財政支出的績效審計與績效評價

李波+費睿

摘要：財政支出的績效審計與績效評價是財政監(jiān)管的重要手段，兩者既有共性又性質有別。相對而言，績效審計體現(xiàn)工具理性，重點關注財務過程的合法合規(guī)性，以及財政支出目標的完成情況；財政支出的績效評價作為政府績效評價的組成部分，是民主范疇的技術工具和目標評價的糾錯機制，更加關注宏觀層面財政支出編列及其績效目標的科學性與民主性，并將財政支出的責任主體——主管部門、監(jiān)管部門與使用單位視為被評對象，追求公共財政的公信力，或者說有公信力的執(zhí)行力，并非單純的技術工具。實現(xiàn)財政治理體系與能力的現(xiàn)代化，落實新國家預算法要求，應厘清績效審計與績效評價的功能定位及適用范圍，推進財政支出績效評價法制化建設。

關鍵詞：財政專項資金；財政支出；績效審計；績效評價；法制化建設

基金項目：國家社會科學基金重大項目“公眾幸福指數(shù)導向的我國政府績效評價體系研究”（11&ZD057）；廣東省哲學社會科學“十三五”規(guī)劃2016年度項目“人大主導的預算績效第三方評價實證研究：基于廣東省的探索”（GD16CGL09）；廣西大學科研基金資助項目“財政支出績效評價法制化研究”（XPS1603）

中圖分類號：F810 文獻標識碼：A 文章編號：1003-854X（2017）05-0011-06

一、引言與相關文獻綜述

財政活動是政府活動的主要內容，財政監(jiān)管是政府管理監(jiān)督不可或缺的組成部分。經過改革開放近40年的高速增長，2016年，我國一般公共預算收入接近16.0萬億元，各項支出的規(guī)模也愈來愈大，其中中央財政專項資金即多達285項（2015）。此種背景下，如何監(jiān)管財政支出，確保資金績效，建設陽光財政成為近些年來社會關注的重大問題。事實上，從實踐來看，我國對財政的監(jiān)管，包括審計、稅管、監(jiān)察、稽查等涉及多個重要部門，已形成較為完備的監(jiān)管體系與機制，但基本指向在于資金的合規(guī)合理性，未能觸及諸如財政資金結構、分配、效果，以及財政決策科學性、民主性等核心問題。

按照英國《國家審計法》（1983）的定義，績效審計是“檢查某一組織為履行其職能而運用其資源的經濟性、效率及效益性”。在國內，2008年國家審計署在審計工作發(fā)展規(guī)劃中首先提出“績效審計”的概念，其內涵是“全面推進績效審計，促進轉變經濟發(fā)展方式，提高財政資金和公共資源配置、使用、利用的經濟性、效率性和效果性”。顯然，績效審計是關于經濟性、效率性和效果性審計（即3E審計）。同時，按照財政部的定義，“財政支出績效評價是指財政部門和預算部門（單位）根據(jù)設定的績效目標，運用科學、合理的績效評價指標、評價標準和評價方法對財政支出的經濟性、效率性和效益性進行客觀、公正的評價。”① 這一定義雖備受爭議，但涉及了評價的基本理念、主要維度與核心內容，亦成為本文探討的重要源頭。因為從理論上看，依據(jù)上述定義，績效審計和績效評價均是對財政支出的經濟性、效率性和效益性評價，從實踐反饋情況分析，由審計部門主導的財務審計（包括績效審計）和財政部門主導的績效評價存在相同或相近的功能。既然如此，在我國已形成較完善的具有剛性約束力的財政資金分配與監(jiān)管的體系、制度與機制中，包括人大的財政預算審議與監(jiān)督，審計部門的財務審計，財政部門的財務稽查等，為什么還要推行績效評價？它與績效審計有什么相同或不同？因為從管理學及政治學的角度看，任何一種監(jiān)管需要投入巨大資源，并且監(jiān)管本身亦可能出錯，同時，在現(xiàn)行體制中，事實證明源自不同部門的監(jiān)管可能導致方向紊亂，成本增加，被監(jiān)管對象無所適從，甚至形成監(jiān)管部門的利益格局。顯然，系統(tǒng)審視10余年來我國財政支出的績效審計和績效評價的實踐得失，比較兩者的異同，對于理順體制關系，提高監(jiān)督成效，建設現(xiàn)代財政制度具有重要的理論與現(xiàn)實意義。

從財務評價到財務審計、績效審計已有悠久的歷史，學界對此有著深入的探討。瑞尼克等人在總結美國財政監(jiān)管史的基礎上，認為“除非會計官員能夠監(jiān)管到每一筆財政支出，否則，受《獨立財政法案》限制的支出部門，都應被審計部門等財政監(jiān)控者密切關注”②。同時，財政支出績效評價作為政府績效評價的組成部分，亦是學界高度關注的領域。一般認為，財政支出績效評價屬于民主范疇的技術工具，具有價值屬性與工具理性，對兩者關系的探討概括起來主要有三種觀點：

一是認為績效審計是績效評價的一部分。如劉明輝、徐正剛（2006）將績效審計視為新公共管理背景下政府績效評價的一種工具③。張立民、趙彩霞（2008）明確提出政府績效審計是政府績效評價的重要組成部分④。溫美琴、徐衛(wèi)華（2009）以深圳政府績效審計制度改革為例，將政府績效審計視為政府績效評估的一種重要方式及組成部分，認為績效審計功能作用的發(fā)揮與政府績效評估體系運行方式有著內在的聯(lián)系⑤；也有學者從歷史演進過程上分析，認為政府績效審計是審計發(fā)展到一定階段的必然產物和特殊形式的政府績效評價活動⑥?？冃徲嬛赶蚪洕?、效率性和效果性，績效評價增加了公平性，這種關注維度的重疊與延伸是“包含論”者的重要理據(jù)⑦。

二是認為績效審計等同于績效評價，兩者可以互相替換。繼1986年第十二屆國際大會定義績效審計概念之后，在1992年召開的第十四屆國際大會上，最高審計機關國際組織（INTOSAI）將項目評價納入了績效審計范疇，認為項目評價也是績效審計。曾任澳大利亞維多利亞州審計長Wayne Cameron（2000）依據(jù)實踐總結，直接在其文章的標題中把兩者的關系描述為“一丘之貉”（birds of a feather）⑧。國內一部分學者也有相近的觀點，如彭華彰（2006）認為效益審計與效益評價的目標和方法完全一致，可以互相借鑒⑨。

三是認為兩者既有區(qū)別又有聯(lián)系，有機統(tǒng)一于政府績效管理的框架下。如卓越（2006）將公共部門績效評估列為績效審計的應有工具，且是關鍵性工具，是績效審計發(fā)揮功效的動力機制和養(yǎng)分來源⑩?？冃гu價為績效審計的開展提供了機遇與條件，績效審計又進一步推動績效評價的完善，郝玉貴（2009）認為兩者共同致力于政府的有效治理，促進政府績效改進{11}；桑助來（2009）提出政府績效評估與政府績效審計共存于政府績效管理中{12}。

學界普遍認為，在我國政治體制下，雖然人大對政府預算和決算的審議監(jiān)督具有法律依據(jù)與程序，但缺乏具體的手段與規(guī)范做法，“威懾力不大，約束力不強，特別是違法違規(guī)責任難以落實，沒有相應的責任追求制度，監(jiān)督質量不夠高?！眥13} 審計的范疇亦不斷延伸，出現(xiàn)所謂“績效審計”，但審計工作對政府負責，難以監(jiān)督同級政府。現(xiàn)行的由政府作為評價主體，財政部門作為評價組織者的財政績效評價實際上也是政府內部監(jiān)督，追求執(zhí)行力，并非對財政執(zhí)行力的糾錯糾偏，評價活動與審計活動性質相近。產生這種現(xiàn)象的原因：一是與西方國家比較，我國的體制具有特殊性，財政部門與審計部門均為政府組成部門；二是績效評價與績效審計在國內實踐時間較短，預估問題不足，頂層設計缺失。

二、財政支出績效審計與績效評價的共性分析

1. 基于相近的理論基礎

20世紀70、80年代，西方發(fā)達國家普遍存在經濟“滯漲”現(xiàn)象，財政赤字擴大、政府效率低下、選民支持率降低等問題突出表現(xiàn)出來，傳統(tǒng)的財務審計和行政管理模式已難以扭轉這種局面。鑒于此，以英、美等國為代表的一些西方發(fā)達國家，在政府管理中引入了私營部門的管理技術和經驗，掀起了“新公共管理運動”。這一運動倡導政府管理應以市場或顧客為導向，實行績效管理，提高服務質量和有效性，以及界定政府績效目標、測量與評估政府績效{14}。以經濟、效率、效益為核心價值追求的績效審計和績效評價便應運而生了。

理論上，財政支出作為公共資源，公眾是其所有者，政府受公眾委托管理和使用財政資金。根據(jù)公共受托責任關系，作為受托方的政府有責任保證財政支出的經濟性、效率性、效益性和公平性。但是，對管理和使用單位來說，由于缺乏競爭壓力和利潤激勵，財政支出的管理和使用過程中存在道德風險和逆向選擇的可能。因此，需要有公眾的代表對財政支出的管理和使用進行科學合理的監(jiān)管，以保證財政支出預設目標的順利達成。從目前來看，績效審計和績效評價是對財政支出進行監(jiān)管的合理方式。

2. 關注財政資金使用的合法合規(guī)性

財政支出的合法合規(guī)性，從宏觀上說是指符合國家相關法律法規(guī)及政策的要求，從微觀上說是指符合該領域財政支出的具體要求。財政支出中的專項資金還要求獨立核算、?？顚Ｓ茫荒芘沧魉?。一般而言，為加強管理，財政部門會會同相關部門依據(jù)相關法律法規(guī)針對不同種類的財政支出的具體實際制定相應的管理辦法，部分省市還會就財政支出管理的共性特征制定地方性法規(guī)。這些管理辦法、地方性法規(guī)對財政支出的使用方向、標準、程序、時間節(jié)點等關鍵性事項做出了明文規(guī)定，要求預算部門（單位）遵照執(zhí)行。

無論對財政支出進行績效審計還是績效評價，都需要對資金使用的合法合規(guī)性進行監(jiān)督。根據(jù)《中華人民共和國審計法實施條例》的要求，績效審計要通過依法獨立檢查財政支出的會計憑證、會計賬簿、財務會計報告以及其他有關資料和資產來監(jiān)督財政支出的使用是否具有合法合規(guī)性。根據(jù)《財政支出績效評價管理暫行辦法》（以下簡稱《暫行辦法》）的要求，績效評價方要對財政資金使用情況、財務管理狀況和資產配置、使用、處置等情況的合法合規(guī)性進行評價。

3. 檢驗財政資金的績效目標，提升資金效益

在建設法治政府、責任政府的大背景下，無論是績效審計還是績效評價，都需要關注財政支出的績效目標?？冃繕说闹匾?，在相關法律法規(guī)得到了明文體現(xiàn)：《審計法實施條例》將財政支出的目標作為審計的依據(jù)；《國家審計準則》把績效目標作為職業(yè)判斷的依據(jù)；《暫行辦法》則將“績效目標的實現(xiàn)程度，包括是否達到預定產出和效果等”明確規(guī)定為績效評價的基本內容。

對于人民不斷提高的物質文化需求來說，財政支出作為一種資源具有稀缺性，要以有限的資源盡可能滿足人民的物質文化需求，必須不斷提高其效益。正因為如此，在《審計法》和《暫行辦法》中不約而同地將“提高財政資金使用效益”作為績效審計和績效評價的重要目標之一?？冃徲嬛饕ㄟ^對財政支出的管理、使用程序、相關憑證的審核來有效遏止撥款不及時、擠占挪用、配套不力等現(xiàn)象，保證?？顚Ｓ?，起到提高財政支出使用效益的作用?？冃гu價依據(jù)設立目的和有關法規(guī)政策，對財政支出的相關制度進行檢視來加強資源整合的力度，進而提高財政支出的使用效益。

三、財政支出績效審計與績效評價的個性比較

1. 審計與評價的法律法規(guī)依據(jù)不同

財政支出績效審計的法律依據(jù)：一是《憲法》，《憲法》第九十一條、一百零九條分別賦予了國務院、地方縣級以上政府審計監(jiān)督權；二是《審計法》，該法對審計機構的職責、權限、審計程序、法律責任等進行了規(guī)范；三是《會計法》，它賦予了審計部門對有關單位的會計資料實施監(jiān)督檢查的權力，明確了按規(guī)定須經注冊會計師審計的單位，應當向受委托的會計師事務所如實提供會計憑證、會計賬簿、財務會計報告和其他會計資料以及有關情況的義務{15}；四是《預算法》，它賦予了縣級以上政府審計部門依法對預算執(zhí)行、決算實行審計監(jiān)督的權力{16}；五是《中華人民共和國審計法實施條例》，該條例于2010年由國務院根據(jù)《審計法》制定，是對《審計法》的操作化；六是《中華人民共和國國家審計準則》，該準則對審計計劃、審計實施、審計報告、審計質量控制和責任的操作辦法做了明確具體的規(guī)定。

財政支出績效評價的法律依據(jù)主要來自《財政支出績效評價管理暫行辦法》（以下簡稱《暫行辦法》）和《預算法》?！稌盒修k法》于2009年由財政部頒布（2011年進行了修訂），對績效評價的對象和內容、績效目標、評價指標、評價標準和方法、組織管理和工作程序、績效報告和績效評價報告、績效評價結果及其應用等做出了規(guī)定。2014年8月31日，十二屆全國人大常委會第十次會議通過的《全國人民代表大會常務委員會關于修改〈中華人民共和國預算法〉的決定》，首次明確要求各級政府、各部門、各單位應對預算支出情況開展績效評價，編制預算要參考上一年度績效評價結果{17}。

可以看出，財政支出績效審計的法律依據(jù)較為完備。從法律位階來看，既有國家的根本大法，又有法律、行政法規(guī)和部門規(guī)章；從法律內容來看，既有原則性的規(guī)定，又有操作性的規(guī)范，形成了一個完善成熟的法律體系。比較而言，財政支出績效評價的法律依據(jù)較為單薄，其主要法律依據(jù)的位階屬于效力較低的部門規(guī)章，其內容只是就事論事的規(guī)定，并未形成完善成熟的法律體系?！额A算法》為財政支出績效審計和績效評價共同的法律依據(jù)，它從某種程度上提高了績效評價的地位，但“預算”才是這部法律的核心內容，“績效評價”只是服務于這個核心內容而存在。

2. 關聯(lián)主體的角色定位不同

根據(jù)《審計法》的規(guī)定，“審計機關對前款所列財政收支或者財務收支的真實、合法和效益，依法進行審計監(jiān)督”，財政支出績效審計的主體具有單一性，即審計機關是績效審計的唯一法定主體。而根據(jù)《暫行辦法》的規(guī)定，“各級財政部門和各預算部門（單位）是績效評價的主體”。其中的“各預算部門（單位）”是一個寬泛的概念，它不僅包含了各級政府及其組成部門，還包含了人大、法院、檢察院、事業(yè)單位等與財政存在直接經費領撥關系的預算會計單位。在實踐中，為保證財政支出績效評價的客觀性和專業(yè)性，以及體現(xiàn)評價的民主性，受其它主體委托的獨立第三方也可在一定程度上視為績效評價的主體。與績效審計相比，財政支出績效評價的主體具有明顯的多樣性。

財政支出績效審計預設了財政資金的設立是科學合理的這一邏輯前提，其關注的重點在財務審計關注真實性、合法性的基礎上躍升到了專項資金的經濟性、效率性和效果性。它強調過程控制和流程再造，著重審計財政資金的管理過程。它要檢驗的是現(xiàn)有管理行為和制度規(guī)則是否是服務于財政支出績效目標的最優(yōu)選擇。一方面，它意圖通過對管理行為糾偏的方式來保證整體績效；另一方面，寄希望于有關制度規(guī)則的完善來達成預設目標。微觀上，財政支出績效審計的客體是它的會計憑證、會計賬簿，有關財務會計報告資料和資產等；中觀上，財政支出績效審計的客體是財政資金的管理績效。簡言之，績效審計要回答的是“怎么做”的問題，屬于行政管理的范疇。

財政支出績效評價并不預設財政支出項目的設立是科學合理的這一邏輯前提。它以績效結果為導向，不僅監(jiān)督財政支出的真實性、合法性、經濟性、效率性和效果性，還把從財政支出立項的前期準備，到過程控制、到績效表現(xiàn)的整個過程，從財政支出項目的設立者，到使用者，到管理者，再到受益者的各利益攸關方都作為它的客體。除了關注財政支出的過程控制和流程再造，進一步地，績效評價還從宏觀的層面上評判財政支出的決策是否具有科學性、民主性。績效評價的客體突破了財政支出本身，涉及到了財政支出的利益攸關方，它要回答的問題不僅僅是“怎么做”，還包括了“做什么”，屬于民主政治的范疇{18}（如圖1所示）。

3. 采用的技術方法及手段有別

技術方法對應于績效審計和績效評價的客體，服務于審計、評價的目標。財政支出績效審計過程中，審計人員需要靈活運用各種不同的技術方法審查、評價財政資金，收集、分析各種證據(jù)，并以之為依據(jù)發(fā)表審計意見，做出審計結論。其主要技術方法由兩部分組成，即審查書面資料的方法和證實客觀實物的方法。審查書面資料是績效審計最基本的技術方法，主要用于審查會計憑證、賬簿和報表等資料，具體來說可以分為查詢法、審閱法、核對法、比較分析法、因素分析法、標桿法、成本效益分析法和數(shù)據(jù)包絡分析法等。按照審查順序、審查數(shù)量還可以分為順查法和逆查法，抽查法和詳查法。證實客觀實物的方法用于落實和證明客觀實物的地點、數(shù)量、形態(tài)、價值、所有權等，具體來說有盤點法、觀察法、鑒定法、調節(jié)法、數(shù)量分析法等，這些方法大都屬于定量的技術方法。

財政支出績效評價的客體具有對績效審計的包含性，所以，財政支出績效評價借鑒了很多績效審計的方法。但是，因為績效評價既需要像績效審計一樣對財政支出的產出數(shù)量、資金到位率、資金到位及時率等指標進行數(shù)據(jù)量化，也需要對財政支出的可持續(xù)性、目標可行性、實施規(guī)范性、社會滿意度等指標做出定性判斷。因而，財政支出績效評價既有定量，又有定性技術方法。財政支出績效評價定量技術方法主要包括成本效益分析法、平衡積分卡法、標桿管理法、收入成本分析法、數(shù)據(jù)包絡分析法等；定性技術方法主要包括德爾菲法、文獻研究法、現(xiàn)場測評法、成功度評價法和公眾滿意度測評法等{19}。

4. 追求目的及結果應用有別

財政支出績效審計結果主要包含基本情況、評價意見、存在的主要問題、整改建議、整改情況等信息，具體表現(xiàn)形式為審計報告、審計決定書和審計移送處理書。審計報告一般是根據(jù)不同的審計目標，以適當、充分的審計證據(jù)為基礎發(fā)表的評價意見，并針對審計發(fā)現(xiàn)的問題做出定性的判斷，在已有的規(guī)章制度框架下提出改進建議。審計機關對績效審計中發(fā)現(xiàn)的違反國家規(guī)定的財政收支行為，在自身法定職權范圍內應做出處理處罰決定的，應當出具審計決定書。審計機構對依法應當由其他有關部門糾正、處理處罰或者追究有關責任人員責任的事項，應當出具審計移送處理書{20}。對績效表現(xiàn)方面存在的問題，績效審計亦會提出相應的改進建議。

財政支出績效評價的結果主要包含為實現(xiàn)績效目標所采取的主要措施，績效目標的實現(xiàn)程度，存在的問題及原因分析、評價結論及建議等信息，其具體表現(xiàn)形式主要為績效評價報告?？冃гu價報告采取評分與評級相結合的方式，在根據(jù)評價指標體系得出財政支出使用績效得分的同時，還會根據(jù)分數(shù)對績效做出優(yōu)秀、良好、中等、合格或差的定性判斷。財政支出績效評價的結果會反饋給相關責任者，作為專項整改、資金績效改進的重要依據(jù){21}。進一步地，財政支出績效評價的結果可以作為財政資金分配的重要依據(jù)和編制績效預算的依據(jù)。

四、如何正確處理績效審計與績效評價的關系

在民主的啟蒙時期，人民只要求取之于民的能有所限度，過此限度，人民有權拒絕。至于取之于民的如何花費，人民并不過問。隨著社會的發(fā)展，民主意識的增長，人民逐漸要求一切取之于民的，必須用之于民，不按照人民意志來使用，人民就要求他負政治責任；隨著社會的再進一步發(fā)展，民主權力的再進一步增長，人民又進而要求，一切取之于民的，必須經濟有效地用之于民。用于民而不經濟，用于民而沒有達到人民預期的效果，政府仍要負責{22}。相應的，監(jiān)管財政資金的方式也從財務審計發(fā)展到績效審計，再發(fā)展到績效評價，以滿足不斷增長的民主要求。對財政支出的監(jiān)管具有理論與現(xiàn)實的必要性與必然性，績效審計和績效評價作為兩種有效工具在現(xiàn)實條件下不可或缺，為此，應正確處理兩者關系。

一是處理好過程控制與結果導向的關系。財政資金的施行結果與管理過程關系密切，過程影響結果，結果反映過程。加快政府職能轉變，要求建設責任政府、服務政府，具體到財政資金監(jiān)管領域，要求政府轉變管理理念，降低行政成本，提高財政資金效能，改進業(yè)務流程，提高公共服務質量，改善政府形象，提高政府與公眾親和力{23}。對財政支出的監(jiān)管實行結果導向，可以通過優(yōu)化資源配置降低成本，提高效益性；通過反思相關制度進行流程再造，提高產出的數(shù)量和質量；通過社會滿意度調查傾聽社會公眾呼聲，提供回應性服務，改善政府形象。因此，在監(jiān)管財政支出的過程中，應堅持以結果導向為中心，并圍繞這個中心設計科學合理的過程管理體系。

二是處理好定性評價與量化評價的關系。定性評價是量化評價的基礎，量化評價是定性評價的具體化。定性評價要判定的是財政支出的結果是否與目標一致，如果僅僅對財政支出進行定性的評價，只能防止、糾正財政資金使用過程的失范行為，起到保證其健康運行的“免疫系統(tǒng)”的作用。而如果進一步采取量化評價的措施，則能透過現(xiàn)象看本質，判定財政支出的結果在多大程度上與目標一致，它能為提高財政支出的經濟性、效率性、效果性、公平性和環(huán)保性指出明晰的路徑，起到提高績效水平的“推進器”的作用。因此，在監(jiān)管財政支出的過程中，應夯實定性評價這個基礎，著重推進量化評價工作。

三是處理好管理績效與使用績效的關系。在管理制度機制正確的前提下，良好的管理績效往往會帶來良好的使用績效，兩者之間呈現(xiàn)出較強的正相關關系。財政支出的管理，涉及資金管理、人力資源管理、信息管理等內容，包含目標設置、方案擬定、人員組織、任務分工、指揮控制等過程。管理績效所追求的不是單純的管理內容的全面性，也不是單純的管理過程的完備性，而是將兩者有機結合，適當取舍，將所有資源進行最優(yōu)化的整合，使每一份資源、每一個管理行為都能直指經濟、社會、環(huán)境等效益的產出。因此，在監(jiān)管財政支出的過程中，應在遵守法律法規(guī)的前提下，以使用績效為目標，管理績效為手段，不斷優(yōu)化財政資源配置，提高支出項目設置的科學性和民主性。

四是處理好行為糾偏與績效改進的關系。行為糾偏和績效改進同為根據(jù)績效審計或績效評價的結果可能產生的管理行為，都會耗費一定的行政資源。由于行政資源的有限性，行為糾偏與績效改進存在一定的競爭性。歸根結底，監(jiān)管財政支出的最終目的不是為了進行行為糾偏，而是為了進行績效改進?；蛘哒f，在法律法規(guī)的框架內，不利于績效改進的行為都是需要糾偏的行為。但在我國傳統(tǒng)的權力本位思想的影響下，對財政支出的監(jiān)管在“實時監(jiān)控、實時糾偏糾錯和預期預估”的名義下存在異化為“上級政府控制下級政府的理性工具”的風險，以致產生“不求有功，但求無過”的思想，影響了財政支出績效目標的改進。這樣的后果，不僅成本高昂，亦必然與政府績效管理的有效性、回應性及結果導向形成矛盾{24}。在監(jiān)管財政專項資金的過程中，應摒棄這種思想，以績效改進為一切行政行為的出發(fā)點，果斷舍棄那些合法合規(guī)但對績效改進并無作用的行政行為，從績效改進出發(fā)進行必要的行為糾偏。

總之，在財政支出監(jiān)管領域，績效審計可以單獨作為一種監(jiān)管財政支出的手段，也可以作為績效評價基礎工作，為績效評價服務，但這并不意味著績效審計監(jiān)管財政支出功能的弱化。事實上，兩者之間有一定的互補性，可以相向而行。選擇績效審計還是績效評價作為監(jiān)管財政支出的手段，要視具體情況而定。一般而言，適用績效審計進行監(jiān)管的財政支出有：相關制度已被證明成熟完善的，以獎代補的，以經濟效益為主要產出的，存在違規(guī)嫌疑或已經有違規(guī)行為發(fā)生的等；適用績效評價進行管理和監(jiān)督的財政支出有：新設立的，以社會效益、環(huán)境效益為主要產出的，有存廢爭議的，明顯沒有達到預期目標的等。同時，財政支出績效評價的法律基礎較為薄弱，可借鑒績效審計的法制化經驗，加強績效評價法制化建設。

注釋：

① 財政部：《財政部關于印發(fā)〈財政支出績效評價管理暫行辦法〉的通知》（財預〔2011〕285號），2011年4月2日。

② E. I. Renick， The Control of National Expenditures， Political Science Quarterly， 1891， 6（2）， pp.248-281.

③ 劉明輝、徐正剛：《新公共管理背景下的績效審計研究》，《財政監(jiān)督》2006年第5期。

④ 張立民、趙彩霞：《論善治政府治理理念下政府審計職能的變革》，《中山大學學報》（社會科學版）2009年第2期。

⑤ 溫美琴、徐衛(wèi)華：《政府績效審計助推政府績效評估和行政問責》，《南京社會科學》2009年第5期。

⑥ 覃易寒：《我國政府績效評估運行方式改進與政府績效審計》，《審計研究》2010年第4期。

⑦ 范柏乃：《政府績效管理》，復旦大學出版社2012年版，第283頁。

⑧ Wayne Cameron， Program Evaluation and Performance Auditing： Birds of a Feather，Australian Evaluation Society， 2000， 11，pp.16-18.

⑨ 彭華彰：《政府效益審計論》，中國時代經濟出版社2006年版，第17—18頁。

⑩ 卓越、吳盛光：《公共部門績效評估在績效評價中的功能作用》，《甘肅行政學院學報》2006年第4期。

{11} 郝玉貴：《審計與政府績效評估機制研究》，經濟科學出版社2010年版，第67頁。

{12} 桑助來：《中國政府績效評估報告》，中共中央黨校出版社2009年版，第211頁。

{13} 安秀梅、徐穎：《完善我國政府預算監(jiān)督體系的政策建議》，《中央財經大學學報》2005年第5期。

{14} Hood Christopper， A Public Management for All Seasons， Public Administration， 1991， 1， pp.92-101.

{15} 參見《會計法》第三十一條、第三十三條。

{16}{20} 參見《預算法》第八十九、第三十二條、第五十七條。

{17} 鄭方輝、廖逸兒：《財政專項資金績效評價的幾個基本問題》，《中國行政管理》2015年第6期。

{18} 鄭方輝、李文彬、盧楊帆：《財政專項資金績效評價：體系與報告》，新華出版社2012年版，第31—35頁。

{19} 參見《中華人民共和國審計準則》第一百三十九條。

{21} 參見《財政支出績效評價管理暫行辦法》第三十三條。

{22} 包國憲等：《績效評價：推動地方政府職能轉變的科學工具》，《中國行政管理》2005年第7期。

{23} 《楊時展論文集》，企業(yè)管理出版社1997年版，第186頁。

{24} 鄭方輝、廖鵬洲：《績效管理：目標、定位與頂層設計》，《中國行政管理》2013年第5期。

作者簡介：李波，華南理工大學法學院博士研究生，廣東廣州，510640；廣西大學公共管理學院講師，廣西南寧，530004。費睿，華南理工大學公共管理學院，廣東廣州，510640。

（責任編輯 陳孝兵）