農(nóng)村宅基地使用權(quán)抵押的法律約束及路徑選擇

陳小琴

摘要：宅基地使用權(quán)，是農(nóng)村居民的生存根本，多數(shù)農(nóng)民均依靠宅基地使用權(quán)在農(nóng)村修建自己的住宅從而擁有居住地。但是，我國《物權(quán)法》、《擔(dān)保法》等法律均對(duì)宅基地的流轉(zhuǎn)、抵押做出諸多限制，導(dǎo)致農(nóng)民對(duì)其擁有的住宅所有權(quán)不能夠自由買賣、抵押。本文就農(nóng)村宅基地使用權(quán)抵押問題進(jìn)行研究探討，試從推進(jìn)宅基地法律的進(jìn)步、完善。

關(guān)鍵詞：宅基地使用權(quán)；抵押；法律約束；路徑選擇

一、宅基地使用權(quán)概述

宅基地，是指農(nóng)村居民用于居住而利用、占有歸集體所有的土地；宅基地使用權(quán)，是指宅基地使用權(quán)人對(duì)集體所有的土地享有占有和使用的權(quán)利，其有權(quán)依法利用該土地建造個(gè)人住宅及附屬設(shè)施。宅基地使用權(quán)主要有以下特征，第一、宅基地使用權(quán)的主體只能是農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織的成員，一般情況下是指該村村民；第二、宅基地使用權(quán)的用途僅限于村民建造個(gè)人住宅，不得用于建造商業(yè)用房、場(chǎng)所等，個(gè)人住宅包括滿足村民生活需求的住宅以及與生活相關(guān)的附屬設(shè)施；第三、宅基地使用權(quán)實(shí)行嚴(yán)格的“一戶一宅”原則，農(nóng)村村民一戶只能擁有一處住宅，面積不得超過?。▍^(qū)、市）規(guī)定的標(biāo)準(zhǔn)，且農(nóng)村村民出賣、出租住房后，再申請(qǐng)宅基地的，不予批準(zhǔn)；第四、宅基地使用權(quán)的初始取得及后續(xù)使用均是無償?shù)模哂懈＠浴?/p>

二、宅基地使用權(quán)抵押的法律約束

新中國成立以后，我國宅基地制度也隨著土地改革經(jīng)歷了多次變化，但目前，我國沒有專門的法律對(duì)宅基地及使用權(quán)進(jìn)行規(guī)定，對(duì)宅基地的規(guī)定主要散見于《擔(dān)保法》、《物權(quán)法》等法律法規(guī)中；從性質(zhì)上看，宅基地使用權(quán)屬于用益物權(quán)，宅基地使用權(quán)人可以對(duì)其進(jìn)行占有、使用，例如用以修建住所及其附屬設(shè)施。但是基于宅基地使用權(quán)的特殊性和無償性，國家嚴(yán)格限制宅基地使用權(quán)的流轉(zhuǎn)。首先，如上所述，我國實(shí)行一戶一宅，宅基地不得單獨(dú)轉(zhuǎn)讓制度。我國《土地管理法》第六十二條規(guī)定：“農(nóng)村村民一戶只能擁有一處宅基地，其宅基地的面積不得超過省、自治區(qū)、直轄市規(guī)定的標(biāo)準(zhǔn)，農(nóng)村村民出賣、出租住房后，再申請(qǐng)宅基地的，不予批準(zhǔn)?！逼浯?，就我國現(xiàn)行法律來看，雖然《擔(dān)保法》第三十四條規(guī)定：“抵押人所有的房屋和其他地上定著物，可以抵押”，《物權(quán)法》第一百八十條規(guī)定：“債務(wù)人或者第三人有權(quán)以建筑物和其他土地附著物進(jìn)行抵押”，按此規(guī)定，農(nóng)村居民可以將其宅基地上的建筑物進(jìn)行抵押。但《物權(quán)法》第一百八十四條、《擔(dān)保法》第三十七條又規(guī)定，宅基地使用權(quán)不得抵押。因此，即使將宅基地上的建筑物進(jìn)行抵押，該抵押權(quán)不能及于宅基地使用權(quán)，抵押權(quán)人獲得的是不完整的抵押權(quán)，不利于權(quán)利的實(shí)現(xiàn)。且根據(jù)房地一體原則，“房隨地走”，此規(guī)定直接限制宅基地使用權(quán)及宅基地上建筑物的抵押。雖然立法者在制定法律時(shí)的根本目的是為了保護(hù)農(nóng)民安身立命的土地，以免農(nóng)民陷入居無定所的境地，同時(shí)也為了避免集體土地資源流失，維護(hù)國家利益。但隨時(shí)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，農(nóng)民也隨著時(shí)代的發(fā)展進(jìn)步，片面限制農(nóng)民宅基地使用權(quán)的抵押，不利于農(nóng)民自我發(fā)展和農(nóng)村經(jīng)濟(jì)的發(fā)展。因此適當(dāng)放開農(nóng)村宅基地使用權(quán)的抵押是時(shí)代發(fā)展的必然趨勢(shì)。

三、宅基地使用權(quán)抵押的路徑選擇

（一）實(shí)現(xiàn)宅基地使用權(quán)抵押的必要性

1.農(nóng)民外出務(wù)工導(dǎo)致農(nóng)村住房大量閑置

隨著城鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展差距的拉大，越來越多農(nóng)民選擇放下幾千年來賴以生存的農(nóng)耕生活，尋找新出路，進(jìn)入城鎮(zhèn)開始務(wù)工生活。留守農(nóng)村的多數(shù)是孤寡老人或兒童，大量的住房無人居住、長年閑置；也有許多住房因長期無人居住、維護(hù)而廢棄，①因此宅基地使用權(quán)也隨著房屋的廢棄而荒置。由于法律法規(guī)的限制，農(nóng)民無法將自己的房屋進(jìn)行抵押、流轉(zhuǎn)，為自己帶來經(jīng)濟(jì)利益，且大多數(shù)農(nóng)民在務(wù)工時(shí)需在外租用房屋，但農(nóng)村的房屋卻閑置無法給自己帶來經(jīng)濟(jì)利益，這是對(duì)國有資源的浪費(fèi)。若放開宅基地使用權(quán)的抵押，會(huì)將多數(shù)閑置的農(nóng)村房屋投入到經(jīng)濟(jì)流通領(lǐng)域，不僅給農(nóng)民帶來更多的資金用于生活創(chuàng)業(yè)，縮小城鄉(xiāng)差距、貧富差距，也給原本閑置的房屋帶來更多使用方式，做到“物盡其用、地盡其利”。

2.宅基地分配不合理，土地資源無法得到合理利用

按照《土地管理法》第六十二條規(guī)定，農(nóng)村宅基地的面積由省、自治區(qū)、直轄市進(jìn)行規(guī)定，由于不同省市經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平不同，因此各地規(guī)定也應(yīng)當(dāng)按照當(dāng)?shù)噩F(xiàn)狀制定。但是在實(shí)踐操作過程中，法律法規(guī)不完善導(dǎo)致宅基地使用面積規(guī)定模糊，一戶多宅等情況時(shí)有發(fā)生，土地資源無法得到合理利用。

3.宅基地使用權(quán)的不可抵押違背“人人平等”精神

我國憲法第三十三條規(guī)定：“中華人民共和國公民在法律面前一律平等”，即意味著一般情況下每一個(gè)公民擁有平等身份權(quán)、財(cái)產(chǎn)權(quán)，農(nóng)村居民對(duì)其擁有的住房及宅基地使用權(quán)也應(yīng)當(dāng)如同城鎮(zhèn)居民，擁有占有、使用、收益、處分的權(quán)利，但現(xiàn)行法律剝奪了農(nóng)民對(duì)宅基地使用權(quán)的處分權(quán)，該規(guī)定不符合憲法精神。

4.現(xiàn)行政策已有支持農(nóng)村宅基地使用權(quán)抵押的趨勢(shì)

盡管宅基地使用權(quán)抵押目前為止被我國法律明確禁止，但是隨著城市化進(jìn)程的加快，宅基地使用權(quán)抵押在我國部分地區(qū)已經(jīng)陸續(xù)開展起來。2016年3月15日，中國人民銀行、中國銀監(jiān)會(huì)、中國保監(jiān)會(huì)、財(cái)政部、國土資源部、住房和城鄉(xiāng)建設(shè)部印發(fā)《農(nóng)民住房財(cái)產(chǎn)權(quán)抵押貸款試點(diǎn)暫行辦法》（以下簡稱“辦法”），根據(jù)辦法第一條，制定此辦法的根本目的是依法穩(wěn)妥規(guī)范推進(jìn)農(nóng)民住房財(cái)產(chǎn)權(quán)抵押貸款試點(diǎn)，加大金融對(duì)“三農(nóng)”的有效支持，保護(hù)借貸當(dāng)事人合法權(quán)益。同時(shí)，該辦法允許農(nóng)民在不改變宅基地所有權(quán)性質(zhì)的前提下，以其住房所有權(quán)及所占宅基地使用權(quán)作為抵押向銀行申請(qǐng)貸款。雖目前全國僅59個(gè)試點(diǎn)區(qū)域，但是從該辦法已經(jīng)折射出國家支持農(nóng)民將其農(nóng)村住房及宅基地使用權(quán)進(jìn)行抵押，用以促進(jìn)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)的發(fā)展。

（二）農(nóng)村宅基地使用權(quán)抵押的路徑選擇

1.立法完善是基礎(chǔ)

目前我國沒有法律對(duì)宅基地及宅基地使用權(quán)進(jìn)行系統(tǒng)性的規(guī)定，且散見于各法律中的規(guī)定也較為模糊，在實(shí)際操作中難免會(huì)有人鉆法律的漏洞，造成國有資源的浪費(fèi)。因此，完善法律是遵守法律的基礎(chǔ)，只有在規(guī)范性的行為標(biāo)準(zhǔn)下，公眾才會(huì)按照該標(biāo)準(zhǔn)來約束自己的行為。

2.放寬農(nóng)村房屋流轉(zhuǎn)限制，推進(jìn)農(nóng)村房屋及宅基地使用權(quán)市場(chǎng)化

房屋作為農(nóng)村居民的一項(xiàng)重大財(cái)產(chǎn)，通過出賣、出租、抵押等方式能夠?yàn)檗r(nóng)民帶來巨大經(jīng)濟(jì)收益。在城鎮(zhèn)化的發(fā)展進(jìn)程中，純粹依賴農(nóng)耕生活而生存的農(nóng)民已漸漸減少。農(nóng)民為了個(gè)人發(fā)展與更好的經(jīng)濟(jì)生活，需要尋找更多的收入來源。而轉(zhuǎn)讓自有的房屋，是農(nóng)民改善自身生活的重要途徑之一。而農(nóng)民轉(zhuǎn)讓、抵押自有房屋，既可以面向本集體經(jīng)濟(jì)組織成員，也應(yīng)當(dāng)允許其面向其他經(jīng)濟(jì)組織成員或者城鎮(zhèn)居民，而不應(yīng)當(dāng)過多限制，有秩序的放寬農(nóng)民對(duì)自有房屋及宅基地使用權(quán)的處分，可以逐步把農(nóng)民自有房屋推向市場(chǎng)。而將農(nóng)民自有房屋推向市場(chǎng)進(jìn)入流通領(lǐng)域也并不會(huì)改變宅基地所有權(quán)的性質(zhì)，因?yàn)檫M(jìn)入流通領(lǐng)域的僅僅為房屋所有權(quán)及宅基地使用權(quán)，而宅基地所有權(quán)仍然屬于集體經(jīng)濟(jì)組織所有。因此，推進(jìn)農(nóng)村住房及宅基地使用權(quán)市場(chǎng)化，可以將不動(dòng)產(chǎn)投入經(jīng)濟(jì)生產(chǎn)中，更有效的利用國有資源。

3.完善宅基地分配使用制度，減少濫用、閑置宅基地現(xiàn)象

為了防止濫占耕地的現(xiàn)象，我國實(shí)行的是宅基地“一戶一宅”制度。在過去的經(jīng)濟(jì)生活中，該制度確實(shí)發(fā)揮了較為顯著的積極作用，但是隨著城鄉(xiāng)一體化進(jìn)程加快及人民生活水平的迅速提高，城市居民的住房面積不斷擴(kuò)大，“一戶一宅”制度也應(yīng)當(dāng)跟隨經(jīng)濟(jì)的發(fā)展做出調(diào)整。因此應(yīng)當(dāng)在現(xiàn)有制度下，允許農(nóng)民通過有償?shù)姆绞浇?jīng)營自己的宅基地使用權(quán)，尊重市場(chǎng)規(guī)律對(duì)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)的調(diào)整。

其次，由于現(xiàn)有農(nóng)村宅基地使用權(quán)的無期限性、無償性、福利性，農(nóng)民即使在城鎮(zhèn)擁有居所也不愿放棄農(nóng)村房屋，這也直接導(dǎo)致國家嚴(yán)格限制農(nóng)村宅基地使用權(quán)的流轉(zhuǎn)、抵押的重要因素。若建立起農(nóng)村宅基地使用權(quán)的有期限性、有償性，農(nóng)村居民也必然會(huì)珍惜利用資源，減少國有資源的浪費(fèi)。但是宅基地使用權(quán)的期限性和有償性，必須在建立在保障農(nóng)民基本住房的基礎(chǔ)上，這在理論和實(shí)踐中都還需要不斷的研究與探討。

注釋：

①筆者家鄉(xiāng)（四川省宜賓市江安縣紅橋鎮(zhèn)）便有諸多類似現(xiàn)象。

參考文獻(xiàn)：

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