行政事業(yè)單位專項資金管理的問題及對策探討

郭靜雅

【摘 要】當前，財政體制改革的一個重要環(huán)節(jié)是深化行政事業(yè)單位財政支出管理改革，提高財政資金使用效益。而在整個財政支出中，最為重要的是對專項資金支出的管理。規(guī)范行政事業(yè)單位的專項資金核算，提高管理水平，對于增加財政專項資金使用效益，加強行政事業(yè)單位財務(wù)管理，強化行政事業(yè)單位的職能有著十分重要的意義。本文在分析行政事業(yè)單位加強專項資金管理的重要性基礎(chǔ)上，深入探討了當前行政事業(yè)單位專項資金管理存在的問題及其成因，并針對性地提出了加強行政事業(yè)單位專項資金管理的對策措施。

【關(guān)鍵詞】行政事業(yè)單位；專項資金管理；績效管理

一、引言

專項資金是指由政府財政安排，用于支持經(jīng)濟社會發(fā)展、完成重大工作任務(wù)或者實現(xiàn)特定政策目標，在一定時期內(nèi)具有專門用途和績效目標的一般公共預(yù)算資金、政府性基金或國有資本經(jīng)營預(yù)算資金?；趯ｍ椯Y金的含義，不難看出其具有款項主要來源于財政；開支用途固定，政策性強；?？顚Ｓ茫瑔为毢怂愕奶攸c。

新《預(yù)算法》實施以來，財政部和地方政府相繼出臺一系列針對財政專項資金的管理辦法和建議，專項資金的管理有了規(guī)范的程序和流程，主要按照申請預(yù)算，財政撥付資金——使用專項資金，完成支付——項目決算——專項結(jié)束后的績效評價開展。盡管已實施不少監(jiān)督改善措施，當前一些行政事業(yè)單位在專項資金的管理和使用中還面臨著許多資金流向不明，使用不當?shù)膯栴}。

二、當前行政事業(yè)單位專項資金管理存在的問題

1.專項資金管理制度不健全

不少專項資金設(shè)置不夠合理規(guī)范，存續(xù)期限超過5年以上的專項資金隨處可見；不少專項資金存在多頭管理、多渠道申報、支持對象相近、使用方向雷同、補助標準不統(tǒng)一等問題；一些專項資金設(shè)立時沒有可量化的績效目標。究其原因，主要是因為管理制度的不明確，不清晰。很多行政事業(yè)單位擔心今年批復(fù)的項目資金不用完，明年的款項就不再撥付，正是這種預(yù)算前期制定與后期執(zhí)行中存在的“慣性”讓很多無用項目“茍延殘喘”，或是為了騙取資金而存續(xù)。

2.預(yù)算編制粗糙，缺乏科學(xué)預(yù)見性

專項資金的預(yù)算編制不夠細化，很多行政事業(yè)單位在前期申請預(yù)算的環(huán)節(jié)中，沒有對立項項目進行深入研究論證，設(shè)立依據(jù)不夠充分，只是為了爭奪更多的專項資金和項目來進行申報。有些部門在編制預(yù)算時準確性不高，編制數(shù)據(jù)不夠清晰精細，只有籠統(tǒng)的總額描述，沒有拆分、細化到具體項目，極易造成預(yù)算審核不通過，專項資金被核減的結(jié)果。還有一些單位在申報時缺乏科學(xué)預(yù)見，年終緊急申報追加項目的事例比比皆是，導(dǎo)致原來的預(yù)算計劃被打亂。

3.預(yù)算執(zhí)行進度緩慢，資金結(jié)余量大

目前，很多行政事業(yè)單位存在重視預(yù)算申請，輕視預(yù)算執(zhí)行的通病。在預(yù)算的執(zhí)行過程中缺乏對預(yù)算資金的監(jiān)管，造成項目執(zhí)行進度與預(yù)算執(zhí)行進度相分離。到了年終為完成部門預(yù)算的項目支出進度突擊用錢，甚至“以撥代支”。200萬元以上的大額專項支出由于是審計監(jiān)察和績效考評的重點，往往執(zhí)行進度良好，而200萬元以下項目的支出進度不夠理想，一些小額項目甚至一個會計年度結(jié)束都沒有預(yù)算支出。正是由于支出進度緩慢導(dǎo)致預(yù)算資金的結(jié)余較多，很多行政事業(yè)單位在年終都要進行專項資金的財政撥款結(jié)轉(zhuǎn)，而對結(jié)轉(zhuǎn)結(jié)余的決算說明常常是尋找客觀原因寥寥數(shù)語帶過，諸如資金下達時間晚、項目受政府采購程序影響等，并未真正檢討內(nèi)在因素，導(dǎo)致一些項目未按計劃規(guī)定要求完成。

4.績效管理制度不夠完善

績效管理制度形同虛設(shè)，相關(guān)配套制度有待完善，沒有實現(xiàn)業(yè)務(wù)主管部門績效管理制度建設(shè)全覆蓋。績效評價的初衷是為了了解專項資金的管理情況和使用效果，專項項目的設(shè)立通常涉及多個部門多個環(huán)節(jié)，但最終的績效自評往往讓財務(wù)部門來上報，財務(wù)人員受專業(yè)知識限制或不熟悉項目實施流程很難對專項資金績效開展客觀自評，而財政復(fù)評又大多流于形式，資金的用與不用，項目的做與不做，在績效考評中差別不大。

5.績效監(jiān)督機制和評價體系不夠健全

績效評價的覆蓋面不夠廣，還沒有形成常態(tài)化的監(jiān)督檢查機制。很多項目完成后是由第三方機構(gòu)來進行績效評價，但不少第三方機構(gòu)的資質(zhì)不高，透明度和公信力都有待加強。相關(guān)信息不夠公開透明，凡是涉及資金使用，都應(yīng)做到標準公開、環(huán)節(jié)公開、過程公開，但在實際操作中部分專項資金相關(guān)信息沒有按規(guī)定全面完整的公開，影響了對其績效的社會監(jiān)督。

三、加強行政事業(yè)單位專項資金管理的對策措施

1.建立預(yù)算績效管理新機制

強化責(zé)任落實，轉(zhuǎn)變政府職能，改變管理方式和管理理念，做好專項資金管理的“加減法”。一是要加大清理整合專項資金的力度，對專項數(shù)量做“減”法，要切實歸并方向雷同、用途相近的專項，堅決取消績效低下的專項。二是規(guī)范部門權(quán)力推進標本兼治，對管理做“加”法，做到“一個專項、一個辦法”，績效為先，全面評價，將績效管理融入專項資金的分配、使用、監(jiān)督全過程，建立覆蓋所有財政性資金的預(yù)算績效管理新機制。

2.規(guī)范專項資金設(shè)立申報，完善預(yù)算編制體系

在立項審批階段，做好對資金的事前管理控制，確保專項資金投對項目，用對方向，對項目申報單位或個人違規(guī)申報，套取、騙取專項資金的行為要嚴肅查處。針對項目制作詳細完善的可行性報告，用科學(xué)嚴謹?shù)姆椒ㄕ归_調(diào)查研究，對項目的可操作性、執(zhí)行過程中的風(fēng)險性等進行審核評估。強化預(yù)算編制的重點是完善專項資金項目庫管理，推廣項目庫改革，并與年度部門預(yù)算和部門三年滾動財政中期規(guī)劃編制、批復(fù)相銜接。逐步將執(zhí)行期超過3年的項目資金納入項目庫管理范圍。細化專項資金預(yù)算編制，要求財務(wù)人員熟悉專項資金的項目內(nèi)容和使用情況，可以將財務(wù)支出項目分解細化到具體的項目和款項中。

3.規(guī)范使用，均衡進度

一是在專項資金的撥付與使用環(huán)節(jié)應(yīng)當做好事中管理控制，嚴格執(zhí)行各項專項資金管理辦法的有關(guān)規(guī)定，合法合規(guī)使用專項資金，嚴禁挪用、擠占專項資金，不得擅自變更、調(diào)整專項資金的項目內(nèi)容或使用方向，不得隨意列支與項目無關(guān)的支出，確保?？顚Ｓ?。二是加快預(yù)算執(zhí)行，均衡用款進度。項目獲批后，上級行政事業(yè)單位應(yīng)在規(guī)定時間內(nèi)及時轉(zhuǎn)撥專項資金，不得截留，延期撥付。本級預(yù)算資金應(yīng)加強監(jiān)管和動態(tài)監(jiān)控，明確管理人員的責(zé)任，可以將資金的使用情況與管理人員個人績效掛鉤。定時定期上報預(yù)算執(zhí)行進度，對沒有達到預(yù)算支出序時進度的專項項目，在系統(tǒng)或行業(yè)里通報批評并扣減相關(guān)責(zé)任單位或個人的績效獎勵。三是對沉淀資金采取清算回收機制，清理收回未及時支出的項目資金，進一步盤活財政存量資金，也給執(zhí)行進度不利的單位敲響警鐘。

4.健全專項資金績效管理體系，強化全過程績效管理

一是將預(yù)算績效管理貫穿于資金設(shè)立、分配、使用、績效全過程，促進各行政事業(yè)單位把工作重心從重資金申請轉(zhuǎn)向加強項目庫建設(shè)、注重全過程預(yù)算績效管理上。突出強化對重點專項資金的績效管理和督查，包括財務(wù)管理方面，資金使用效益方面，資金預(yù)算執(zhí)行方面。二是構(gòu)建財政專項資金績效評價指標體系。針對不同的領(lǐng)域和項目應(yīng)制定不同的指標評價標準，在評價過程中，應(yīng)當注重合規(guī)性、效率性、經(jīng)濟性和效果性。三是強化績效評價結(jié)果運用，將績效評價結(jié)果與專項資金的設(shè)立、申報、評估、退出掛鉤，作為安排項目資金的重要依據(jù)。對績效評價良好的予以表揚，對績效評價差的通報批評，并提出整改要求，限期整改。對達不到主要績效預(yù)期目標的應(yīng)及時撤銷資金撥付，對嚴重違法違規(guī)的項目轉(zhuǎn)送紀檢監(jiān)察機關(guān)實施問責(zé)。

5.提升專項資金信息透明度，強化績效信息公開

按照“誰主管，誰負責(zé)，誰公開”的原則，建立專項資金的信息公開機制，及時完整公開專項資金關(guān)信息，以公開促績效，主動接受社會監(jiān)督。如今網(wǎng)絡(luò)化讓資金流向更開放透明，大數(shù)據(jù)讓資金使用更明確精準，也是對資金使用流程公開透明的可行性建議。同時，對專項資金管理和支出績效進行持續(xù)監(jiān)督和跟蹤問責(zé)，明確負責(zé)專項資金管理的各部門、崗位和人員的責(zé)任，建立責(zé)任追究機制。引入第三方機構(gòu)評價等多元化績效評價機制，促進專項資金使用績效的提高。

綜上所述，行政事業(yè)單位如何擺脫原先專項資金管理不到位，資金使用率低下的問題，是保證我國行政事業(yè)單位良性發(fā)展的重要內(nèi)容。只有立足于預(yù)算編制有目標、預(yù)算執(zhí)行有監(jiān)控、預(yù)算完成有評價、評價結(jié)果有反饋、反饋結(jié)果有應(yīng)用的模式，才能實現(xiàn)資金鏈條的有效管理，保證項目實現(xiàn)有序健康發(fā)展。

參考文獻：

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