淺析城鄉(xiāng)統(tǒng)一建設(shè)用地市場構(gòu)建的障礙因素與對策

李曉曦+胡建

摘 要：推進(jìn)城鄉(xiāng)統(tǒng)一建設(shè)用地市場建設(shè)，是我國未來農(nóng)村土地改革的一個重大方向。本文首先闡述了建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一建設(shè)用地市場的重要意義，分析了影響城鄉(xiāng)統(tǒng)一建設(shè)用地市場構(gòu)建的制度性障礙，在此基礎(chǔ)上提出了改革現(xiàn)行農(nóng)村集體建設(shè)用地制度的對策建議。

關(guān)鍵詞：集體建設(shè)用地；土地市場；城鄉(xiāng)一體化

一、建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一建設(shè)用地市場的重要意義

（一）發(fā)揮市場配置基礎(chǔ)性作用的必然要求

要素市場是社會主義市場經(jīng)濟(jì)體系的重要組成部分?？傮w上看，我國土地要素市場還不完善，土地要素市場在城鄉(xiāng)之間發(fā)展不平衡、不統(tǒng)一，特別是集體建設(shè)用地基本被排斥在土地市場之外。按照城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展的要求，改革農(nóng)村集體建設(shè)用地使用制度，推動農(nóng)村經(jīng)營性集體建設(shè)用地在符合規(guī)劃的前提下進(jìn)入市場，與國有建設(shè)用地享有平等權(quán)益，有利于逐步形成反映市場供求關(guān)系、資源稀缺程度、環(huán)境損害成本的土地價格形成機(jī)制，建立與城鎮(zhèn)地價體系相銜接的集體建設(shè)用地地價體系，充分發(fā)揮市場配置土地的基礎(chǔ)性作用。

（二） 規(guī)范土地市場的必要需要

目前，集體建設(shè)用地自發(fā)地進(jìn)入市場流轉(zhuǎn)的現(xiàn)象普遍發(fā)生。但政府各部門對農(nóng)村集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)沒有統(tǒng)一、規(guī)范的管理措施與辦法，集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)處于自發(fā)和無序狀態(tài)，帶來了很多問題。由于缺乏規(guī)劃指導(dǎo)和用地指標(biāo)，使大量農(nóng)村集體建設(shè)用地自發(fā)、盲目進(jìn)入土地市場，造成違規(guī)項目不斷出現(xiàn)，規(guī)劃指標(biāo)屢遭突破，建設(shè)用地供應(yīng)總量很難有效控制，正常的土地市場秩序受到干擾[1]。通過構(gòu)建城鄉(xiāng)統(tǒng)一的建設(shè)用地市場，實施嚴(yán)格規(guī)范的農(nóng)村土地制度來規(guī)范集體建設(shè)用地交易行為，以公開規(guī)范的方式轉(zhuǎn)讓農(nóng)村集體建設(shè)用地土地使用權(quán)，可以防止以權(quán)力扭曲集體土地的流轉(zhuǎn)價格，有利于充分挖掘集體建設(shè)用地的巨大潛力，有利于形成統(tǒng)一、開放、競爭、有序的土地市場體系。

（三） 縮小城鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)差距的要求

我國是一個農(nóng)業(yè)人口占絕大多數(shù)的農(nóng)業(yè)大國。城鄉(xiāng)之間的差別歷來存在，且現(xiàn)已形成了較大的體制慣性，嚴(yán)重制約著社會主義市場經(jīng)濟(jì)體制的完善。國有建設(shè)用地市場自推行土地制度改革以來，以招、拍、掛為主要形式的國有土地出讓制度逐步形成，市場體系不斷完善。而集體建設(shè)用地市場看似存在市場，但由于流轉(zhuǎn)受限，缺失了重要的權(quán)利內(nèi)容，集體經(jīng)濟(jì)組織難以實現(xiàn)其土地應(yīng)有的經(jīng)濟(jì)價值，而只能通過一些非規(guī)范方式讓土地得以變相流轉(zhuǎn)[2]。因此，建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的土地市場，對于打破長期分割的城鄉(xiāng)體制壁壘，保障農(nóng)村主體權(quán)利價值，消除在資源利用與轉(zhuǎn)化方面的城鄉(xiāng)差別，縮小城鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)差距具有十分重要的意義。在《中共中央關(guān)于推進(jìn)農(nóng)村改革發(fā)展若干重大問題的決定》中明確提出“逐步建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的建設(shè)用地市場，對依法取得的農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地，必須通過統(tǒng)一有形的土地市場、以公開規(guī)范的方式轉(zhuǎn)讓土地使用權(quán)，在符合規(guī)劃的前提下與國有土地享有平等權(quán)益”，在制度和政策層面確定了我國城鄉(xiāng)統(tǒng)一土地市場建設(shè)的基本方向。

二、構(gòu)建城鄉(xiāng)統(tǒng)一建設(shè)用地市場的障礙因素

（一）集體土地所有權(quán)不完整導(dǎo)致其轉(zhuǎn)移受限

當(dāng)前法律規(guī)定集體土地不得出讓、轉(zhuǎn)讓、出租用于非農(nóng)業(yè)建設(shè)。集體土地所有者不得擅自改變土地用途，向非農(nóng)用地者提供土地使用權(quán)須經(jīng)人民政府審批等。同時規(guī)定，任何單位和個人進(jìn)行建設(shè)，需要使用土地的，必須依法申請使用國有土地。《憲法》和《土地管理法》規(guī)定：國家為公共利益需要可以征用集體所有土地，土地不得非法轉(zhuǎn)讓，只有土地使用權(quán)可以依法律規(guī)定轉(zhuǎn)讓。這就嚴(yán)格規(guī)定了集體土地所有權(quán)只能向國家以征用的方式轉(zhuǎn)移，任何自愿的橫向轉(zhuǎn)移和向國家的自愿縱向轉(zhuǎn)移都不允許?？梢娂w土地所有權(quán)被弱化，收益權(quán)和處分權(quán)受到嚴(yán)格的限制。

（二）集體土地所有權(quán)主體不明確引起市場交易主體混亂

集體土地所有權(quán)主體界定不嚴(yán)，帶有較大變動性與不確定性，缺乏明晰化、規(guī)范化的土地產(chǎn)權(quán)主體。我國《憲法》中明文規(guī)定農(nóng)村土地歸集體組織所有。但在現(xiàn)實生活中，國家卻成為土地的實際所有者，即使是集體組織享有的那一部分土地產(chǎn)權(quán)，也缺乏真正明確的組織載體，在交易過程中主體混亂?？梢姡F(xiàn)行農(nóng)地征用制度不夠合理，在現(xiàn)行的農(nóng)地征用制度下，被征農(nóng)地的補(bǔ)償費較低，而補(bǔ)償費的分配是政府拿大頭，村鎮(zhèn)得小頭，農(nóng)戶得到的實惠少之又少。這種做法既侵害了農(nóng)民的利益，又造成農(nóng)村勞動力難以安置，與城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展的要求相悖。不明確的集體土地所有權(quán)主體必然引起市場主體缺失，集體土地也就很難進(jìn)入市場。

（三）宅基地使用制度不合理割裂了城鄉(xiāng)居住用地市場的統(tǒng)一

當(dāng)前我國農(nóng)村宅基地制度具有濃厚的計劃經(jīng)濟(jì)色彩?？梢愿爬椋赫丶w所有，農(nóng)戶無償無限期使用；一戶一宅，面積要基本相當(dāng)；宅基地使用權(quán)的獲得途徑是申請，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府批準(zhǔn)，縣政府備案；宅基地使用權(quán)不能流轉(zhuǎn)，某些情況下甚至不能繼承；城市居民不得購買農(nóng)村宅基地。目前，我國城市居民和農(nóng)民的房屋均屬于個人財產(chǎn)，兩者并無多少區(qū)別。但城市住宅包括其占用的土地使用權(quán)可以自由買賣，農(nóng)民住宅的轉(zhuǎn)讓就受到限制，宅基地不能自由轉(zhuǎn)讓，這與城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展的要求大相徑庭，引起了很多問題。這些問題可以歸納為：產(chǎn)權(quán)不清，不能合法抵押和流轉(zhuǎn)，存在地下交易；農(nóng)村宅基地和住房都空置嚴(yán)重，形成空心村，不利于村莊規(guī)劃；無償無限期使用，但不能置換為進(jìn)城的資本；導(dǎo)致農(nóng)村過度建房；城鎮(zhèn)居民不能在農(nóng)村社區(qū)合法置業(yè)等[3]。

（四）集體建設(shè)用地使用年期不確定阻礙土地交易

從目前集體土地使用權(quán)使用年期制度安排來看，一是年期的時間較短或不明確。二是年期終止時使用者有關(guān)財產(chǎn)的歸屬不確定，并且有收回充公的制度安排。對集體土地建設(shè)用地使用權(quán)，既沒有明確規(guī)定使用年期，也沒有規(guī)定土地使用權(quán)終止后財產(chǎn)的歸屬。這種制度安排存在著使用權(quán)終止后，使用者對土地內(nèi)部和外部經(jīng)濟(jì)投資積累形成的財產(chǎn)歸屬的不確定性風(fēng)險。這抑制了土地使用者投資于土地使用權(quán)、房地產(chǎn)和土地質(zhì)量改善方面的積極性。

三、相關(guān)對策建議

（一）重塑集體建設(shè)用地所有權(quán)產(chǎn)權(quán)主體——村民委員會

應(yīng)堅持農(nóng)村建設(shè)用地的集體所有制，但要明確界定哪一級和哪些組織對哪些土地?fù)碛兴袡?quán)，并以土地所有權(quán)證書的形式予以確定。這是我國農(nóng)村建設(shè)用地制度建設(shè)的現(xiàn)實出發(fā)點。我認(rèn)為，應(yīng)明確以村民委員會為單位的農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織為集體建設(shè)用地的所有者，代表勞動者行使土地所有權(quán)。因為，在村民委員會的范圍內(nèi)保存了幾十年來我國農(nóng)村建設(shè)用地制度變遷最完備的信息資料?，F(xiàn)實生活中有關(guān)農(nóng)民土地利益關(guān)系的事，多數(shù)也都發(fā)生在村民委員會之內(nèi)。同時村民委員會具有歷史形成的巨大的內(nèi)聚力，這種內(nèi)聚力有較強(qiáng)的排他性特征，而這種對土地資源的排他性占有、使用和收益的獨享正是形成完整產(chǎn)權(quán)的必要條件[4]。

（二）賦予集體建設(shè)用地完整土地所有權(quán)

根據(jù)《民法通則》，財產(chǎn)所有權(quán)是指所有人依法對自己的財產(chǎn)享有占有、使用、收益和處分的權(quán)利，但對集體土地所有權(quán)來講，并不是通常意義的完全物權(quán)或充分物權(quán)。如前所述，集體土地（建設(shè)用地）所有權(quán)在收益和處分方面受到嚴(yán)格限制。這與城鄉(xiāng)統(tǒng)籌協(xié)調(diào)發(fā)展的目標(biāo)完全不一致，集體建設(shè)用地所有權(quán)應(yīng)該明確為占有、使用、收益和處分等。

（三）改革農(nóng)村宅基地使用制度

改革農(nóng)村居住用地制度，使之既能保證農(nóng)民的居住用地權(quán)益，又能與城鄉(xiāng)統(tǒng)一的用地制度相協(xié)調(diào)，在保證農(nóng)民基本用地需求的同時適用市場規(guī)則管理和指導(dǎo)農(nóng)村居住用地的使用，我以為應(yīng)明確以下兩個方面。

一要賦予農(nóng)戶宅基地使用權(quán)，并登記發(fā)證。把農(nóng)村宅基地按照取得人的身份、取得面積不同分為三類：第一，無償獲得無償使用的使用權(quán)。只有當(dāng)前為本集體經(jīng)濟(jì)組織農(nóng)村戶口的農(nóng)民都可以獲得一定面積宅基地使用權(quán)，這種使用權(quán)的獲得是免費的，使用也是免費的，剩余年限的使用權(quán)可以繼承、買賣，但是不具有免費使用農(nóng)村宅基地資格的人若繼承或購買了這種居住用地，則意味著把該地變成了第二種或第三種地，必須交納使用費。第二，無償獲得有償使用的使用權(quán)，本集體經(jīng)濟(jì)組織的農(nóng)戶已經(jīng)占有的超過標(biāo)準(zhǔn)宅基地使用權(quán)，該使用權(quán)不必購買，但要按年交納使用費。農(nóng)民無論是通過何種途徑（交易、繼承、分家析產(chǎn)、申請）獲得的宅基地，都要在超過標(biāo)準(zhǔn)后交納使用費。第三，有償獲得有償使用宅基地使用權(quán)。這種使用權(quán)為外來人口（包括外來的農(nóng)戶和城市居民）獲得到使用權(quán)，他們可以合法地購買農(nóng)村宅基地使用權(quán)并按年交納使用費。這樣就打破農(nóng)戶宅基地面積限制，實行了超標(biāo)收費制，將有利于節(jié)約利用土地。

二要設(shè)定宅基地使用限期。根據(jù)現(xiàn)行法律規(guī)定，與城市土地使用制度不同，農(nóng)民宅基地使用權(quán)的存續(xù)是以農(nóng)舍存在為前提的，只要農(nóng)舍存在，宅基地使用權(quán)即為無期限，這種無限期使用宅基地不利于節(jié)約土地，不利于城鄉(xiāng)協(xié)調(diào)發(fā)展。建立起宅基地有期限使用制度就完全可以對期滿不再需要的宅基地的使用權(quán)收回，避免浪費土地，同時這也與城市土地使用制度相一致，便于形成城鄉(xiāng)統(tǒng)一的居住用地市場。對于農(nóng)民宅基地的使用期限，我認(rèn)為，可以考慮與城市住宅用地一致，定為70年，期滿可以申請延期，是否準(zhǔn)許由主管機(jī)關(guān)決定。

（四）規(guī)范集體土地使用權(quán)出讓市場管理

對于非公益性項目要使用集體土地的，經(jīng)土地行政主管部門審核后，集體可以將土地使用權(quán)出讓，受讓方獲得集體土地使用權(quán)，但須與集體經(jīng)濟(jì)組織或者農(nóng)戶辦理手續(xù)，并由土地行政主管部門審核、發(fā)證。出讓的方式可以采取協(xié)議，也可以通過招標(biāo)、拍賣等形式。在這個過程中政府只辦理審批、轉(zhuǎn)移登記手續(xù)，從宏觀調(diào)控方面加以管理，財稅部門辦理稅收繳納手續(xù)。這樣操作可消除集體土地使用權(quán)流轉(zhuǎn)暗箱操作及其帶來的弊端。這樣，非公益性項目用地土地增值部分就歸集體經(jīng)濟(jì)組織和農(nóng)戶所有，地方政府不參與協(xié)議、招標(biāo)、拍賣等過程，從而制止濫占亂用耕地和多重層面滋生腐敗的現(xiàn)象，使集體經(jīng)濟(jì)組織和農(nóng)戶的土地權(quán)益獲得保障，合理補(bǔ)償就有可能直接到位，不被截留。

[參考文獻(xiàn)]

[1]楊雍哲，段應(yīng)碧.論城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展與政策調(diào)整[M].北京：中國農(nóng)業(yè)出版社，2014，3.

[2]陳尚春.以市場經(jīng)濟(jì)手段合理配置土地資源[J].國土資源通訊，2010，（2）.

[3]劉小玲.建立我國城鄉(xiāng)一體的建設(shè)用地市場體系探索[J].南方經(jīng)濟(jì)，2015，（8）.

[4]洪運.建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一建設(shè)用地市場的必要性與可行性[J].土地市場，2008，（7）.

（作者單位：安徽財經(jīng)大學(xué)法學(xué)院， 安徽 蚌埠 233030）