我國(guó)財(cái)政支出結(jié)構(gòu)優(yōu)化建議

鄭凱

[提要] 隨著我國(guó)經(jīng)濟(jì)快速發(fā)展，國(guó)際地位不斷提升，優(yōu)化財(cái)政支出結(jié)構(gòu)、提高財(cái)政支出運(yùn)行效率也越發(fā)重要。整體而言，我國(guó)財(cái)政支出結(jié)構(gòu)的演變趨于優(yōu)化，但財(cái)政支出增長(zhǎng)過(guò)快、行政管理費(fèi)用膨脹、政府職能缺位、越位等問(wèn)題也不容忽視。壓縮行政費(fèi)用、合理增減各項(xiàng)財(cái)政支出、提高管理效率、協(xié)調(diào)財(cái)政在經(jīng)濟(jì)建設(shè)中各方面的能力、優(yōu)化財(cái)政中的具體支出項(xiàng)目是我國(guó)現(xiàn)下財(cái)政支出結(jié)構(gòu)調(diào)整的可行之法。

關(guān)鍵詞：財(cái)政支出結(jié)構(gòu)；公共財(cái)政

中圖分類號(hào)：F810.4 文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A

收錄日期：2018年9月4日

一、財(cái)政支出結(jié)構(gòu)的定義與特征

（一）財(cái)政支出結(jié)構(gòu)的定義。財(cái)政支出結(jié)構(gòu)是指財(cái)政資金分派的內(nèi)容組合及各種支出占總支出的比重，也稱“財(cái)政支出構(gòu)成”。簡(jiǎn)單來(lái)說(shuō)，財(cái)政支出結(jié)構(gòu)是各類財(cái)政支出占總支出的比重。財(cái)政支出結(jié)構(gòu)優(yōu)化是指在一定時(shí)期內(nèi)，在財(cái)政支出總規(guī)模占國(guó)民生產(chǎn)總值比重合理的前提下，財(cái)政支出內(nèi)部各構(gòu)成要素符合社會(huì)共同需要且各構(gòu)成要素占財(cái)政支出總量的比例相對(duì)協(xié)調(diào)、合理的狀態(tài)。從社會(huì)資源的配置角度來(lái)說(shuō)，財(cái)政支出結(jié)構(gòu)直接關(guān)系到政府動(dòng)員社會(huì)資源的程度，從而對(duì)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)運(yùn)行的影響可能比財(cái)政支出規(guī)模的影響更大。不僅如此，一國(guó)財(cái)政支出結(jié)構(gòu)的現(xiàn)狀及其變化，表明了該國(guó)政府正在履行的重點(diǎn)職能以及變化趨勢(shì)。

（二）財(cái)政支出結(jié)構(gòu)的特征

1、直接可控性。財(cái)政支出結(jié)構(gòu)的實(shí)現(xiàn)過(guò)程依托于政府財(cái)政資金的撥付，政府是公共資源分配的主體，這就決定了財(cái)政支出結(jié)構(gòu)能夠被政府直接控制。在各種經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)中，財(cái)政支出結(jié)構(gòu)是唯一能夠有政府直接控制的。對(duì)整個(gè)社會(huì)經(jīng)濟(jì)而言，財(cái)政支出結(jié)構(gòu)的這一特點(diǎn)既是優(yōu)點(diǎn)又是缺點(diǎn)。由于財(cái)政支出結(jié)構(gòu)的直接可控性，政府可以按照它的意愿通過(guò)調(diào)節(jié)財(cái)政支出結(jié)構(gòu)來(lái)引導(dǎo)經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)的變動(dòng)。但也是由于這一點(diǎn)，使得財(cái)政支出結(jié)構(gòu)的形成不可避免地受到?jīng)Q策者意識(shí)的影響，使政策極易因?yàn)闆Q策者自身的偏好而改變，偏離客觀經(jīng)濟(jì)內(nèi)在要求。

2、多層次性。財(cái)政支出結(jié)構(gòu)的多層次性體現(xiàn)在兩個(gè)方面：第一，行政屬性的多層次性。這是因?yàn)楣藏?cái)政支出分為中央、省、市、縣等多個(gè)層次，相應(yīng)地公共財(cái)政支出結(jié)構(gòu)也有中央財(cái)政支出結(jié)構(gòu)、省級(jí)財(cái)政支出結(jié)構(gòu)、市級(jí)財(cái)政支出結(jié)構(gòu)和縣級(jí)財(cái)政支出結(jié)構(gòu)等多個(gè)層次；第二，支出領(lǐng)域的多層次性。一定的公共財(cái)政資源首先是在各大領(lǐng)域之間按一定比例分配，形成大口徑的財(cái)政支出結(jié)構(gòu)。經(jīng)過(guò)初次財(cái)政分配以后，公共資源按一定比例流入各相關(guān)領(lǐng)域中。

二、財(cái)政支出構(gòu)成的決定因素

政府職能因素，財(cái)政是政府履行職能的經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)，政府應(yīng)做的就是財(cái)政要干的。在一定時(shí)期、一定條件下國(guó)家財(cái)政支出結(jié)構(gòu)應(yīng)如何安排，在一定程度上取決于這一時(shí)期政府職能的定位。經(jīng)濟(jì)發(fā)展階段因素，財(cái)政結(jié)構(gòu)的發(fā)展變化與經(jīng)濟(jì)發(fā)展密切相關(guān)，在經(jīng)濟(jì)發(fā)展的各個(gè)不同階段，公共財(cái)政支出的構(gòu)成是不同的，財(cái)政支出規(guī)模因素、財(cái)政支出總量與財(cái)政支出結(jié)構(gòu)之間相互影響。財(cái)政支出總量過(guò)小時(shí)，政府所配置的資源比重過(guò)小，所提供公共產(chǎn)品的力度不夠，投資不足，嚴(yán)重制約財(cái)政支出結(jié)構(gòu)調(diào)整和優(yōu)化的實(shí)現(xiàn)；反之，當(dāng)財(cái)政支出總量過(guò)大時(shí)，政府集中的資源過(guò)多，從而降低整個(gè)社會(huì)資源的配置效率。政策因素，任何國(guó)家的政府在不同的歷史時(shí)期或不同的發(fā)展階段，都會(huì)制定出與自己的經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平狀況相適應(yīng)的經(jīng)濟(jì)發(fā)展戰(zhàn)略，對(duì)各項(xiàng)事業(yè)進(jìn)行不同程度的支持，從而財(cái)政支出結(jié)構(gòu)也會(huì)相應(yīng)的發(fā)生變化。制度因素，制度變遷中可能會(huì)造成部分人的利益受損，而另一些人的利益得到改善。對(duì)于在制度變遷中的利益改善者來(lái)說(shuō)，他們贊成并積極推動(dòng)這項(xiàng)制度變遷。而對(duì)于利益受損者而言，政府必須承擔(dān)對(duì)利益受損者的補(bǔ)償，因此相應(yīng)增加轉(zhuǎn)移支付和調(diào)整財(cái)政支出結(jié)構(gòu)就不可避免。

三、我國(guó)財(cái)政支出結(jié)構(gòu)現(xiàn)狀及問(wèn)題

（一）財(cái)政支出增長(zhǎng)過(guò)快、支出不足。目前，我國(guó)的財(cái)政支出面臨著兩個(gè)問(wèn)題，支出增長(zhǎng)過(guò)快和支出不足。一方面財(cái)政支出需求剛性增強(qiáng)，但財(cái)政包攬過(guò)多的問(wèn)題還沒(méi)有解決，導(dǎo)致財(cái)政支出增長(zhǎng)過(guò)快。2006～2016年間財(cái)政支出持續(xù)增長(zhǎng)，由2006年的49，781.35億元增長(zhǎng)到2015年的175，877.77億元，約增長(zhǎng)253%，增長(zhǎng)過(guò)快；另一方面無(wú)法保障一些必要的財(cái)政支出項(xiàng)目，導(dǎo)致GDP中財(cái)政支出所占的比重上升較小，至2015年財(cái)政支出也僅占GDP的25.5%，不但與發(fā)達(dá)國(guó)家有很大差距，甚至低于發(fā)展中國(guó)家的水平，支出明顯不足。

（二）政府職能缺位，公共產(chǎn)品和服務(wù)不足。本來(lái)應(yīng)當(dāng)由政府生產(chǎn)和提供的公共產(chǎn)品和服務(wù)，政府卻沒(méi)有充分盡職盡責(zé)，甚至在某些公共領(lǐng)域出現(xiàn)了“真空”。應(yīng)由政府提供的生態(tài)環(huán)境保護(hù)的建設(shè)仍然力度不夠，在2006～2015年間，2015年環(huán)境保護(hù)支出占財(cái)政支出比率最高也僅有2.73%；醫(yī)療、養(yǎng)老、失業(yè)、救濟(jì)以及其他社會(huì)保障服務(wù)的公共供給不足，至2015年醫(yī)療衛(wèi)生支出、社會(huì)保障和就業(yè)支出分別占財(cái)政支出比重的僅6.8%、10.8%，仍顯不足；市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)秩序不健全，競(jìng)爭(zhēng)規(guī)則不完備，信用體系尚不健全，應(yīng)由各級(jí)政府提供的公共教育服務(wù)仍不能滿足社會(huì)公共需要，2015年占財(cái)政支出總額的14.9%，需要進(jìn)一步地提高。

（三）行政管理費(fèi)過(guò)高，加重財(cái)政負(fù)擔(dān)。政府活動(dòng)的增加、行政人員的增多、公共經(jīng)費(fèi)的浪費(fèi)、缺少監(jiān)督制約的機(jī)制、政府支出得不到監(jiān)督等都會(huì)導(dǎo)致行政管理費(fèi)用支出占財(cái)政支出的比重較大。2007～2015年，我國(guó)一般公共服務(wù)支出總量整體看來(lái)呈現(xiàn)出增長(zhǎng)的趨勢(shì)，至2015年一般公共服務(wù)支出達(dá)到13，547.79億元，使得財(cái)政資源造成大量浪費(fèi)。

四、我國(guó)財(cái)政支出結(jié)構(gòu)優(yōu)化建議

（一）調(diào)節(jié)財(cái)政經(jīng)濟(jì)建設(shè)能力。在經(jīng)濟(jì)建設(shè)方面，我國(guó)想要建設(shè)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制，也必須相應(yīng)調(diào)整財(cái)政的經(jīng)濟(jì)建設(shè)能力，加大對(duì)社會(huì)公共服務(wù)性工程的投資，加強(qiáng)基本經(jīng)濟(jì)建設(shè)中基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的比重。經(jīng)濟(jì)建設(shè)中基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)還不夠，尤其是對(duì)中西部這方面的投資，加強(qiáng)對(duì)中西部地區(qū)經(jīng)濟(jì)設(shè)施建設(shè)，推進(jìn)中西部地區(qū)經(jīng)濟(jì)逐漸發(fā)展起來(lái)。

（二）壓縮行政費(fèi)用，提高管理效率。國(guó)家行政管理費(fèi)用支出是財(cái)政支出中最基本的一項(xiàng)支出，唯有保障國(guó)家安全與建設(shè)，才能更好地進(jìn)行社會(huì)發(fā)展和經(jīng)濟(jì)建設(shè)。但是，行政人員過(guò)多、管理效率低下，造成公共經(jīng)費(fèi)的浪費(fèi)卻不可取。因此，應(yīng)加快政府職能的轉(zhuǎn)變，對(duì)機(jī)構(gòu)進(jìn)行改革，對(duì)各個(gè)部門進(jìn)行撤銷、合并和精簡(jiǎn)，壓縮行政經(jīng)費(fèi)、提高管理效率，減輕行政費(fèi)用負(fù)擔(dān)。同時(shí)，降低的行政管理費(fèi)用可增加到科教文衛(wèi)、社會(huì)保障、環(huán)境保護(hù)費(fèi)用的投入之中，深入到社會(huì)的方方面面，推進(jìn)經(jīng)濟(jì)的全面穩(wěn)定發(fā)展。

（三）增加環(huán)境保護(hù)財(cái)政投入。環(huán)境保護(hù)功在當(dāng)代、利在千秋，環(huán)保支出是財(cái)政支出中不可缺少的一項(xiàng)重要內(nèi)容，是全社會(huì)的共同利益，也是國(guó)家財(cái)政必須維護(hù)的長(zhǎng)遠(yuǎn)利益。國(guó)家財(cái)政必須加大對(duì)環(huán)境保護(hù)的投入力度，改變當(dāng)前生態(tài)環(huán)境惡化的情況，實(shí)現(xiàn)可持續(xù)的、綠色的發(fā)展。

（四）合理增減公共事業(yè)和社會(huì)福利。在公共事業(yè)和社會(huì)福利方面，財(cái)政支出要進(jìn)行合理的增、減，在我國(guó)現(xiàn)在財(cái)力有限的情況下，只能保證基礎(chǔ)領(lǐng)域和支持重點(diǎn)事業(yè)的發(fā)展。在教育方面應(yīng)高等教育和基礎(chǔ)教育并行，財(cái)政教育經(jīng)費(fèi)支出占全國(guó)教育經(jīng)費(fèi)投入的70%左右，但財(cái)政經(jīng)費(fèi)過(guò)多的投向了高等教育，而忽視了基礎(chǔ)教育的投入，投向不合理。政府應(yīng)加大對(duì)基礎(chǔ)教育的投入，提高國(guó)民整體的文化素質(zhì)，加強(qiáng)基層教育培養(yǎng)。在科學(xué)技術(shù)和醫(yī)療衛(wèi)生方面應(yīng)主次分明，我國(guó)因?qū)W(xué)科理論研究、高科技研究、文化遺產(chǎn)及保護(hù)、弘揚(yáng)傳統(tǒng)民族文化等方面加大投入力度，對(duì)其進(jìn)行保障，而對(duì)其他的科學(xué)研究應(yīng)用、藝術(shù)演出、體育運(yùn)動(dòng)、新聞媒體可進(jìn)行商業(yè)經(jīng)營(yíng)，財(cái)政應(yīng)只做一些合理的補(bǔ)助。

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