集體林權(quán)改革后的公益林生態(tài)補償制度的完善工作探究

梁起才

摘 要 分析集體林權(quán)改革后的公益林生態(tài)補償制度完善工作的價值，并對該制度存在的不足提出相應的完善措施，希望能對有關(guān)人員的相關(guān)工作有所幫助。

關(guān)鍵詞 林權(quán)改革；生態(tài)補償；完善策略

中圖分類號：F326.2 文獻標志碼：B DOI：10.19415/j.cnki.1673-890x.2017.06.032

集體林權(quán)改革具有一定的實質(zhì)性意義，它以林地的開發(fā)權(quán)、使用權(quán)、所有權(quán)、經(jīng)營權(quán)、收益權(quán)等方面為主要內(nèi)容，以實現(xiàn)集體林業(yè)的可持續(xù)發(fā)展，及生態(tài)保護的良性循環(huán)為目標，對現(xiàn)行的集體林權(quán)制度進行綜合性、系統(tǒng)性、全面性的改革。其相應的改革內(nèi)容與公益林的生態(tài)補償制度產(chǎn)生出的長遠效益具有高度的一致性、統(tǒng)一性。

1 集體林權(quán)改革后的公益林生態(tài)補償制度

1.1 生態(tài)補償制度的含義

生態(tài)補償制度是一種以保護生態(tài)系統(tǒng)、利用生態(tài)系統(tǒng)為宗旨，通過運用相應的經(jīng)濟手段來調(diào)節(jié)生態(tài)保護系統(tǒng)中各個相關(guān)利益者的利益關(guān)系的制度。對破壞資源環(huán)境的行為進行嚴格的管制，通過提高破壞資源環(huán)境行為的成本，降低該行為的發(fā)生率，從而提高生態(tài)保護的經(jīng)濟效益和保護生態(tài)資源。

1.2 公益林生態(tài)補償制度的作用和意義

公益林生態(tài)補償制度是一種具有實質(zhì)性價值的制度，它與集體林權(quán)改革相輔相成、相互作用。在某種程度上，公益林生態(tài)補償制度是推動集體林權(quán)改革的必要手段，也是實現(xiàn)改革目標的有效措施。在林權(quán)改革之前，我國對公益林和商品林沒有嚴格明確的劃分，致使林農(nóng)的經(jīng)濟利益受損。林農(nóng)的經(jīng)濟利益受損，在一定程度上導致了林農(nóng)對公益林的建設與保護失去積極性和熱情，進一步惡化易使公益林喪失。在林權(quán)改革之后，合理地優(yōu)化相關(guān)資源配置，在一定程度上促進了公益林建設的市場發(fā)揮作用，增加了林農(nóng)的經(jīng)濟收入。盡管林農(nóng)經(jīng)濟收入的增加，提升了他們對公益林的建設與保護的積極性，但良好的生態(tài)保護機制和林區(qū)的和諧發(fā)展目標并沒有實現(xiàn)。因此，我國必須制定出公益林生態(tài)補償制度，通過運用相應的經(jīng)濟手段、控制手段，推進林權(quán)改革，促進公益林的生態(tài)效益[1]。

1.3 林權(quán)改革為生態(tài)補償市場化提供了基礎保障

通常情況下，生態(tài)補償主體可劃分為政府主導和市場主導兩種。政府主導的生態(tài)補償有其獨特的意義，隸屬于國家宏觀調(diào)控機制，具有一定的強制性、基礎性、間接性，通過采用相應的政策補償?shù)确绞剑股鷳B(tài)保護者有了國家的支持與最低補償保障。與政府主導的生態(tài)補償相比較，市場主導的生態(tài)補償有著更為直接的作用。它具有一定的直接性、鼓勵性、帶動積極性，通過采用產(chǎn)權(quán)交易等方式，為生態(tài)保護者提供了最為基礎的補償。長期以來，政府補償一直占據(jù)著主導地位，但由于政府補償具有資金來源太過單一、補償機制效率低等局限性，逐漸使市場主導的生態(tài)補償成為公益林補償?shù)闹饕掝}。

2 集體林權(quán)改革后的公益林生態(tài)補償制度的不足

2.1 公益林補償范圍的界定存在問題

我國公益林的劃分與補償范圍的界定不夠合理。一般情況下，界定補償范圍與公益林的劃分有著直接的關(guān)系。以江西省的生態(tài)補償制度為例，江西省是我國林業(yè)大省，其林地面積為1 060萬hm2，其中有340萬hm2林地為公益林地。由于江西省的地理環(huán)境、自然環(huán)境都較好，加上充足的光照和雨量，樹木生長環(huán)境得天獨厚，很多林地都適合發(fā)展商品林。江西省各級政府為了滿足國家公益林政策的相關(guān)要求，過分地將部分林地劃分為公益林；又由于在林權(quán)改革推進后，沒有及時有效地調(diào)整商品林和公益林，致使江西省各級政府對公益林管理的難度增加，不利于林業(yè)的和諧發(fā)展。公益林區(qū)范圍較大，如果后續(xù)的補償能夠做到全面、合理，就會充分調(diào)動林農(nóng)的積極性和熱情，對公益林的保護及林改的效果也會有著積極的推動作用。然而，實際情況是，江西省的公益林中只有一部分享受了國家的財政補助，這在很大程度上導致了江西省公益林的保護與建設的發(fā)展缺乏源動力，也對相應的林改效果產(chǎn)生了許多負面的影響。

2.2 補償手段單一、資金來源單一

我國公益林生態(tài)補償由政府補償為主導，由于這種補償方式的資金來源太過單一，再加上其他因素的制約，就會給國家財政帶來一定的壓力和負擔。又由于補償金額數(shù)目巨大，林農(nóng)人數(shù)極多，致使落實到每個林農(nóng)身上的補償受益并不明顯，從而使公益林的可持續(xù)發(fā)展受到限制。如果這種情況繼續(xù)惡化，就會使生態(tài)補償?shù)貌坏窖永m(xù)，最終會使林農(nóng)徹底失去資金保障，進而使我國的生態(tài)建設失去意義。

2.3 補償標準過低，缺乏相應的激勵機制

林地給社會提供了無償性、價值性的生態(tài)服務，這就要求樹木經(jīng)營者的收益必須堅決服從社會收益，這種大環(huán)境下就會衍生出經(jīng)營者私人邊際收益小于社會邊際收益的情況，在一定程度上不利于林木的供給。為了解決這一問題，必須要給預樹木經(jīng)營者一定的補償和激勵[2]。然而，目前以政府主導的生態(tài)補償體制下，難以實現(xiàn)全面的補償，從而使補償標準過低。又由于補償標準過低，導致致使個體林農(nóng)對既得的補償利益極為不滿，從而無法起到帶動生態(tài)激勵效果，使得林業(yè)的生態(tài)安全受到嚴重的威脅。

3 集體林權(quán)改革后的公益林生態(tài)補償制度的完善策略

針對集體林權(quán)改革后的公益林生態(tài)補償存在的問題，可以從公益林補償范圍、導入市場機制、提高補償標準三大方面去完善策略。

3.1 保證界定公益林補償范圍的科學性、合理性

補償效果不理想，主要是因為補償范圍與補償資金之間出現(xiàn)了矛盾。為了解決這一矛盾，有關(guān)人員可以從以下兩個方面著手：第一，在客觀條件基礎上，盡量縮減公益林的區(qū)劃面積?？s減公益林的區(qū)劃面積，能夠有效緩解和減輕資金補償帶來的財政壓力；第二，對縮小公益林的區(qū)劃面積所帶來的不利影響采取相應的補救措施。通過對尚未采伐的商品林給予一定的補償，來保證成林的生態(tài)效益。通過采取這兩方面的措施，保證界定公益林補償范圍的科學性、合理性，促進林業(yè)的整體生態(tài)效益和提高林改的實質(zhì)性效果[3]。

3.2 導入市場機制，提高生態(tài)補償標準

通常情況下，維持林業(yè)生態(tài)可以采取三種方式。第一，政府補償方式，這是一種對林農(nóng)進行間接的經(jīng)濟補償方式；第二，市場補償方式，這是一種以市場運作為核心，通過私人交易、市場交易對林農(nóng)進行直接的經(jīng)濟補償方式；第三，政府補償與市場補償相結(jié)合的方式，夠擴大生態(tài)補償資金的來源和渠道，在另一個層面也有效地減輕了國家財政負擔。另外，必須要提高生態(tài)補償標準。因此，有關(guān)人員一定要確立合理的補償標準，不斷擴大補償資金的來源方式，減少不必要的中間環(huán)節(jié)，降低支出費用，從而保證補償?shù)娜嫘耘c合理化。

4 結(jié)語

就集體林權(quán)改革后的公益林生態(tài)補償而言，有關(guān)部門和有關(guān)人員必須要做到全面、系統(tǒng)、公平、公正、科學和合理，并在此基礎上，不斷從實際情況出發(fā)，不斷發(fā)現(xiàn)問題和解決問題，進而從實踐中不斷完善策略，推進林業(yè)的生態(tài)化及林權(quán)改革的實效。

參考文獻

[1]吳萍，呂東鋒，陳世偉，等.集體林權(quán)改革后的公益林生態(tài)補償制度的完善[J].江西社會科學，2012（12）：145-149.

[2]王社坤.對環(huán)境權(quán)與相關(guān)權(quán)利沖突之追問[J].法學論壇，2011（6）：123-128.

[3]賀東航，田云輝.集體林權(quán)制度改革后林農(nóng)增收成效及其機理分析[J].東南學術(shù)，2010（5）：14-19.

（責任編輯：趙中正）