城鄉(xiāng)社區(qū)治理的成效、隱憂與期待

摘 要 在“推進(jìn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化”背景下，盡管從國家治理到社會治理再到社區(qū)治理，在這一脈相承的治理體系中社區(qū)治理處于末端，但卻起著最為基礎(chǔ)的作用，正如俗話所言“基礎(chǔ)不牢，地動山搖”。要夯實城鄉(xiāng)社區(qū)治理，不能盲目而為，必須在深入了解其成效、隱憂的基礎(chǔ)上有的放矢地進(jìn)行。

關(guān)鍵詞 國家治理 社會治理 社區(qū)治理

作者簡介：覃國慈，湖北省社會科學(xué)院社會學(xué)研究所副所長（負(fù)責(zé)人），副研究員，博士，研究方向：發(fā)展社會學(xué)。

中圖分類號：C916 文獻(xiàn)標(biāo)識碼：A DOI：10.19387/j.cnki.1009-0592.2017.06.099

自黨的十八屆三中全會提出“推進(jìn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化”目標(biāo)以來，全國上下積極創(chuàng)新社會治理體制、推進(jìn)城鄉(xiāng)社區(qū)治理，形成了從國家治理到社會治理再到社區(qū)治理一脈相承的治理體系。在社會矛盾疊加、風(fēng)險隱患增多的今天，提高社會治理現(xiàn)代化水平，必須以基層治理為支撐。社區(qū)是社會的基礎(chǔ)單元，社區(qū)與社會猶如磚瓦與大廈，只有社區(qū)治理好了，社會治理才有底氣。為了切實推進(jìn)社區(qū)治理，筆者在湖北開展了系列調(diào)研。

一、城鄉(xiāng)社區(qū)治理的成效

近年來，全國著力加強(qiáng)社區(qū)治理， 2016年12月30日中央全面深化改革領(lǐng)導(dǎo)小組第31次會議審議通過《關(guān)于加強(qiáng)和完善城鄉(xiāng)社區(qū)治理的意見》，進(jìn)一步強(qiáng)調(diào)健全完善城鄉(xiāng)社區(qū)治理體系，提升城鄉(xiāng)社區(qū)治理水平，補(bǔ)齊城鄉(xiāng)社區(qū)治理短板 ?？傮w來說，經(jīng)過多方努力，我國社區(qū)治理還是取得了一定成效。

（一）社區(qū)治理平臺逐步完善

根據(jù)中央規(guī)定，全國各地加強(qiáng)社區(qū)治理平臺建設(shè)，湖北也在省委的領(lǐng)導(dǎo)下積極推動。

一是確立領(lǐng)導(dǎo)機(jī)構(gòu)。目前全省17個地市州共有24822個農(nóng)村社區(qū)、4368個城市社區(qū)，所有市州、80%的縣（市、區(qū)）對社區(qū)治理工作領(lǐng)導(dǎo)小組進(jìn)行了調(diào)整，其中，由黨政主要領(lǐng)導(dǎo)任組長的占60%，由黨政分管領(lǐng)導(dǎo)任組長的占40%；為充實社區(qū)治理力量，有35個地方成立了專門的社區(qū)工作局，掛靠在民政部門，配備了工作人員，落實了工作經(jīng)費；各地還通過將社區(qū)治理納入黨委政府重要 “民生工程”、“十件實事”等措施來推進(jìn)。

二是服務(wù)站臺搭建?！笆濉逼陂g，省級財政共投入資金5.5億元，爭取中央預(yù)算內(nèi)資金6000萬元，采取以獎代補(bǔ)的形式，對3611個城鄉(xiāng)社區(qū)公共服務(wù)站建設(shè)項目進(jìn)行了資助，帶動地方投入資金 32億元。2016年，全省共新建、改擴(kuò)建210個社區(qū)公共服務(wù)站，投入資金1.87億元。全省城鎮(zhèn)社區(qū)公共服務(wù)站建筑面積平均達(dá)到680平方米，居民不出社區(qū)就能享受到方便、優(yōu)質(zhì)、快捷的“一站式”服務(wù)。

三是工作人員配備。全省共有社區(qū)專職工作人員近5萬名，基本實現(xiàn)每個社區(qū)有1名大學(xué)生，持證社工比例大幅提升；全省共建立社區(qū)志愿者服務(wù)組織1萬多個，志愿者人數(shù)超過230萬，其中注冊志愿者30余萬。

（二）社區(qū)治理機(jī)制不斷創(chuàng)新

近幾年，全國積極推動政社互動、建立“三社協(xié)作”（社區(qū)、社工、社會組織）、加強(qiáng)基層協(xié)商，逐步建立政府、社區(qū)、社會組織、社工、居民間的合作機(jī)制，實現(xiàn)政府行政管理和社會自我管理的有效銜接和良性互動。就湖北來說：培訓(xùn)社區(qū)居委會干部5000多人，安排1000萬元專項資金開展社區(qū)公益服務(wù)項目創(chuàng)投活動，培育社區(qū)公益服務(wù)組織500多個；更重要的是，2016年7月湖北省委辦公廳、 省政府辦公廳印發(fā)《關(guān)于加強(qiáng)城鄉(xiāng)社區(qū)協(xié)商的實施意見》，要求“豐富協(xié)商內(nèi)容和形式，擴(kuò)寬協(xié)商范圍和渠道，保障人民群眾享有更多民主權(quán)利，力爭到2020年，全省基本形成參與主體廣泛、內(nèi)容豐富、形式多樣、程序規(guī)范、制度健全、成效顯著的城鄉(xiāng)社區(qū)協(xié)商新局面” 。隨后，城鄉(xiāng)社區(qū)積極開展協(xié)商民主活動，全省城鄉(xiāng)社區(qū)協(xié)商覆蓋率達(dá)到95%以上，先后涌現(xiàn)出武漢市的社區(qū)事務(wù)聽證會和社區(qū)協(xié)商議事會、江漢區(qū)的“居民論壇”和“門棟自治”、漢陽區(qū)的“社區(qū)對話”、沙市的“居民說事”、孝南區(qū)的“輪值主席制”、鄂州市的“一事一議”、恩施市的“1+4+X”村務(wù)公開模式、安陸市的民主議事懇談會等成功典型。

（三）農(nóng)村社區(qū)治理穩(wěn)步推進(jìn)

為破解城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)，各地在重點推進(jìn)城市社區(qū)治理的同時，積極開展農(nóng)村社區(qū)治理實驗。2015年，中央辦公廳、國務(wù)院辦公廳印發(fā)《關(guān)于深入推進(jìn)農(nóng)村社區(qū)建設(shè)試點工作的指導(dǎo)意見》，同年11月，湖北省委辦公廳、省政府辦公廳印發(fā)了《關(guān)于深入推進(jìn)農(nóng)村社區(qū)建設(shè)試點工作的實施意見》。此后，省財政共安排5000萬元，對全省1000個農(nóng)村社區(qū)公共服務(wù)站給予補(bǔ)助。據(jù)統(tǒng)計，目前全省共有99個縣市區(qū)、828個鄉(xiāng)鎮(zhèn)、5070個村開展了試點工作。試點村的綜合服務(wù)設(shè)施覆蓋率達(dá)86%，面積在300-500平方米且功能比較規(guī)范的農(nóng)村社區(qū)公共服務(wù)站達(dá)48%，面積在1000平方米以上的占25%。各地在村級普遍實現(xiàn)了網(wǎng)格化管理，建立了網(wǎng)格化服務(wù)管理平臺。

（四）社區(qū)治理水平得到提升

2013年以來，全國開展了和諧社區(qū)建設(shè)示范單位創(chuàng)建活動，力促社區(qū)治理政策落實，提升了社區(qū)治理整體水平，形成全員動員、齊抓共管、合力推進(jìn)的良好局面。2014年7月，湖北省政府下發(fā)《關(guān)于全省和諧社區(qū)建設(shè)示范單位創(chuàng)建情況的通報》，表彰了20個示范城區(qū)（縣、市）、29個示范街道（鄉(xiāng)鎮(zhèn)），109個五星級示范社區(qū)、217個四星級示范社區(qū) 。2014年11月，全省有67家單位被評為“全國和諧社區(qū)建設(shè)示范單位”，湖北的“全國和諧社區(qū)建設(shè)示范城區(qū)”數(shù)量全國排名第三，“全國示范街道”、“全國示范社區(qū)”數(shù)量也在全國排名靠前。

（五）社區(qū)減負(fù)增效工作有序開展

2017年7月，為減輕社區(qū)行政負(fù)擔(dān)，切實增強(qiáng)社區(qū)自治和服務(wù)功能，民政部、中央組織部印發(fā)《關(guān)于進(jìn)一步開展社區(qū)減負(fù)工作的通知》，從依法確定社區(qū)工作事項、規(guī)范社區(qū)考核評比活動、清理社區(qū)工作機(jī)構(gòu)和牌子、精簡社區(qū)會議和臺賬、嚴(yán)格社區(qū)印章管理使用、整合社區(qū)信息網(wǎng)絡(luò)、增強(qiáng)社區(qū)服務(wù)能力等七個方面，對進(jìn)一步開展社區(qū)減負(fù)工作提出明確要求。 基于此，2016年，湖北省民政廳聯(lián)合省委組織部印發(fā)《關(guān)于開展社區(qū)減負(fù)增效專項行動的通知》，決定在全省開展社區(qū)組織減負(fù)增效專項行動 。經(jīng)過整治：

一是規(guī)范了社區(qū)工作準(zhǔn)入制度。全省17個地市州參照《社區(qū)依法履行的工作事項參考目錄》、《社區(qū)依法協(xié)助政府履行的工作事項參考目錄》，制定了社區(qū)工作事項清單、社區(qū)協(xié)助職能部門工作項目清單。

二是大幅減少社區(qū)工作綜合考核評比，武漢市取消市級以下向社區(qū)開展的達(dá)標(biāo)評比活動，保留由社區(qū)自愿申報的國家級、省級創(chuàng)建事項；荊門市的考評項目從30多項減少到12項。

三是清理社區(qū)工作機(jī)構(gòu)和牌子。各地認(rèn)真清理過多過濫的制度、匾牌，按規(guī)定社區(qū)辦公場所對外只懸掛社區(qū)黨組織、社區(qū)居委會兩塊牌子。僅恩施州在“減負(fù)行動”中就撤銷組織機(jī)構(gòu)5928個、門外懸掛長牌9271塊、室內(nèi)標(biāo)示牌28668塊、上墻制度70593項。

四是壓縮社區(qū)會議和臺賬，減少鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府、街道辦事處及其職能部門要求社區(qū)參加的會議和活動，對社區(qū)里的臺賬、報表資料進(jìn)行整合。僅恩施州就削減社區(qū)工作臺帳22702本，村（社區(qū)）平均9本。

五是嚴(yán)格社區(qū)印章管理使用，制定社區(qū)印章使用范圍清單。整頓后，武漢市取消社區(qū)居委會出具的證明21項；荊門市社區(qū)居委會出具的蓋章證明由170多項減少到31項。

二、城鄉(xiāng)社區(qū)治理的隱憂

盡管經(jīng)過近17年的奮斗，社區(qū)治理取得了長足進(jìn)步，但也還存在一些不可小覷的問題。

（一）治理體制不順暢

社區(qū)治理由紀(jì)委、綜治、民政等部門多頭指導(dǎo)、多頭推進(jìn)、要求各異。社區(qū)本應(yīng)以群眾自治為主，但許多部門和鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）將工作任務(wù)下派到社區(qū)，致使社區(qū)工作有“七多”，即承接的管理服務(wù)多、應(yīng)對的檢查考核多、完成的臺賬報表多、出具的證明蓋章多、連接的信息網(wǎng)絡(luò)多、承擔(dān)的臨時任務(wù)多、懸掛的各類牌子多。據(jù)統(tǒng)計，有26個政府部門的215項工作下沉到社區(qū)，每個社區(qū)一年要應(yīng)對140多次檢查考核，導(dǎo)致社區(qū)工作負(fù)擔(dān)重，行政化傾向嚴(yán)重，社區(qū)自治功能發(fā)揮不足。盡管2016年9月《關(guān)于開展社區(qū)減負(fù)增效專項行動的通知》印發(fā)后，全省部署了社區(qū)減負(fù)增效工作，到目前效果已經(jīng)顯現(xiàn)，可還不徹底，也有越減越“富”和牌子摘了工作照做的現(xiàn)象。

（二）共治力量較薄弱

全國各地在創(chuàng)新社區(qū)治理方面作了很多探索，僅湖北就積累了秭歸縣幸福村落建設(shè)和武昌區(qū)“三社協(xié)助”助推社區(qū)多元治理等模式，但由于社會組織發(fā)展滯后、總量少、結(jié)構(gòu)失衡、參與社區(qū)治理的意愿不強(qiáng)且渠道不暢，專業(yè)社工人才隊伍參與有限，部分地方駐區(qū)單位以服務(wù)設(shè)施有限、經(jīng)費不足等借口推卸共駐共治責(zé)任，社區(qū)居委會對屬地單位無權(quán)管、也管不了，致使各種社區(qū)治理主體發(fā)揮的作用不充分，社區(qū)居民參與社區(qū)治理的積極性不高，社區(qū)共治共享、良性互動的局面難以形成，社區(qū)共治的力量單薄。

（三）資金投入難保障

近兩年來，雖然各地都不同程度地加大了社區(qū)治理的資金投入力度，保障能力不斷提高，但資金總量仍不能滿足社區(qū)治理工作的需要。經(jīng)濟(jì)條件相對較差的地方對社區(qū)治理的投入更少，社區(qū)服務(wù)設(shè)施建設(shè)、工作經(jīng)費、社區(qū)工作者待遇都得不到有效保障，不少地方僅依賴中央、省級項目補(bǔ)助資金，導(dǎo)致一些社區(qū)治理工作是“上面有政策，下面無落實”、“上面熱火朝天、下面冷火秋煙”。

（四）治理本領(lǐng)有恐慌

如今，社區(qū)治理工作涉及面廣，群眾服務(wù)需求多樣化，對社區(qū)工作者的能力要求越來越高，工作隊伍難免產(chǎn)生本領(lǐng)恐慌，具體表現(xiàn)在社區(qū)干部專業(yè)能力缺乏、社會工作者后勁不足、社區(qū)居民自治能力欠缺三個方面。社區(qū)干部，因缺乏社區(qū)工作的專業(yè)知識，難以有效組織居民自治和推進(jìn)社區(qū)民主建設(shè)；社會工作者，因?qū)W校所學(xué)理論知識與社會現(xiàn)實脫節(jié)，加上培訓(xùn)少、知識更新慢，難免力不從心；社區(qū)居民，因表達(dá)利益訴求的方法簡單、渠道狹窄，參與社區(qū)治理的機(jī)會不多、層次不高，自我管理自我教育的自主性不強(qiáng)而無力自治。

（五）城鄉(xiāng)治理差距大

國家啟動城市社區(qū)治理的時間是2000年，而農(nóng)村從2015年才開始試點，晚了15年，現(xiàn)在還處于起步階段。經(jīng)過17年的發(fā)展，城市社區(qū)治理已經(jīng)比較成熟，無論是治理能力還是治理水平都達(dá)到較高程度，社會組織發(fā)育良好，居民參與意識日漸形成，志愿者隊伍日益壯大，三社聯(lián)動、基層協(xié)商等機(jī)制漸成氣候，可這些在農(nóng)村幾乎處于空白。顯然，才進(jìn)行2年的農(nóng)村社區(qū)治理與城市社區(qū)治理不可同日而語。

三、城鄉(xiāng)社區(qū)治理的期待

面對社區(qū)治理的新要求、新目標(biāo)、新問題，我們必須深刻認(rèn)識和把握社區(qū)治理的新常態(tài)，以期促進(jìn)社區(qū)治理轉(zhuǎn)型升級。

（一）治理理念：從“重維穩(wěn)輕維權(quán)”到“維穩(wěn)維權(quán)兼顧”

昔日，受“唯GDP”、“先發(fā)展后治理”、“先發(fā)展經(jīng)濟(jì)后改善民生”等不科學(xué)理念的影響，居民的利益一度被忽視，一些侵害居民權(quán)益的事情時有發(fā)生。從城市強(qiáng)拆問題、社區(qū)業(yè)主維權(quán)問題、城市居民的政治參與問題，到農(nóng)村的土地征收問題、新農(nóng)村建設(shè)中的腐敗問題、農(nóng)村事業(yè)單位改制中待遇補(bǔ)償問題、村民參與民主管理問題，每個問題既關(guān)系到居民的權(quán)益也涉及到社區(qū)的穩(wěn)定。由于法規(guī)不健全、矛盾化解不及時，群眾的不滿日積月累，社會不穩(wěn)定因素越來越多。面對這些問題，昔日的社區(qū)治理是“維穩(wěn)第一，維權(quán)次之”。于是，社區(qū)千方百計維穩(wěn)，特別是重要時間節(jié)點，更是花高價維穩(wěn)。在群眾的維權(quán)意識得以提升的今天，社區(qū)只有重視、引導(dǎo)、協(xié)助居民維權(quán)，從源頭解決糾紛和化解矛盾，才是社區(qū)治理的硬道理，其它任何“為維穩(wěn)而維穩(wěn)”的“掩耳盜鈴”式的做法都只能陷入“越維穩(wěn)越不穩(wěn)”的怪圈。因而，基層社區(qū)必須暢通訴求渠道、把群眾利益放在心上，兼顧維權(quán)與維穩(wěn)。一旦群眾利益得到維護(hù)、訴求得到回應(yīng)、人格受到尊重，自然而然地，怨言少了、情緒好了、心情爽了，社區(qū)穩(wěn)定和發(fā)展便順理成章和指日可待。

（二）治理體制：變“壓力型體制”為“民主合作體制”

壓力型體制，即地方各級政治組織，為了完成上級交辦的任務(wù)，將任務(wù)量化并層層分解給下級組織或個人，規(guī)定在特定時間內(nèi)完成，并將完成情況與獎懲掛鉤。在壓力型行政體制下，社區(qū)的自治空間被壓縮，社區(qū)變成了基層行政機(jī)構(gòu)的政策執(zhí)行者或派出機(jī)構(gòu)。社區(qū)治理是全社會的共同事務(wù)，要充分利用社會力量，并強(qiáng)調(diào)責(zé)任共擔(dān)和利益相關(guān)者的共同參與，所以應(yīng)該采用民主合作體制。為此，城市社區(qū)治理需要細(xì)化基層行政機(jī)構(gòu)和社區(qū)組織的職責(zé)，避免行政過度干預(yù)自治，在留給社區(qū)足夠空間和權(quán)利的基礎(chǔ)上實行合作治理；農(nóng)村社區(qū)治理，有賴于從頂層設(shè)計上改革行政體制和考核評價體系，理順村民自治與地方行政管理之間的關(guān)系，然后實行地方政府、村委會、民眾之間的合作治理，并盡可能給村委會更多自主權(quán)，為普通民眾的創(chuàng)造性提供更多發(fā)揮空間。

（三） 治理主體：破“政府本位”立“社會本位”

社區(qū)治理中的政府本位，即政府是社區(qū)公共事務(wù)管理的主體，其核心本質(zhì)是“只有政府才能管理，也只能政府才管理得好社區(qū)”，其結(jié)果是政府職能無限膨脹，對社區(qū)管得過多、統(tǒng)得過死、管理效率低、管理成本高，這影響了市場作用的發(fā)揮、造成社會主體的功能萎縮。與之相反，社會本位體現(xiàn)的是“人本、責(zé)任、服務(wù)、參與、合作、互動”精神。由于社區(qū)治理具有公共性和社會型，因而需要破除政府本位、確立社會本位。這樣，雖然政府不再是唯一的治理主體，但仍然是最重要的主體，政府、居（村）委會、社會組織、居民、志愿者等主體，就不同層次和性質(zhì)的社區(qū)事務(wù)平等協(xié)商，根據(jù)各自優(yōu)勢和能力，合理分配職責(zé)和任務(wù)，形成多個主體“平等協(xié)商、各司其職、各盡其能、良性互動”的治理局面。要實現(xiàn)社區(qū)治理主體從政府本位向社會本位轉(zhuǎn)型，政府就必須放權(quán)。也就是合理界定政府、社會組織、居（村）委會、居民等主體在社區(qū)治理中的權(quán)力，肯定政府主體作用的同時，真正放權(quán)與社會團(tuán)體和公民，實現(xiàn)從“政府統(tǒng)管一切”到“多方參與”的轉(zhuǎn)變，從而激發(fā)群眾主動參與社區(qū)治理的內(nèi)生動力，促使政府職能歸位和社區(qū)自治力量生長。

（四）治理能力：從“疲于應(yīng)付”到“舉重若輕”

社區(qū)治理能力是指社區(qū)所擁有的人、財、物、技術(shù)等資源以及為實現(xiàn)發(fā)展目標(biāo)而有效整合這些資源的能力。社區(qū)治理是在黨和政府的指導(dǎo)下推進(jìn)的，政府與社區(qū)的關(guān)系理應(yīng)是指導(dǎo)與協(xié)助的關(guān)系，但面對諸多轉(zhuǎn)嫁的行政“職責(zé)”，社區(qū)應(yīng)接不暇，治理能力凸顯不足，只能疲于應(yīng)付。為了切實提升社區(qū)治理能力，除給社區(qū)實實在在“減負(fù)”之外，要解決好隊伍、資源、手段三個重要問題。首先，招聘和培養(yǎng)年輕化、專業(yè)化的高素質(zhì)社區(qū)工作者隊伍，并通過常態(tài)化培訓(xùn)，提升隊伍的理論水平和實務(wù)技能。

其次，在爭取財政資金支持的前提下，盤活社區(qū)內(nèi)的自生資源、開發(fā)社區(qū)外的社會資源、集聚碎片化的資源，提升資源的使用效益。

再次，嘗試新技術(shù)新手段，打造數(shù)字化、智能化的智慧社區(qū)，以社區(qū)治理信息化促進(jìn)社區(qū)治理能力倍增，力爭達(dá)到“舉重若輕”的效果。

（五）治理路徑：轉(zhuǎn)“城鄉(xiāng)失衡”為“城鄉(xiāng)均衡”

城鄉(xiāng)社區(qū)治理之所以失衡，主要是受我國二元社會結(jié)構(gòu)下的城鄉(xiāng)分治影響，盡管“城鄉(xiāng)一體化”、“城鄉(xiāng)統(tǒng)籌”等戰(zhàn)略已經(jīng)提出多年，但真正落實的不多，相關(guān)政策的制定和實施還沒有做到城鄉(xiāng)融合，各種社會資源的配置仍然是“先城市后農(nóng)村”或“重城市輕農(nóng)村”。在推進(jìn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的新時期，社區(qū)治理路徑不能沿襲老路，應(yīng)該站在公平的立場和城鄉(xiāng)公共服務(wù)均等化的高度，將城市社區(qū)和農(nóng)村社區(qū)統(tǒng)籌考慮。在當(dāng)前農(nóng)村社區(qū)治理欠賬太多、與城市社區(qū)治理之間落差太大的情況下，要從政策、資源、要素等各方面傾斜農(nóng)村社區(qū)，盡早補(bǔ)齊短板，然后齊頭并進(jìn)，逐步實現(xiàn)城鄉(xiāng)均衡。

注釋：

劉淼.習(xí)近平主持召開中央全面深化改革領(lǐng)導(dǎo)小組第三十一次會議.新華社.http：//www.gov.cn/xinwen/2016-12/30.

省委辦公廳、省政府辦公廳印發(fā)《關(guān)于加強(qiáng)城鄉(xiāng)社區(qū)協(xié)商的實施意見》的通知，湖北省民政廳官網(wǎng).2016年9月19日.

省人民政府關(guān)于全省和諧社區(qū)建設(shè)示范單位創(chuàng)建情況的通報.湖北省人民政府門戶網(wǎng)站.2014年7月31日.

民政部、中央組織部印發(fā)《關(guān)于進(jìn)一步開展社區(qū)減負(fù)工作的通知》.中華人民共和國民政部網(wǎng)站.2015年7月24日.

省民政廳、省委組織部關(guān)于開展社區(qū)減負(fù)增效專項行動的通知.湖北省民政廳.2016年9月6日.http：//www.hbmzt.gov.cn.