實(shí)現(xiàn)審計(jì)監(jiān)督全覆蓋的路徑研究

胡登海

[摘要]中共中央辦公廳、國(guó)務(wù)院辦公廳《關(guān)于完善審計(jì)制度若干重大問題的框架意見》指出：按照協(xié)調(diào)推進(jìn)“四個(gè)全面”戰(zhàn)略布局的要求，依法全面履行審計(jì)監(jiān)督職責(zé)，堅(jiān)持黨政同責(zé)、同責(zé)同審，對(duì)公共資金、國(guó)有資產(chǎn)、國(guó)有資源和領(lǐng)導(dǎo)干部履行經(jīng)濟(jì)責(zé)任情況實(shí)行審計(jì)全覆蓋。結(jié)合工作實(shí)際，本文從審計(jì)全覆蓋要求、意義及實(shí)現(xiàn)路徑進(jìn)行了相應(yīng)的闡述，以供參考。

[關(guān)鍵詞]審計(jì)監(jiān)督；全覆蓋；實(shí)現(xiàn)路徑

1.審計(jì)監(jiān)督全覆蓋目標(biāo)要求

對(duì)公共資金、國(guó)有資產(chǎn)、國(guó)有資源和領(lǐng)導(dǎo)干部履行經(jīng)濟(jì)責(zé)任情況實(shí)行審計(jì)全覆蓋，是黨中央、國(guó)務(wù)院對(duì)審計(jì)工作提出的明確要求。審計(jì)機(jī)關(guān)要建立健全與審計(jì)全覆蓋相適應(yīng)的工作機(jī)制，科學(xué)規(guī)劃，統(tǒng)籌安排，分類實(shí)施，注重實(shí)效，堅(jiān)持黨政同責(zé)、同責(zé)同審，通過在一定周期內(nèi)對(duì)依法屬于審計(jì)監(jiān)督范圍的所有管理、分配、使用公共資金、國(guó)有資產(chǎn)、國(guó)有資源的部門和單位，以及黨政主要領(lǐng)導(dǎo)干部和國(guó)有企事業(yè)領(lǐng)導(dǎo)人員履行經(jīng)濟(jì)責(zé)任情況進(jìn)行全面審計(jì)，實(shí)現(xiàn)審計(jì)全覆蓋，做到應(yīng)審盡審、凡審必嚴(yán)、嚴(yán)肅問責(zé)。充分發(fā)揮審計(jì)監(jiān)督作用，通過審計(jì)全覆蓋發(fā)現(xiàn)國(guó)家重大決策部署執(zhí)行中存在的突出問題和重大違紀(jì)違法問題線索，維護(hù)財(cái)經(jīng)法紀(jì)，促進(jìn)廉政建設(shè)：反映經(jīng)濟(jì)運(yùn)行中的突出矛盾和風(fēng)險(xiǎn)隱患，維護(hù)國(guó)家經(jīng)濟(jì)安全；總結(jié)經(jīng)濟(jì)運(yùn)行中好的做法和經(jīng)驗(yàn)，注重從體制機(jī)制層面分析原因和提出建議，促進(jìn)深化改革和體制機(jī)制創(chuàng)新。

2.審計(jì)監(jiān)督全覆蓋內(nèi)涵

2.1對(duì)公共資金審計(jì)監(jiān)督全覆蓋

（1）公共資金審計(jì)監(jiān)督全覆蓋要求不僅要充分發(fā)揮流量資金的公共服務(wù)職能，不斷提升公共服務(wù)水平，更要注重對(duì)存量資金活力的有效激發(fā)，構(gòu)建存量資金審計(jì)監(jiān)督長(zhǎng)效機(jī)制，實(shí)現(xiàn)對(duì)流量、存量資金全覆蓋審計(jì)，獲得最大的公共資金使用效益。

（2）公共資金審計(jì)監(jiān)督全覆蓋要求對(duì)審計(jì)力量加以強(qiáng)化，創(chuàng)新審計(jì)工作方法，提升審計(jì)人員履職盡責(zé)能力，確保國(guó)家審計(jì)承擔(dān)好公共資金“守護(hù)者”的任務(wù)。

（3）公共資金審計(jì)監(jiān)督全覆蓋要求確保重點(diǎn)改革任務(wù)落實(shí)到位，以實(shí)現(xiàn)對(duì)重要改革領(lǐng)域全面覆蓋，同時(shí)不斷將盲點(diǎn)、盲區(qū)掃除，達(dá)到公共資金的無死角審計(jì)監(jiān)督。

2.2對(duì)國(guó)有資產(chǎn)審計(jì)監(jiān)督全覆蓋

（1）境外國(guó)有資產(chǎn)監(jiān)督管理。一，健全境外國(guó)有資產(chǎn)審計(jì)制度，以抽查、委派、自查等方式的綜合應(yīng)用，實(shí)現(xiàn)境外資產(chǎn)的系統(tǒng)、常態(tài)化審計(jì)監(jiān)督：二，成立境外國(guó)有資產(chǎn)運(yùn)行管理公司，有效提高境外國(guó)有資產(chǎn)運(yùn)行、管理效率，投資競(jìng)標(biāo)前、后由國(guó)家審計(jì)人員審計(jì)監(jiān)督投資項(xiàng)目，以防出現(xiàn)惡性競(jìng)爭(zhēng)，造成超低價(jià)投標(biāo)的問題；三，充分發(fā)揮外派監(jiān)事會(huì)制度的作用，實(shí)現(xiàn)對(duì)境外國(guó)有資產(chǎn)的有效監(jiān)管，避免國(guó)有資產(chǎn)的流失；四，在境外設(shè)國(guó)家審計(jì)人員、紀(jì)檢人員，定期審計(jì)監(jiān)督境外資產(chǎn)，避免境外國(guó)有資產(chǎn)被貪污。

（2）國(guó)有企業(yè)資產(chǎn)監(jiān)督管理。一，詳盡分類經(jīng)營(yíng)性國(guó)有資產(chǎn)、閑置國(guó)有資產(chǎn)，定期清點(diǎn)國(guó)有資產(chǎn)，將清點(diǎn)結(jié)果上報(bào)至國(guó)家審計(jì)機(jī)關(guān)，確保賬目透明：二，對(duì)國(guó)有企業(yè)、國(guó)家機(jī)關(guān)領(lǐng)導(dǎo)主要關(guān)系網(wǎng)登記，對(duì)存在利益合作關(guān)系人員登記，在源頭上避免出現(xiàn)利用職權(quán)挪用國(guó)有資產(chǎn)的情況：三，國(guó)有資產(chǎn)每一筆投入均需事先通過審計(jì)單位審計(jì)，確保資金使用合理性，然后對(duì)投資對(duì)象獲益者加以詳細(xì)排查，避免其為領(lǐng)導(dǎo)人利益相關(guān)者，審計(jì)單位在該項(xiàng)目、公司運(yùn)行過程中進(jìn)行不定期審計(jì)監(jiān)督。

2.3對(duì)國(guó)有資源審計(jì)監(jiān)督全覆蓋

（1）環(huán)保、國(guó)土以及水利部門等在資源性國(guó)有資產(chǎn)審計(jì)過程中，只有擴(kuò)大審計(jì)覆蓋面，才可令資源性國(guó)有資產(chǎn)審計(jì)工作向著更加規(guī)范化、普及化、系統(tǒng)化方向發(fā)展；（2）擴(kuò)大審計(jì)覆蓋面同時(shí)，國(guó)家也需完善現(xiàn)有法律體系，為資源性國(guó)有資產(chǎn)審計(jì)監(jiān)督提供法律支持；（3）審計(jì)資源整合，也是推動(dòng)資源性國(guó)有資產(chǎn)管理審計(jì)發(fā)展的有效措施，通過構(gòu)建資源性國(guó)有資產(chǎn)信息系統(tǒng)，對(duì)資源性國(guó)有信息資產(chǎn)加以整合，使得審計(jì)人員能夠?qū)Ω刹咳温毱陂g資源性國(guó)有資產(chǎn)利用情況有一個(gè)全面了解。

2.4對(duì)領(lǐng)導(dǎo)干部任期經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)全覆蓋

（1）對(duì)領(lǐng)導(dǎo)干部任期經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)全覆蓋應(yīng)實(shí)現(xiàn)審計(jì)對(duì)象的拓寬，目前領(lǐng)導(dǎo)干部任期經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)對(duì)象存在層次低、對(duì)象窄、作用小的問題，但是領(lǐng)導(dǎo)干部級(jí)別越高、權(quán)利越大、責(zé)任越重，則作用/危害越加顯著，任期經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)極為必要，領(lǐng)導(dǎo)干部任期經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)應(yīng)逐步提高審計(jì)對(duì)象級(jí)別，突出重點(diǎn)部門、重點(diǎn)單位的領(lǐng)導(dǎo)干部審計(jì)。

（2）對(duì)領(lǐng)導(dǎo)干部任期經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)全覆蓋應(yīng)實(shí)現(xiàn)審計(jì)內(nèi)容的拓寬，目前領(lǐng)導(dǎo)干部任期經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)內(nèi)容局限于以下幾點(diǎn)：一是領(lǐng)導(dǎo)干部任職期間財(cái)務(wù)真實(shí)與合法性；二是國(guó)有資產(chǎn)使用與管理情況：三是任期目標(biāo)完成情況：四是執(zhí)行財(cái)經(jīng)法紀(jì)情況。根據(jù)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展要求，對(duì)領(lǐng)導(dǎo)干部任期經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)必須要考慮財(cái)經(jīng)管理情況與對(duì)經(jīng)濟(jì)責(zé)任的要求，收入審計(jì)重點(diǎn)為亂收費(fèi)、收入不入帳（帳外資金）問題，支出審計(jì)重點(diǎn)為支出效益性、真實(shí)性、合法性，有效杜絕無關(guān)家宴費(fèi)、旅游考察費(fèi)。

（3）對(duì)領(lǐng)導(dǎo)干部任期經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)全覆蓋應(yīng)實(shí)現(xiàn)全程審計(jì)，也就是對(duì)領(lǐng)導(dǎo)干部任前、任中、年度、離任均開展審計(jì)，除了全程審計(jì)，還應(yīng)開展舉報(bào)審計(jì)，也就是根據(jù)的群眾舉報(bào)，對(duì)領(lǐng)導(dǎo)干部經(jīng)濟(jì)責(zé)任、經(jīng)濟(jì)問題隨時(shí)開展審計(jì)，紀(jì)檢、組織人事、審計(jì)部門做好“聯(lián)合審計(jì)”。

3.實(shí)現(xiàn)審計(jì)監(jiān)督全覆蓋的途徑

3.1整合審計(jì)人力資源和信息資源

3.1.1整合人力資源

（1）增強(qiáng)上級(jí)審計(jì)機(jī)關(guān)對(duì)下級(jí)審計(jì)機(jī)關(guān)的指導(dǎo)與聯(lián)系。對(duì)此，應(yīng)充分結(jié)合當(dāng)前全國(guó)七省市開展的省以下地方審計(jì)機(jī)關(guān)人財(cái)物管理改革試點(diǎn)工作，不斷增強(qiáng)省以下機(jī)關(guān)的統(tǒng)一管理力度，強(qiáng)化審計(jì)部門間的上下級(jí)領(lǐng)導(dǎo)之間的聯(lián)系，開展大項(xiàng)目審計(jì)工作，確保審計(jì)機(jī)關(guān)內(nèi)部人力資源得到最大化整合。

（2）加強(qiáng)國(guó)家審計(jì)與內(nèi)部審計(jì)之間的指導(dǎo)與聯(lián)系。對(duì)此，國(guó)家審計(jì)機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)增強(qiáng)對(duì)內(nèi)部審計(jì)的業(yè)務(wù)指導(dǎo)，提升內(nèi)部審計(jì)的業(yè)務(wù)水平及監(jiān)督水平，逐步減輕國(guó)家審計(jì)機(jī)關(guān)的監(jiān)督壓力。同時(shí)，還應(yīng)充分發(fā)揮內(nèi)部審計(jì)的作用，國(guó)家審計(jì)機(jī)關(guān)可以根據(jù)被審計(jì)行業(yè)與單位的特征，針對(duì)性抽調(diào)一些內(nèi)部審計(jì)人員，充實(shí)國(guó)家審計(jì)力量，真正提高內(nèi)部審計(jì)人員的綜合能力，促進(jìn)內(nèi)部審計(jì)的協(xié)調(diào)發(fā)展。

（3）購買社會(huì)審計(jì)服務(wù)。①外聘專家或聘請(qǐng)社會(huì)審計(jì)機(jī)構(gòu)參與國(guó)家審計(jì)項(xiàng)目，這種方式運(yùn)用簡(jiǎn)單靈活，并且容易控制，適合專業(yè)審計(jì)項(xiàng)目和小型審計(jì)項(xiàng)目。②采取審計(jì)項(xiàng)目或?qū)徲?jì)內(nèi)容外包方式，如果需要采取此種方式，國(guó)家審計(jì)機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)建立有效的社會(huì)審計(jì)機(jī)構(gòu)準(zhǔn)入機(jī)制，并通過公開招標(biāo)等方式選擇社會(huì)審計(jì)機(jī)構(gòu)，與社會(huì)審計(jì)機(jī)構(gòu)簽訂審計(jì)項(xiàng)目質(zhì)量控制等相關(guān)約定條款合同，由社會(huì)審計(jì)獨(dú)立展開審計(jì)項(xiàng)目，審計(jì)通知書和審計(jì)報(bào)告等由國(guó)家審計(jì)機(jī)關(guān)出具，有效緩解國(guó)家審計(jì)機(jī)關(guān)的壓力。

3.1.2整合信息資源

（1）增強(qiáng)審計(jì)機(jī)關(guān)審計(jì)信息數(shù)據(jù)庫的建設(shè)，這就需要積極運(yùn)用現(xiàn)代化信息技術(shù)，充分掌握審計(jì)對(duì)象底數(shù)，構(gòu)建立分行業(yè)、分領(lǐng)域的審計(jì)對(duì)象數(shù)據(jù)庫，并定期進(jìn)行相應(yīng)的更新。同時(shí)，還應(yīng)增強(qiáng)對(duì)數(shù)據(jù)庫數(shù)據(jù)的綜合分析與應(yīng)用力度。（2）加強(qiáng)政府監(jiān)管部門間數(shù)據(jù)信息共享平臺(tái)的建設(shè)，以此來有效整合各個(gè)部門、各個(gè)單位的信息，實(shí)現(xiàn)數(shù)據(jù)資源不受空間、時(shí)間、地點(diǎn)限制的共享。

3.2優(yōu)化審計(jì)項(xiàng)目管理

3.2.1提升審計(jì)項(xiàng)目計(jì)劃的科學(xué)性及統(tǒng)籌性

通過優(yōu)化審計(jì)項(xiàng)目的管理，可有效解決審計(jì)全覆蓋范圍問題，但需做好以下工作：（1）深度研究年度統(tǒng)籌與開放相結(jié)合的審計(jì)項(xiàng)目管理體制，這就需要根據(jù)領(lǐng)導(dǎo)交辦事項(xiàng)、經(jīng)濟(jì)工作重點(diǎn)、各級(jí)項(xiàng)目建議以及公眾的意見征集等渠道開展開放式的項(xiàng)目管理，全面考慮項(xiàng)目計(jì)劃。（2）試點(diǎn)成立獨(dú)立的審計(jì)計(jì)劃部，專門負(fù)責(zé)審計(jì)計(jì)劃的調(diào)查、擬定、實(shí)施、調(diào)整等，在保證計(jì)劃科學(xué)合理的基礎(chǔ)上，確保其具有針對(duì)性及統(tǒng)籌性。（3）根據(jù)不同的項(xiàng)目、被審計(jì)單位特點(diǎn)，制定長(zhǎng)期項(xiàng)目計(jì)劃，使審計(jì)監(jiān)督形成常規(guī)審計(jì)與重點(diǎn)審計(jì)相結(jié)合、專項(xiàng)審計(jì)與跟蹤審計(jì)相結(jié)合的多種審計(jì)方式，以實(shí)現(xiàn)審計(jì)監(jiān)督全覆蓋目標(biāo)。

3.2.2加強(qiáng)審計(jì)質(zhì)量管理

（1）充分做好審計(jì)前相關(guān)準(zhǔn)備工作，全面了解被審計(jì)單位的業(yè)務(wù)流程等情況。（2）制定目標(biāo)明確、重點(diǎn)突出、內(nèi)容具體、可操作性強(qiáng)的審計(jì)實(shí)施方案。在審計(jì)方案實(shí)施過程中，還需按照國(guó)家審計(jì)準(zhǔn)備及審計(jì)現(xiàn)場(chǎng)管理辦法等要求，積極開展審計(jì)，并進(jìn)行審計(jì)取證：而在審計(jì)項(xiàng)目的復(fù)核階段，必須嚴(yán)格按照各級(jí)復(fù)核和審理的內(nèi)容與重點(diǎn)，層層把關(guān)，逐級(jí)分解和控制審計(jì)質(zhì)量：在審計(jì)報(bào)告等審計(jì)結(jié)論和審計(jì)處理意見審定階段，需要嚴(yán)格遵循業(yè)務(wù)審定會(huì)議的程序和規(guī)則，按照依法審計(jì)的原則進(jìn)行審定；在審計(jì)整改階段，還需要嚴(yán)格按照國(guó)務(wù)院《關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)審計(jì)工作的意見》中的相關(guān)要求，合理整改審計(jì)意見建議，促使審計(jì)監(jiān)督不留空白和盲區(qū)，實(shí)現(xiàn)全覆蓋的要求，真正發(fā)揮其應(yīng)有的作用。

4.結(jié)語

綜上所述，當(dāng)前，社會(huì)經(jīng)濟(jì)的迅速發(fā)展，使得社會(huì)發(fā)展環(huán)境日益復(fù)雜，此狀態(tài)下，為了實(shí)現(xiàn)審計(jì)監(jiān)督全覆蓋目標(biāo)，審計(jì)部門及相關(guān)工作人員應(yīng)當(dāng)樹立審計(jì)監(jiān)督的大局觀念，增強(qiáng)審計(jì)資源整合力度，優(yōu)化審計(jì)監(jiān)督體系結(jié)構(gòu)。針對(duì)實(shí)際審計(jì)監(jiān)督工作，還應(yīng)增強(qiáng)對(duì)其質(zhì)量的管理與控制，以促進(jìn)我國(guó)審計(jì)監(jiān)督工作的持續(xù)健康發(fā)展，更好的適應(yīng)現(xiàn)代化社會(huì)發(fā)展需求。