書(shū)記和黨中央關(guān)于全面依法治國(guó)的重要論述和重要部署；二是憲法，弘揚(yáng)憲法精神，樹(shù)立憲法權(quán)威；三是與本部門(mén)職責(zé)相關(guān)的法律法規(guī)；四是黨內(nèi)法規(guī)，增強(qiáng)廣大黨員黨章黨規(guī)黨紀(jì)意識(shí)。從上述內(nèi)容可以看出，執(zhí)法機(jī)關(guān)的普法內(nèi)容并不局限于執(zhí)法機(jī)關(guān)所執(zhí)行的法律法規(guī)，而是廣泛的，它以本部門(mén)職責(zé)相關(guān)的法律法規(guī)為重點(diǎn)，輻射到法治建設(shè)的理念、整體安排和黨內(nèi)法規(guī)。執(zhí)法機(jī)關(guān)普法內(nèi)容的豐富性雖加大了執(zhí)法機(jī)關(guān)普法的壓力，但可以避免執(zhí)法機(jī)關(guān)機(jī)械普法、片面普法，從而有助于從根本上實(shí)現(xiàn)普法的目的。

表面上看，普法途徑和方法只是技術(shù)問(wèn)題，無(wú)關(guān)宏旨。然而，由于法律的專(zhuān)業(yè)性和復(fù)雜性，以及公眾對(duì)普法要求的提高，無(wú)疑對(duì)普法途徑和方法提出了越來(lái)越高的要求。事實(shí)上，從現(xiàn)實(shí)中看，普法的途徑與方法關(guān)系到普法的成效和實(shí)效。因此，《中央宣傳部、司法部關(guān)于在公民中開(kāi)展法治宣傳教育的第七個(gè)五年規(guī)劃（2016—2020年）》要求普法“堅(jiān)持創(chuàng)新發(fā)展，注重實(shí)效”，而普法的創(chuàng)新不僅包括工作理念、機(jī)制的創(chuàng)新，也包括載體和方式方法創(chuàng)新。

《意見(jiàn)》對(duì)此提出了相應(yīng)的要求。要充分利用法律法規(guī)規(guī)章和司法解釋起草制定過(guò)程向社會(huì)開(kāi)展普法。在法律法規(guī)通過(guò)前向社會(huì)公開(kāi)征求意見(jiàn)、說(shuō)明相關(guān)制度設(shè)計(jì)、與社會(huì)公眾的溝通等，增強(qiáng)社會(huì)公眾對(duì)法律的理解和認(rèn)知；通過(guò)后“以通俗易懂的語(yǔ)言將公民、法人和其他組織的權(quán)利義務(wù)、權(quán)利救濟(jì)方式等主要內(nèi)容，通過(guò)政府網(wǎng)站、新聞媒體公布或在公共場(chǎng)所陳列，方便社會(huì)公眾理解掌握”；要圍繞熱點(diǎn)難點(diǎn)問(wèn)題向社會(huì)開(kāi)展普法?！鞍哑辗ń逃灤┯谑虑啊⑹轮?、事后全過(guò)程，讓群眾在解決問(wèn)題中學(xué)習(xí)法律知識(shí)，樹(shù)立法律面前人人平等、權(quán)利義務(wù)相一致等法治觀(guān)念”；要建立法官、檢察官、行政執(zhí)法人員、律師等以案釋法制度；要開(kāi)展形式多樣、豐富多彩的法治宣傳教育。

《意見(jiàn)》突出和強(qiáng)化了責(zé)任，強(qiáng)調(diào)通過(guò)責(zé)任約束推進(jìn)執(zhí)法機(jī)關(guān)普法，提高執(zhí)法機(jī)關(guān)普法的成效?！兑庖?jiàn)》不僅在文件標(biāo)題清晰地使用了“普法責(zé)任制”的說(shuō)法，彰顯了意見(jiàn)的立意和精神，而且把“建立普法責(zé)任制”作為執(zhí)法機(jī)關(guān)的首要普法職責(zé)任務(wù)。

《意見(jiàn)》規(guī)定了三個(gè)層次的“普法責(zé)任制”：首先，是確立執(zhí)法機(jī)關(guān)普法整體責(zé)任?！兑庖?jiàn)》要求執(zhí)法機(jī)關(guān)“把普法作為推進(jìn)法治建設(shè)的基礎(chǔ)性工作來(lái)抓，納入本部門(mén)工作總體布局，做到與其他業(yè)務(wù)工作同部署、同檢查、同落實(shí)”。這一定位突出了普法在執(zhí)法機(jī)關(guān)中工作中的地位，要求執(zhí)法機(jī)關(guān)把普法作為一項(xiàng)重要工作來(lái)抓，而不是一項(xiàng)附帶性、陪襯性工作；其次，細(xì)化普法的職責(zé)?！兑庖?jiàn)》要求執(zhí)法機(jī)關(guān)“制定本部門(mén)普法規(guī)劃、年度普法計(jì)劃和普法責(zé)任清單，明確普法任務(wù)和工作要求”，并在此基礎(chǔ)上“明確具體責(zé)任部門(mén)和責(zé)任人員”；再次，嚴(yán)格問(wèn)責(zé)。通過(guò)普法考核評(píng)估，“對(duì)責(zé)任不落實(shí)、普法工作目標(biāo)未完成的部門(mén)，予以通報(bào)”。

著力提高執(zhí)法機(jī)關(guān)的普法能力

雖然在《意見(jiàn)》發(fā)布之前一些地方已在試點(diǎn)推行執(zhí)法機(jī)關(guān)普法，但是總體來(lái)看作為制度化的執(zhí)法機(jī)關(guān)普法尚屬新生事物，要切實(shí)提高執(zhí)法機(jī)關(guān)普法成效，并成功實(shí)現(xiàn)普法轉(zhuǎn)型升級(jí)，提升執(zhí)法機(jī)關(guān)的普法能力是關(guān)鍵。

執(zhí)法機(jī)關(guān)普法，首要的是執(zhí)法者自身就具備普法的素質(zhì)，具有傳播法律知識(shí)、培植法治觀(guān)念和弘揚(yáng)法治精神的能力。目前，一些執(zhí)法人員存在著局限于自身執(zhí)法職能、機(jī)械執(zhí)法的情形，偶爾甚至執(zhí)法犯法，這顯然無(wú)法達(dá)成普法的目的，甚至?xí)m得其反。執(zhí)法是執(zhí)法機(jī)關(guān)的重要任務(wù)，既是普法的窗口，也是提高自身素質(zhì)的平臺(tái)。

執(zhí)法機(jī)關(guān)和執(zhí)法人員必須率先垂范，做守法的模范，嚴(yán)格以事實(shí)為根據(jù)、以法律為準(zhǔn)繩行使權(quán)力、實(shí)施法律；必須認(rèn)真學(xué)習(xí)領(lǐng)會(huì)執(zhí)法相關(guān)的法律法規(guī)的精神，吃透法條的精神實(shí)質(zhì)，準(zhǔn)確把握規(guī)定的內(nèi)在要求；在執(zhí)法過(guò)程中必須向當(dāng)事人和公眾清晰說(shuō)理。

執(zhí)法機(jī)關(guān)和執(zhí)法人員不能將普法作為負(fù)擔(dān)，也不能把執(zhí)法與普法割裂開(kāi)來(lái)，而必須把執(zhí)法與普法融為一體，在執(zhí)法中普法，在普法中進(jìn)步，通過(guò)執(zhí)法普法，借助于提高執(zhí)法水平，如此才能實(shí)現(xiàn)執(zhí)法與普法的良性循環(huán)，才能實(shí)現(xiàn)由執(zhí)法機(jī)關(guān)普法的初衷。為此，執(zhí)法機(jī)關(guān)和執(zhí)法人員必須善于從普法中學(xué)習(xí)，善于從普法中總結(jié)經(jīng)驗(yàn)。

把普法附加在執(zhí)法機(jī)關(guān)和執(zhí)法人員工作中，要求執(zhí)法機(jī)關(guān)和執(zhí)法人員必須轉(zhuǎn)變觀(guān)念，把執(zhí)法由過(guò)去的單向過(guò)程變?yōu)殡p向交流、互動(dòng)過(guò)程。一是向當(dāng)事人和社會(huì)充分說(shuō)理，引導(dǎo)當(dāng)事人形成良好的守法習(xí)慣；二是站在當(dāng)事人角度思考法律規(guī)定和相關(guān)要求，即換位思考；三是回應(yīng)當(dāng)事人的不解、異議。

作為一項(xiàng)新的責(zé)任和義務(wù)，執(zhí)法機(jī)關(guān)和執(zhí)法人員需要有適應(yīng)期。為了落實(shí)相關(guān)要求，讓普法真正成為執(zhí)法機(jī)關(guān)和執(zhí)法人員的內(nèi)在自覺(jué)，除激勵(lì)外還必須落實(shí)普法責(zé)任制。因此，應(yīng)當(dāng)制定科學(xué)的考核標(biāo)準(zhǔn)，定期或不定期檢查考核普法成效，并予以通報(bào)。同時(shí)，應(yīng)當(dāng)把普法與執(zhí)法納入法治建設(shè)的評(píng)估體系中，與各領(lǐng)導(dǎo)干部績(jī)效掛鉤，實(shí)現(xiàn)規(guī)范化運(yùn)行。

（作者為國(guó)家行政學(xué)院法學(xué)部副主任、教授、博導(dǎo)）

【參考文獻(xiàn)】

①《中共中央辦公廳 國(guó)務(wù)院辦公廳印發(fā)〈關(guān)于實(shí)行國(guó)家機(jī)關(guān)“誰(shuí)執(zhí)法誰(shuí)普法”普法責(zé)任制的意見(jiàn)〉》，新華社，2017年5月17日。

責(zé)編/宋睿宸 美編/楊玲玲