兩個金融法律文件實施過程中的銀行業(yè)應(yīng)對

黃丹

摘要：2014年國家出臺了兩個重點金融文件：《關(guān)于創(chuàng)新重點領(lǐng)域投融資機制鼓勵社會投資的指導(dǎo)意見》（以下簡稱“文件”）、《關(guān)于開展政府和社會資本合作的指導(dǎo)意見》（以下簡稱“規(guī)范”）。兩個文件實施兩年多來，在鼓勵投融資和規(guī)范土地經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)方面發(fā)揮了重要作用。同時也產(chǎn)生了一些新情況和新問題，需要關(guān)注。

關(guān)鍵詞：金融法律文件；實施；銀行業(yè)應(yīng)對

中圖分類號：F830.48；D912.28 文獻識別碼：A 文章編號：1001-828X（2017）009-0-01

一、《關(guān)于創(chuàng)新重點領(lǐng)域投融資機制鼓勵社會投資的指導(dǎo)意見》實施過程中的銀行業(yè)應(yīng)對

（一）該文件鼓勵民間資本投資的領(lǐng)域

1.環(huán)保與農(nóng)業(yè)水利領(lǐng)域

文件在制度上保證了民間資金介入的政策依據(jù)，很多原來國有或集體產(chǎn)權(quán)經(jīng)營的領(lǐng)域?qū)⑾蚧旌现品较蚋母?。鼓勵民間資本介入的前提是能夠放開流通，在林業(yè)管理方面放活了林地的經(jīng)營權(quán)、鼓勵林權(quán)流轉(zhuǎn)、鼓勵荒山荒地造林和退耕還林林地林權(quán)的流轉(zhuǎn)；培育和規(guī)范水權(quán)交易市場，探索水權(quán)交易的流轉(zhuǎn)方式。利用價格因素，保障民間資本介入后的收益。通過降低稅費、鼓勵流通以及財政補貼等方式保障民間資本的收益。

2.市政基礎(chǔ)設(shè)施與交通建設(shè)領(lǐng)域

進一步明確、放開了民間資本可以介入的市政與交通領(lǐng)域，比較重要的有：通過特許經(jīng)營、投資補助、政府購買服務(wù)等方式鼓勵社會資本投資市政建設(shè)。同時用好鐵路發(fā)展基金平臺，吸引社會資本參與；完善公路投融資模式，鼓勵參與水運、民航基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)等方面。

3.能源設(shè)施與信息領(lǐng)域

文件還明確鼓勵民間資本參與到電力、電網(wǎng)、油氣管網(wǎng)等建設(shè)領(lǐng)域，鼓勵電信業(yè)進一步向民間資本開放。這兩個以往比較封閉的領(lǐng)域一旦向社會資金放開就會對以往的專營企業(yè)造成很大的挑戰(zhàn)。

4.社會事業(yè)投資領(lǐng)域

文件明確了社會事業(yè)包括了養(yǎng)老、文化、旅游、體育等各領(lǐng)域，鼓勵社會資本通過獨資、合資、合作、聯(lián)營、租賃等途徑，采取特許經(jīng)營、公建民營、民辦公助等方式，參與教育、醫(yī)療、養(yǎng)老、體育健身、文化設(shè)施建設(shè)，同時完善稅費優(yōu)惠政策、改進社會事業(yè)價格政策予以配套。

（二）該文件實施對銀行業(yè)提出的新要求

文件中與銀行最息息相關(guān)的是在“創(chuàng)新融資方式拓寬融資渠道”方面，提到了要“探索創(chuàng)新信貸服務(wù)”。短短一段內(nèi)容蘊含了很多的信息：“探索創(chuàng)新信貸服務(wù)。支持開展排污權(quán)、收費權(quán)、集體林權(quán)、特許經(jīng)營權(quán)、購買服務(wù)協(xié)議預(yù)期收益、集體土地承包經(jīng)營權(quán)質(zhì)押貸款等擔(dān)保創(chuàng)新類貸款業(yè)務(wù)。探索利用工程供水、供熱、發(fā)電、污水垃圾處理等預(yù)期收益質(zhì)押貸款，允許利用相關(guān)收益作為還款來源。鼓勵金融機構(gòu)對民間資本舉辦的社會事業(yè)提供融資支持?！?/p>

首先，文件提出了大量創(chuàng)新的擔(dān)保方式，包括：排污權(quán)、收費權(quán)、集體林權(quán)、特許經(jīng)營權(quán)、購買服務(wù)協(xié)議預(yù)期收益、集體土地承包經(jīng)營權(quán)、工程供水、供熱、發(fā)電、污水垃圾處理等預(yù)期收益權(quán)等。其次，允許將工程供水、供熱、發(fā)電、污水垃圾處理等預(yù)期收益作為貸款還款來源。這條具體涉及到貸款業(yè)務(wù)在發(fā)放前的還款來源測算方式、貸款發(fā)放后的貸后資金管理等要求。第三，鼓勵金融機構(gòu)對民間資本舉辦的社會事業(yè)提供融資支持，主要還是結(jié)合國務(wù)院出臺的關(guān)于養(yǎng)老服務(wù)業(yè)和健康服務(wù)業(yè)的若干指導(dǎo)意見要求。

實施過程中，文件內(nèi)容涉及相當之廣，業(yè)務(wù)機會也非常之多，建議各銀行在總行層面成立專題研究小組，深入討論并形成共同推進機制，跟蹤政策的后續(xù)出臺情況，及時為銀行把握開放中的業(yè)務(wù)機會。

二、《關(guān)于開展政府和社會資本合作的指導(dǎo)意見》實施過程中的銀行業(yè)應(yīng)對

（一）本規(guī)范的具體要求

1.明確PPP模式的適用范圍與操作模式

規(guī)范明確了PPP模式主要適用于“政府負有提供責(zé)任又適宜市場化運作的公共服務(wù)、基礎(chǔ)設(shè)施類項目。燃氣、供電、供水、供熱、污水及垃圾處理等市政設(shè)施，公路、鐵路、機場、城市軌道交通等交通設(shè)施，醫(yī)療、旅游、教育培訓(xùn)、健康養(yǎng)老等公共服務(wù)項目，以及水利、資源環(huán)境和生態(tài)保護等項目均可推行PPP模式。各地的新建市政工程以及新型城鎮(zhèn)化試點項目，應(yīng)優(yōu)先考慮采用PPP模式建設(shè)?！卑ń?jīng)營性的、準經(jīng)營性的和非經(jīng)營性的三類，主要是根據(jù)項目的經(jīng)營收費時都能夠覆蓋投資成本為依據(jù)。對于能夠完全覆蓋的，給與政府授予特許經(jīng)營權(quán)，采用BOT（建設(shè)-運營-移交）、BOOT（建設(shè)-擁有-運營-移交）模式。對于不足以覆蓋的，通過政府授予特許經(jīng)營權(quán)附加部分補貼或直接投資參股等方式，采用BOT、BOO（建設(shè)-擁有-運營）模式。對于沒有收入需要政府付費的，通過政府購買服務(wù)，采用BOO、委托運營方式。

2.創(chuàng)新監(jiān)管管理機制

規(guī)范明確了對于PPP模式政府部門也要建立創(chuàng)新的工作機制。包括協(xié)調(diào)機制、明確實施主體、建立聯(lián)審機制、規(guī)范價格管理、提升專業(yè)能力等方面。其中比較重要的是明確實施的主體，規(guī)定由地方政府來確定具體的“行業(yè)管理部門、事業(yè)單位、行業(yè)運營公司或其他相關(guān)機構(gòu)”來實施。

3.提高政策支持力度

規(guī)范提出了要強化政府和社會資本合作的政策保障，完善投資回報機制、加強政府投資引導(dǎo)、加快項目前期工作、做好綜合金融服務(wù)。同時做好示范推進、信用建設(shè)、信息平臺和宣傳引導(dǎo)等輔助工作。

4.出臺《政府和社會資本合作項目通用合同指南》

規(guī)范附件包含了PPP項目通用合同指南。這個通用合同由合同正文和合同附件組成，采用模塊化的編寫框架，共設(shè)置15個模塊、86項條款，適用于不同模式合作項目的投融資、建設(shè)、運營和服務(wù)、移交等階段。

（二）該規(guī)范實施對銀行業(yè)提出的新要求

1.與政府機構(gòu)保持溝通、及時了解各地推進進展

PPP模式目前是政府力推、主推的經(jīng)營模式，規(guī)范為PPP模式如何合規(guī)的開展明確了大框架。后續(xù)各地方政府應(yīng)該會確定各自的項目實施機構(gòu)，統(tǒng)一轄內(nèi)的項目推進。為了能夠提前介入，我國銀行的各級分行應(yīng)積極了解各地確定的授權(quán)機構(gòu)，提前進行溝通與接洽，了解相關(guān)推進信息。

2.尋找業(yè)務(wù)機會、優(yōu)化銀行資產(chǎn)

對于規(guī)范提出的PPP模式可以適用的范圍，主要集中在以往政府融資平臺大量承擔(dān)的公共服務(wù)與基礎(chǔ)設(shè)施類項目之上，銀行也可以結(jié)合前期與政府平臺的合作業(yè)務(wù)，包括直接發(fā)放的融資、自營直投和通過其他通道進行的投資等，尋找退出機會。

3.提前研究案例、做好介入準備

規(guī)范提出了PPP模式下可通過BOT、BOOT、BOO以及委托運營等四種方式開展具體項目的實施。建議后續(xù)能夠針對不同的項目模式，研究銀行可以提供的金融服務(wù)，包括投行類、資金通道類、資金托管類等業(yè)務(wù)的機會。同時提前做好法律方面的研究，參考前期進行的試點案例，研究政府與社會資本的權(quán)利義務(wù)關(guān)系，為后續(xù)更好地介入做好準備。

作者簡介：黃 丹（1977-），女，畢業(yè)于東北財經(jīng)大學(xué)法律系國際經(jīng)濟法專業(yè)，大連海事大學(xué)國際法碩士，現(xiàn)為中共大連市委黨校法學(xué)教研部教師，教授。