高校招標(biāo)采購(gòu)電子監(jiān)察系統(tǒng)的研究與設(shè)計(jì)

摘 要：建設(shè)高校招標(biāo)采購(gòu)電子監(jiān)察系統(tǒng)是高校行政事務(wù)信息化對(duì)紀(jì)檢監(jiān)察工作的必然要求。高校紀(jì)檢監(jiān)察工作者通過(guò)認(rèn)真梳理相關(guān)政策法規(guī)，分析目前高校采購(gòu)工作的現(xiàn)狀和問(wèn)題，結(jié)合北京航空航天大學(xué)的高校采購(gòu)監(jiān)察工作實(shí)踐，按照“可跟蹤、可查詢、可監(jiān)督、可評(píng)價(jià)”的監(jiān)察理念和監(jiān)督的“主體層級(jí)化、內(nèi)容立體化、過(guò)程痕跡化和結(jié)果多樣化”的設(shè)計(jì)思路，切實(shí)研究和探索“高效、實(shí)時(shí)、互動(dòng)”的高校招標(biāo)采購(gòu)電子監(jiān)察系統(tǒng)的實(shí)現(xiàn)路徑。

關(guān)鍵詞：高校招標(biāo)采購(gòu)；電子監(jiān)察系統(tǒng)；設(shè)計(jì)思路；實(shí)現(xiàn)路徑

招標(biāo)采購(gòu)一直是社會(huì)各界廣泛關(guān)注的焦點(diǎn)，隨著國(guó)家對(duì)高等教育投入力度的加大，高校采購(gòu)數(shù)量也逐年遞增。高校結(jié)合自身實(shí)際，積極開展具有自身特點(diǎn)并符合監(jiān)察工作要求的電子監(jiān)察研究和實(shí)踐，不僅有助于科學(xué)、高效地完成學(xué)校采購(gòu)工作，保障良好的教學(xué)科研秩序，而且有助于防止腐敗現(xiàn)象的發(fā)生。

黨的十八大以來(lái)，中共中央發(fā)布的《建立健全懲治和預(yù)防腐敗體系2013-2017年工作規(guī)劃》指出，科學(xué)有效預(yù)防腐敗要加強(qiáng)體制機(jī)制創(chuàng)新，強(qiáng)化監(jiān)督管理，要強(qiáng)化權(quán)力運(yùn)行制約和監(jiān)督；2016年10月，習(xí)近平總書記就建設(shè)網(wǎng)絡(luò)強(qiáng)國(guó)的講話中也指出：要深刻認(rèn)識(shí)互聯(lián)網(wǎng)在國(guó)家管理和社會(huì)治理中的作用，以推行電子政務(wù)……以數(shù)據(jù)集中和共享為途徑，推進(jìn)實(shí)現(xiàn)協(xié)同管理和服務(wù)。本文在梳理招標(biāo)采購(gòu)監(jiān)察流程和分析已有電子采購(gòu)監(jiān)察局限性的基礎(chǔ)上，探索創(chuàng)新高校招標(biāo)采購(gòu)電子監(jiān)察系統(tǒng)的設(shè)計(jì)理念并闡述具體的實(shí)現(xiàn)路徑。

高校采購(gòu)業(yè)務(wù)和監(jiān)察方式的現(xiàn)狀

一是采購(gòu)手續(xù)繁瑣，效率低。采購(gòu)的過(guò)程包括計(jì)劃、項(xiàng)目申報(bào)、制作標(biāo)書并發(fā)布招標(biāo)公告、組織開評(píng)標(biāo)、發(fā)布中標(biāo)通知書、簽訂合同和驗(yàn)收等環(huán)節(jié)，目前流程資料都是紙質(zhì)的，每個(gè)業(yè)務(wù)環(huán)節(jié)的審批都需一定的人力、物力，導(dǎo)致采購(gòu)周期過(guò)長(zhǎng)。

二是招標(biāo)、投標(biāo)過(guò)程不夠透明。招標(biāo)、投標(biāo)和評(píng)標(biāo)過(guò)程中的信息不透明，容易出現(xiàn)招投標(biāo)雙方私下溝通，投標(biāo)人間圍標(biāo)、串標(biāo)等狀況，還有對(duì)必須招標(biāo)的項(xiàng)目規(guī)避招標(biāo)或者搞“明招暗定”的虛假招標(biāo)，以及合同與投標(biāo)文件、招標(biāo)文件的關(guān)鍵技術(shù)參數(shù)和價(jià)格不一致，從而導(dǎo)致采購(gòu)價(jià)格居高不下。

三是監(jiān)察方式難以實(shí)現(xiàn)全覆蓋。目前，高校普遍采用的監(jiān)督方式只是在開標(biāo)評(píng)標(biāo)時(shí)進(jìn)行現(xiàn)場(chǎng)監(jiān)督，即事中的監(jiān)督，對(duì)事前的計(jì)劃、申報(bào)、發(fā)布公告、制作標(biāo)書、投標(biāo)情況以及對(duì)事后的合同簽訂和驗(yàn)收等環(huán)節(jié)缺乏監(jiān)督，不能做到既覆蓋全過(guò)程又聚焦關(guān)鍵環(huán)節(jié)開展監(jiān)督。

高校采購(gòu)和監(jiān)察信息化亟待解決的問(wèn)題

一是招標(biāo)采購(gòu)相關(guān)部門的信息共享和協(xié)調(diào)配合問(wèn)題。縱觀我國(guó)目前電子化招標(biāo)采購(gòu)的發(fā)展現(xiàn)狀，招標(biāo)方、投標(biāo)方、代理機(jī)構(gòu)以及行政監(jiān)督部門等在電子化招標(biāo)采購(gòu)中還沒(méi)有充分地應(yīng)用網(wǎng)絡(luò)和計(jì)算機(jī)技術(shù)，使得各方在信息共享方面不完全對(duì)等，存在誤差，而且各參與方之間的協(xié)調(diào)配合還達(dá)不到電子化招標(biāo)采購(gòu)的要求，也影響了電子化招標(biāo)采購(gòu)的發(fā)展。

二是招標(biāo)采購(gòu)信息系統(tǒng)的安全性問(wèn)題。身份識(shí)別、信息準(zhǔn)入、流程管理等安全問(wèn)題是電子化招標(biāo)采購(gòu)的核心環(huán)節(jié)和關(guān)鍵部分。解決系統(tǒng)的安全性問(wèn)題應(yīng)嚴(yán)格落實(shí)《中華人民共和國(guó)保密法》和《中華人民共和國(guó)保守國(guó)家秘密法實(shí)施條例》等相關(guān)規(guī)定，建立并規(guī)范業(yè)務(wù)系統(tǒng)相關(guān)制度和保密監(jiān)管制度，實(shí)行層級(jí)管理；保密安全主管部門對(duì)系統(tǒng)定期進(jìn)行審查，排除安全漏洞；加強(qiáng)內(nèi)部專業(yè)隊(duì)伍建設(shè)，通過(guò)信息技術(shù)專業(yè)知識(shí)、安全保密知識(shí)培訓(xùn)，強(qiáng)化對(duì)信息系統(tǒng)運(yùn)用工作的監(jiān)管。

三是監(jiān)察功能存在明顯的局限性。目前，已建設(shè)的高校招標(biāo)采購(gòu)系統(tǒng)中監(jiān)察功能存在明顯的局限性，監(jiān)察內(nèi)容只是把“投訴信訪”作為一個(gè)子模塊，或只是事后的階段性數(shù)據(jù)統(tǒng)計(jì)，針對(duì)采購(gòu)業(yè)務(wù)平臺(tái)進(jìn)行實(shí)時(shí)動(dòng)態(tài)的電子監(jiān)察缺乏系統(tǒng)研究和實(shí)踐。

針對(duì)上述問(wèn)題，北京航空航天大學(xué)紀(jì)委、監(jiān)察處在實(shí)踐中注重加強(qiáng)監(jiān)察工作與業(yè)務(wù)工作的融合，做到了監(jiān)察的電子化與業(yè)務(wù)工作的電子化同步設(shè)計(jì)、同步建設(shè)和同步運(yùn)行。

電子監(jiān)察系統(tǒng)的設(shè)計(jì)與實(shí)踐

一是設(shè)計(jì)目標(biāo)。第一，在系統(tǒng)中實(shí)現(xiàn)信息對(duì)等。根據(jù)權(quán)力有效監(jiān)督的三圈框架模型的概括，實(shí)現(xiàn)對(duì)權(quán)力的有效監(jiān)督，必須同時(shí)具備三個(gè)條件，即獨(dú)立、能力和信息。監(jiān)督主體的獨(dú)立性和提升監(jiān)督能力不多贅述，信息是指權(quán)力監(jiān)督主體要能獲得被監(jiān)督權(quán)力運(yùn)行的信息或被監(jiān)督者的行為信息。通過(guò)監(jiān)察與業(yè)務(wù)系統(tǒng)共享后臺(tái)和運(yùn)行信息，使監(jiān)督信息與業(yè)務(wù)信息對(duì)等，并以設(shè)置監(jiān)察點(diǎn)的形式，提升監(jiān)督能力。第二，系統(tǒng)中包含采購(gòu)業(yè)務(wù)運(yùn)行監(jiān)督和紀(jì)檢監(jiān)察業(yè)務(wù)運(yùn)行兩部分。在實(shí)現(xiàn)實(shí)時(shí)監(jiān)控、預(yù)警糾錯(cuò)、績(jī)效評(píng)估和信息服務(wù)等功能的同時(shí)，還兼?zhèn)浔O(jiān)察業(yè)務(wù)所需的監(jiān)察留痕、效能投訴、信訪信息管理、統(tǒng)計(jì)與分析和誠(chéng)信管理等功能。

二是設(shè)計(jì)思路。第一，監(jiān)督主體的層級(jí)化。通過(guò)監(jiān)督主體的層級(jí)化，范圍由小到大，逐層覆蓋，即通過(guò)招標(biāo)采購(gòu)業(yè)務(wù)部門的權(quán)力分配和制約的內(nèi)控制度、監(jiān)察部門的專責(zé)監(jiān)督、全校師生員工的民主監(jiān)督和面向公眾、媒體、輿論的全社會(huì)監(jiān)督來(lái)實(shí)現(xiàn)，不同層級(jí)的監(jiān)督范圍自內(nèi)而外逐層擴(kuò)大，形成全覆蓋的監(jiān)督體系。第二，監(jiān)督內(nèi)容的立體化?；凇敖M織分解結(jié)構(gòu)OBS”（Organizational Breakdown Structure）原理，即項(xiàng)目管理中體現(xiàn)的項(xiàng)目組織結(jié)構(gòu)，OBS結(jié)構(gòu)實(shí)質(zhì)上決定了項(xiàng)目組織機(jī)構(gòu)的分工、職能、參與程度和責(zé)任。由此，我們得出高校采購(gòu)項(xiàng)目運(yùn)行的OBS結(jié)構(gòu)，在監(jiān)察系統(tǒng)中，招標(biāo)采購(gòu)的事前、事中、事后所有流程環(huán)節(jié)得以細(xì)化，即在預(yù)算、申報(bào)、立項(xiàng)、編標(biāo)、公告、開標(biāo)、評(píng)標(biāo)、定標(biāo)、公示、合同、驗(yàn)收等各環(huán)節(jié)中，根據(jù)各責(zé)任主體，即招標(biāo)采購(gòu)管理中心、代理機(jī)構(gòu)、采購(gòu)人、投標(biāo)人、評(píng)標(biāo)專家在各流程環(huán)節(jié)的參與程度，明確各責(zé)任主體的主要責(zé)任、參與責(zé)任或配合責(zé)任，不同環(huán)節(jié)重點(diǎn)關(guān)注不同的責(zé)任主體，確定監(jiān)察重點(diǎn)，從而實(shí)現(xiàn)全方位、立體化的監(jiān)督，即監(jiān)督內(nèi)容的立體化。第三，監(jiān)督過(guò)程的痕跡化。監(jiān)督過(guò)程的痕跡化，即實(shí)現(xiàn)招標(biāo)采購(gòu)業(yè)務(wù)流程和監(jiān)察過(guò)程的痕跡化管理，保證所有招標(biāo)采購(gòu)流程環(huán)節(jié)和監(jiān)察過(guò)程都留存記錄和數(shù)據(jù)，并通過(guò)監(jiān)察點(diǎn)設(shè)置、實(shí)時(shí)監(jiān)控、發(fā)牌互動(dòng)、提出監(jiān)察意見、監(jiān)察記錄單和專項(xiàng)監(jiān)察報(bào)告等自動(dòng)和人工監(jiān)察手段，與業(yè)務(wù)部門實(shí)時(shí)互動(dòng)，隨時(shí)發(fā)現(xiàn)問(wèn)題、解決問(wèn)題，使招標(biāo)采購(gòu)流程和監(jiān)察流程實(shí)現(xiàn)固化、實(shí)時(shí)并留痕管理。第四，結(jié)果運(yùn)用的多樣化。監(jiān)督結(jié)果的多樣化是指通過(guò)預(yù)警糾錯(cuò)、督辦催辦、統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)、各責(zé)任主體業(yè)務(wù)或違規(guī)統(tǒng)計(jì)、各流程環(huán)節(jié)違規(guī)統(tǒng)計(jì)等，運(yùn)用統(tǒng)計(jì)工具進(jìn)行數(shù)據(jù)統(tǒng)計(jì)與分析，在建立誠(chéng)信檔案的同時(shí)，為學(xué)校宏觀決策提供科學(xué)依據(jù)。

通過(guò)系統(tǒng)實(shí)現(xiàn)監(jiān)督主體的層級(jí)化、監(jiān)督內(nèi)容的立體化、監(jiān)督過(guò)程的痕跡化和監(jiān)督結(jié)果運(yùn)用的多樣化，完成了從過(guò)去對(duì)采購(gòu)的事中監(jiān)督向事前、事中、事后監(jiān)察相結(jié)合的轉(zhuǎn)變，完成了由人為彈性監(jiān)察向規(guī)范的、固化的剛性監(jiān)察轉(zhuǎn)變，也完成了由個(gè)人行為監(jiān)督向個(gè)人行為和監(jiān)督程序化并重的轉(zhuǎn)變。

三是實(shí)現(xiàn)路徑。第一，系統(tǒng)建設(shè)內(nèi)容。電子監(jiān)察系統(tǒng)的建立以學(xué)?；ê托蘅樄こ探ㄔO(shè)、貨物采購(gòu)和服務(wù)租賃等為采購(gòu)內(nèi)容，以采購(gòu)項(xiàng)目為單位，把采購(gòu)流程中的各責(zé)任主體，包括采購(gòu)人、招標(biāo)采購(gòu)管理中心、代理機(jī)構(gòu)、投標(biāo)人和評(píng)標(biāo)專家納入監(jiān)察范圍。通過(guò)系統(tǒng)固化和監(jiān)察點(diǎn)，做到自動(dòng)識(shí)別和預(yù)警；通過(guò)系統(tǒng)傳送實(shí)時(shí)錄像、人工書寫監(jiān)察意見和輸出結(jié)果與監(jiān)察業(yè)務(wù)對(duì)接，實(shí)現(xiàn)監(jiān)察與業(yè)務(wù)系統(tǒng)的實(shí)時(shí)互動(dòng)；通過(guò)數(shù)據(jù)庫(kù)實(shí)現(xiàn)監(jiān)察業(yè)務(wù)全過(guò)程留痕；通過(guò)系統(tǒng)工具進(jìn)行數(shù)據(jù)統(tǒng)計(jì)與分析并建立各責(zé)任主體的誠(chéng)信檔案，為未來(lái)決策提供依據(jù)。從而實(shí)現(xiàn)以電子監(jiān)察推動(dòng)業(yè)務(wù)系統(tǒng)流程規(guī)范并不斷改進(jìn)完善，建設(shè)“可跟蹤、可查詢、可監(jiān)督、可評(píng)價(jià)”的電子監(jiān)察系統(tǒng)，并形成業(yè)務(wù)流程與監(jiān)察流程實(shí)時(shí)互動(dòng)，信息互聯(lián)互通的數(shù)據(jù)中心。第二，實(shí)行模塊化管理。此系統(tǒng)主要有監(jiān)察依據(jù)、流程監(jiān)察、崗位監(jiān)察、專項(xiàng)監(jiān)察、監(jiān)察處理、監(jiān)察分析六個(gè)功能模塊。監(jiān)察依據(jù)模塊是一切監(jiān)察工作的基礎(chǔ)，通過(guò)文件管理、條款管理和規(guī)則管理，即監(jiān)察點(diǎn)的逐步細(xì)化，實(shí)現(xiàn)監(jiān)察工作的有法可依、有章可循。流程監(jiān)察模塊是通過(guò)對(duì)采購(gòu)項(xiàng)目的預(yù)算、申報(bào)、立項(xiàng)、編標(biāo)、開標(biāo)、評(píng)標(biāo)、定標(biāo)、合同、公告、公示等流程環(huán)節(jié)中相關(guān)責(zé)任主體的監(jiān)察，以實(shí)現(xiàn)對(duì)采購(gòu)全過(guò)程的實(shí)時(shí)監(jiān)察。崗位監(jiān)察模塊是監(jiān)察人員針對(duì)不同的責(zé)任主體，查看與崗位相關(guān)的監(jiān)察點(diǎn)所產(chǎn)生紅、黃、綠牌的處理情況和時(shí)間。專項(xiàng)監(jiān)察模塊是監(jiān)察部門針對(duì)正在進(jìn)行或已完成的項(xiàng)目進(jìn)行的專項(xiàng)監(jiān)察，監(jiān)察對(duì)象為采購(gòu)相關(guān)責(zé)任主體，在系統(tǒng)中對(duì)監(jiān)察過(guò)程及結(jié)果進(jìn)行匯總，形成監(jiān)察報(bào)告。監(jiān)察處理模塊是通過(guò)監(jiān)察部門在流程監(jiān)察和崗位監(jiān)察中對(duì)責(zé)任主體提出監(jiān)察意見及相關(guān)處理辦法，實(shí)現(xiàn)與業(yè)務(wù)部門的互動(dòng)，做到發(fā)現(xiàn)和解決問(wèn)題的及時(shí)、透明和高效。監(jiān)察分析模塊是對(duì)一定階段內(nèi)，各類采購(gòu)數(shù)據(jù)和監(jiān)察數(shù)據(jù)的統(tǒng)計(jì)與分析，及時(shí)發(fā)現(xiàn)問(wèn)題、總結(jié)規(guī)律，為今后工作提供決策依據(jù)，并建立各責(zé)任主體的誠(chéng)信檔案。第三，系統(tǒng)功能體現(xiàn)。通過(guò)以上功能模塊的設(shè)置，利用信息技術(shù)手段設(shè)置預(yù)警形式，對(duì)招標(biāo)采購(gòu)組織及相關(guān)責(zé)任人、招標(biāo)采購(gòu)各關(guān)鍵環(huán)節(jié)進(jìn)行立體化的電子監(jiān)察；對(duì)學(xué)校各部門、各學(xué)院采購(gòu)的集體決策情況、審批環(huán)節(jié)和招標(biāo)采購(gòu)流程環(huán)節(jié)進(jìn)行實(shí)時(shí)監(jiān)控；對(duì)辦事超期、關(guān)鍵數(shù)據(jù)未報(bào)送、延時(shí)報(bào)送等行為進(jìn)行及時(shí)督察糾錯(cuò)；對(duì)流程的合法性和信息公開的時(shí)效性、完整性實(shí)施監(jiān)控、提醒、督辦和評(píng)估；提供輔助手段，采取隨機(jī)抽查、重點(diǎn)項(xiàng)目跟蹤和定期統(tǒng)計(jì)分析等方式；對(duì)各責(zé)任主體在業(yè)務(wù)流程中的違規(guī)、違紀(jì)、違法行為進(jìn)行自動(dòng)或人工監(jiān)察，并納入誠(chéng)信檔案管理。系統(tǒng)數(shù)據(jù)庫(kù)不僅實(shí)現(xiàn)了業(yè)務(wù)和監(jiān)察流程的留痕管理，而且還能滿足各方對(duì)過(guò)程管理和數(shù)據(jù)的需求，統(tǒng)計(jì)與分析功能可為學(xué)校宏觀決策提供準(zhǔn)確有效的參考依據(jù)，為使采購(gòu)工作合法、科學(xué)和有效的開展提供了完善的監(jiān)察手段。

高校紀(jì)檢監(jiān)察工作者把“轉(zhuǎn)職能、轉(zhuǎn)方式、轉(zhuǎn)作風(fēng)”的要求落實(shí)到采購(gòu)監(jiān)察工作中，并將電子監(jiān)察推廣到高校財(cái)務(wù)管理、科研管理、人才引進(jìn)、干部選任、職稱評(píng)審、各類招生等領(lǐng)域，逐步建立起與相關(guān)業(yè)務(wù)系統(tǒng)互聯(lián)互通的高校一體化電子監(jiān)督系統(tǒng)，這將是推進(jìn)紀(jì)檢監(jiān)察理念創(chuàng)新、機(jī)制完善、工作方式轉(zhuǎn)變，不斷提高高校監(jiān)察工作科學(xué)化水平的重要體現(xiàn)。

本文系教育部基本科研發(fā)展戰(zhàn)略及高等教育研究專項(xiàng)“高校采購(gòu)電子監(jiān)察系統(tǒng)的設(shè)計(jì)”（項(xiàng)目編號(hào)：YWF-15-FZGHC-013）研究成果

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（作者單位：趙穎，北京航空航天大學(xué)；張海蘭，西北工業(yè)大學(xué)）

[責(zé)任編輯：陳 栓]