正向激勵與逆向懲罰：地方官員生態(tài)環(huán)境追究的控制機制

李代明

摘要：

地方官員生態(tài)環(huán)境損害責(zé)任追究是建設(shè)生態(tài)文明和實現(xiàn)綠色發(fā)展的有效途徑，黨政同責(zé)和終生追責(zé)，既抓住了問責(zé)的關(guān)鍵少數(shù)，又規(guī)定了問責(zé)時限。當(dāng)前我國地方官員生態(tài)環(huán)境損害問責(zé)實踐中存在的問題：權(quán)責(zé)不明、認(rèn)識偏差、規(guī)避問責(zé)、問責(zé)執(zhí)行不到位。解決路徑在于制定生態(tài)環(huán)境保護責(zé)任清單、建立地方官員生態(tài)政績考評機制、元問責(zé)機制和復(fù)出機制。

關(guān)鍵詞： 正向激勵；逆向懲罰；生態(tài)環(huán)境損害；控制機制；地方官員問責(zé)

2015年8月9日，《黨政領(lǐng)導(dǎo)干部生態(tài)環(huán)境損害責(zé)任追究辦法（試行）》頒布實施，規(guī)定 “地方各級黨委和政府對本地區(qū)生態(tài)環(huán)境和資源保護負(fù)總責(zé)，黨委和政府主要領(lǐng)導(dǎo)成員承擔(dān)主要責(zé)任，其他有關(guān)領(lǐng)導(dǎo)成員在職責(zé)范圍內(nèi)承擔(dān)相應(yīng)責(zé)任”，“中央和國家機關(guān)有關(guān)工作部門、地方各級黨委和政府的有關(guān)工作部門及其有關(guān)機構(gòu)領(lǐng)導(dǎo)人員按照職責(zé)分別承擔(dān)相應(yīng)責(zé)任?！边@體現(xiàn)了“管事”與 “管人”、“管執(zhí)行”與“管決策”、“管主體責(zé)任”與“管監(jiān)督責(zé)任”的緊密結(jié)合，將黨政系統(tǒng)有機統(tǒng)一到生態(tài)環(huán)境與治理的統(tǒng)一行動上來，必將促使地方官員積極承擔(dān)起環(huán)境保護與治理的責(zé)任，帶動政府及其工作人員積極履行環(huán)保職責(zé)，滿足公眾對環(huán)境公共產(chǎn)品日益增長的需求，這是專門針對生態(tài)環(huán)境保護的問責(zé)規(guī)定。

一、問題的提出

為什么要對黨政領(lǐng)導(dǎo)干部進(jìn)行生態(tài)問責(zé)？為什么政府要承擔(dān)環(huán)境責(zé)任？這應(yīng)從環(huán)境問題的屬性說起，這是研究政府環(huán)境責(zé)任問題和責(zé)任追究問題的邏輯起點。生態(tài)環(huán)境具有準(zhǔn)公共物品的屬性，環(huán)境污染治理很難通過私人的個體行動實現(xiàn)環(huán)境污染治理與保護效果，這就要求政府通過有組織的集體行動來保證所提供的準(zhǔn)公共物品的質(zhì)量，使得環(huán)境問題轉(zhuǎn)化成一個公共性問題，成為“公域”治理的一部分。在我國，黨政領(lǐng)導(dǎo)干部作為公共權(quán)力的代表者和“受托方”，必須承擔(dān)起與其公共權(quán)力相匹配的公共責(zé)任，保證其在職權(quán)范圍內(nèi)所從事的公共事務(wù)獲得公眾滿意，接受公眾的監(jiān)督，并對其履職否定性后果承擔(dān)責(zé)任——問責(zé)。只有全面維護公眾權(quán)益的政府才是負(fù)責(zé)任的政府，其官員也才具有合法性和正當(dāng)性。問責(zé)制作為一種制度安排，其主要功能在于制裁和懲罰失責(zé)或卸責(zé)行為，制約和監(jiān)督行政權(quán)力。問責(zé)提高了責(zé)任追究的概率，增加了約束和控制不負(fù)責(zé)任行為的正能量。隨著我國環(huán)境問題的日益嚴(yán)峻，對地方官員的生態(tài)問責(zé)也將成為問責(zé)的“新常態(tài)”。近年來一大批地方官員因環(huán)境問題被問責(zé)（見表1），對環(huán)境保護與治理不力官員的問責(zé)風(fēng)暴在悄然來臨。由于我國生態(tài)環(huán)境損害問責(zé)還處于剛剛起步階段，如何通過生態(tài)問責(zé)牢牢守住生態(tài)保護紅線、如何進(jìn)行 “山水林田湖”綜合治理，都還處于探索之中。因此，在建設(shè)生態(tài)文明的大背景下，通過正向激勵與逆向懲罰進(jìn)行生態(tài)問責(zé)研究具有重要的理論意義和實踐意義。

二、文獻(xiàn)綜述

對行政責(zé)任的探討和研究幾乎一直伴隨著公共行政學(xué)發(fā)展的全過程，其中卡爾·弗瑞德里奇和芬納最具代表性，他們圍繞如何保證行政責(zé)任展開了深入而又有見地的爭論，為落實行政責(zé)任提供了兩種理論路徑。芬納認(rèn)為：“將‘職責(zé)感，即有效的職責(zé)加以區(qū)分的重要性。職責(zé)感或責(zé)任感意味著一個行政官員感覺或理解義務(wù)（an obligation）。這是責(zé)任的主觀形態(tài)，相對應(yīng)于一個人對其行為承擔(dān)的法律責(zé)任。前者是對治理者內(nèi)在的制約，后者是對行政行為的外在約束?！盵1]弗瑞德里奇認(rèn)為“在現(xiàn)代大型的、復(fù)雜的政府體系之中，通過外在的約束，并沒有保證客觀責(zé)任實現(xiàn)有效途徑，而且有證據(jù)表明大多數(shù)行政官員在大多數(shù)時間里，事實上遵循著主觀的責(zé)任道德?！盵2]

行政學(xué)者特里·L·庫珀（Terry Cooper）則明確將行政責(zé)任分為客觀責(zé)任與主觀責(zé)任。他認(rèn)為客觀責(zé)任的形態(tài)包括兩個方面：“職責(zé)和應(yīng)盡的義務(wù)”“所有的客觀責(zé)任都包括對某人或某集體負(fù)責(zé)，也包括對某一任務(wù)、人員管理和實現(xiàn)某一目標(biāo)負(fù)責(zé)。前者是職責(zé)而后者則是義務(wù)。職責(zé)和義務(wù)，對某人負(fù)責(zé)和某事負(fù)責(zé)，是客觀行政責(zé)任的兩個方面?！盵3]74他認(rèn)為“主觀責(zé)任根植于我們自己對忠誠、良知、認(rèn)同的信仰。行政管理角色過程中的主觀責(zé)任的履行是職業(yè)道德的反映，而職業(yè)道德是通過個人經(jīng)歷逐步建立起來的……推動我們行為的不是上級或者法律的要求，而是信仰、價值觀和被理解成稟性的個性特征等這樣一些內(nèi)部力量。這些內(nèi)部力量推動的責(zé)任源頭或許開始處于外部標(biāo)準(zhǔn)或期待，但伴隨著長時間不斷的培訓(xùn)和社會化，我們把他們轉(zhuǎn)化成內(nèi)心的東西。”[3]8485他認(rèn)為“主觀責(zé)任就來源于基本的、堅定的、可成為價值觀的信仰之中?！?[3]88

隨著公共行政的發(fā)展，對責(zé)任的理解和訴求也在悄然發(fā)生變化，責(zé)任概念從“Responsibility”向“Accountability”轉(zhuǎn)變，“說明在建設(shè)責(zé)任政府過程中更強調(diào)說明責(zé)任與義務(wù)，更強調(diào)透明度、回應(yīng)性與外部控制。” [4]157最典型的是英國部長責(zé)任制，一是給予說明的義務(wù)（accountability），或說明責(zé)任——報告工作意義上的責(zé)任，二是承擔(dān)過錯責(zé)任的義務(wù)（responsibility），或過錯責(zé)任——應(yīng)受責(zé)備意義上的責(zé)任。[5]說明責(zé)任就是要求“行政機關(guān)及其官員必須對其行為做出解釋和說明，要求政府要公開披露其行政及其績效的所有事實?！闭推涔ぷ魈峁┤?、準(zhǔn)確、真實的信息……，還要說明其政策與施政措施的合理性，接受公眾對其合理性、合法性的檢驗……，只有在充分知情的情況下才能更好地追究政府責(zé)任?！?[4]158159“說明責(zé)任” 與“過錯責(zé)任”作為政府責(zé)任系統(tǒng)的兩個重要因素，他們之間發(fā)揮作用的大小也不相同，越來越側(cè)重于說明責(zé)任，更側(cè)重于事前和事中問責(zé)，“政府的說明責(zé)任是政府問責(zé)機制發(fā)揮作用的前提?！?[4]158在政府責(zé)任追究過程中，實現(xiàn)“過錯責(zé)任”的單一路徑向“過錯責(zé)任”和“說明責(zé)任”相融合，并注重強調(diào)“說明責(zé)任”的轉(zhuǎn)變，這反映著責(zé)任政府建設(shè)和問責(zé)制發(fā)展的新趨勢。[6]

在我國建設(shè)生態(tài)文明的大背景下，強化對地方官員的生態(tài)問責(zé)，可以更好的將生態(tài)環(huán)保責(zé)任嵌入黨委、行政系統(tǒng)內(nèi)部，避免一些生態(tài)環(huán)境破壞行為無人負(fù)責(zé)的狀態(tài)，更好地發(fā)揮內(nèi)部控制機制的作用。這既是“藍(lán)天、綠水保衛(wèi)戰(zhàn)”的必然要求，也是責(zé)任政府建設(shè)的內(nèi)在要求。

三、地方官員生態(tài)環(huán)境損害責(zé)任追究存在的主要問題

（一）權(quán)責(zé)不明

權(quán)必先明責(zé)，清晰的權(quán)責(zé)邊界和權(quán)責(zé)歸屬是進(jìn)行責(zé)任追究的前提和基礎(chǔ)，由于職能轉(zhuǎn)變和改革尚未完全到位，黨委和政府之間、政府之間、部門之間權(quán)力邊界還未完全明晰，權(quán)力“縫隙”和責(zé)任“真空”還不同程度的存在，失職瀆職、推卸責(zé)任的現(xiàn)象時有發(fā)生。雖然《黨政領(lǐng)導(dǎo)干部生態(tài)環(huán)境損害責(zé)任追究辦法（試行）》規(guī)定了8類情形要追究相關(guān)地方黨委和政府主要領(lǐng)導(dǎo)成員的責(zé)任；規(guī)定了5類情形要追究相關(guān)地方黨委和政府有關(guān)領(lǐng)導(dǎo)成員的責(zé)任；規(guī)定了7類情形要追究政府有關(guān)工作部門領(lǐng)導(dǎo)成員的責(zé)任；同時還規(guī)定了黨政地方官員應(yīng)追究責(zé)任的5種情形。從表面上看這是專門針對生態(tài)環(huán)境領(lǐng)域的黨政地方官員責(zé)任追究的最嚴(yán)格辦法，但是對于所述“生態(tài)環(huán)境明顯惡化”、“盲目決策造成嚴(yán)重后果”等，還存在“自由裁量”空間，何種程度稱之為“明顯惡化”、何種程度是造成了“嚴(yán)重后果”，多為定性界定，缺少定量界定，給問責(zé)的實際操作帶來困難。

（二）認(rèn)識偏差

這主要是體現(xiàn)在對生態(tài)環(huán)境損害責(zé)任追究的態(tài)度和意識方面。在思想認(rèn)識上主要存在三種偏差：第一，把責(zé)任追究當(dāng)作緩解輿論壓力的暫時措施，很多環(huán)境類群體事件的發(fā)生，都是從小事件逐漸演變、擴大導(dǎo)致的危機事件，當(dāng)環(huán)境事件引起輿論的廣泛關(guān)注時，不得不對“相關(guān)責(zé)任人”進(jìn)行問責(zé)，以此來緩解輿論壓力。第二，把責(zé)任追究當(dāng)作“批評干部”的一種方法，有些出了問題的官員被問責(zé)后，雖遵循“一年內(nèi)不得提拔任用”的紅線，但是一年過后，有的便會復(fù)出或者升遷重用，這種“批評式”的問責(zé)，無疑會傷害民心、損害政府公信力和問責(zé)的權(quán)威性。第三，把責(zé)任追究當(dāng)作官員的“政治秀”，高調(diào)問責(zé)，低調(diào)復(fù)出，幾乎成了官場“新規(guī)”：“出事→問責(zé)→冷卻一段時間→悄然復(fù)出→被發(fā)現(xiàn)→輿論嘩然→解釋復(fù)出符合規(guī)定→不了了之。”問責(zé)的目的絕不是要使各級官員不敢做事、不去做事、害怕做事。問責(zé)不止要防止錯誤，制裁和懲罰官員，而是要通過明晰責(zé)任，推動政府官員更加負(fù)責(zé)任地去做事。[7]認(rèn)識偏差不僅不利于發(fā)揮問責(zé)的正效益和外溢效益，還會有損政府公信力和政務(wù)誠信。

（三）規(guī)避問責(zé)

第一，是接受問責(zé)的意識比較淡薄。從環(huán)境領(lǐng)域的被追責(zé)的案例來看，責(zé)任追究幾乎都是上級主動啟動，主動請辭或“公開道歉”者寥寥無幾，甚至還出現(xiàn)巧言辯解者[8]，故意規(guī)避質(zhì)問和問責(zé)，只想行使權(quán)力不想負(fù)責(zé)任的權(quán)力觀造成“一些官員把上級對自己的問責(zé)視為跟自己過不去，把下級對自己的問責(zé)舉報視為找茬兒?！?[9]第二，具體責(zé)任的界定比較困難。環(huán)境保護問題與政績掛鉤，而且環(huán)境問題的出現(xiàn)有滯后性，這對當(dāng)時的環(huán)境保護政策是否科學(xué)，是否更符合當(dāng)?shù)氐膶嶋H，需要時間，對這樣一個具有滯后性、長遠(yuǎn)性的責(zé)任，該如何界定是一個難點。第三，掩蓋責(zé)任的方式多樣。面對經(jīng)濟發(fā)展和環(huán)境保護的雙重壓力，有的地方官員著重強調(diào)經(jīng)濟政績，忽視生態(tài)政績，把經(jīng)濟發(fā)展的成績擴大，將環(huán)境問題縮小或忽略，環(huán)境保護政策和措施寫在文件里、開在會議里、說在口頭上，但就是缺少實際行動。

（四）問責(zé)執(zhí)行不到位

制度的生命力在于執(zhí)行，但是在現(xiàn)實執(zhí)行過程中卻存在著執(zhí)行不到位或者變相執(zhí)行的“梗阻”，這主要表現(xiàn)在責(zé)任認(rèn)定、追責(zé)尺度上和監(jiān)督力度上?！饵h政地方官員生態(tài)環(huán)境損害責(zé)任追究辦法》將追責(zé)的情形分得很細(xì)致，但是對追責(zé)形式只是籠統(tǒng)的羅列“誡勉、責(zé)令公開道歉、組織處理，包括調(diào)離崗位、引咎辭職、責(zé)令辭職、免職、降職等，黨紀(jì)政紀(jì)處分?！边@樣的規(guī)定在實際操作過程中彈性大，尺度不易掌握。具體來說還存在以下不足：一是情面關(guān)系。情面關(guān)系使得負(fù)有“監(jiān)督責(zé)任”的部門在責(zé)任追究深度與廣度上會慎之又慎，往往會大事化小，小事化了。二是領(lǐng)導(dǎo)意志。在我國的權(quán)力結(jié)構(gòu)與權(quán)力運行結(jié)構(gòu)中，“一把手”至關(guān)重要，可能在對生態(tài)環(huán)境損害的程度和量化空間上存在包庇行為，在出現(xiàn)環(huán)境污染事故對官員進(jìn)行問責(zé)時，“一把手”的意見往往主導(dǎo)著追責(zé)的方向、深度和廣度，這種“領(lǐng)導(dǎo)意志”如果使用不當(dāng)會使責(zé)任追究效果打折扣，造成問責(zé)過程中的失范。三是“監(jiān)督責(zé)任”缺失。分析目前已經(jīng)被問責(zé)的事件，大多都是群眾舉報、新聞媒體曝光后才引起的關(guān)注，其具有環(huán)境監(jiān)管職責(zé)的部門沒有盡到“監(jiān)督責(zé)任”。一些監(jiān)督部門對于生態(tài)環(huán)境問題“睜一只眼閉一只眼”，一些問責(zé)的“板子”也是“高高舉起輕輕放下”，監(jiān)督者、追責(zé)者“毫無壓力”。[10]組織部門、人事部門和環(huán)保部門對問責(zé)結(jié)果的監(jiān)督和執(zhí)行也受到削弱。

四、完善我國地方官員生態(tài)環(huán)境損害責(zé)任追究的路徑

（一）制定生態(tài)環(huán)境保護責(zé)任清單

責(zé)任追究的前提是確定責(zé)任。從政府過程來看，中國共產(chǎn)黨是我國政府系統(tǒng)的領(lǐng)導(dǎo)核心，左右著政府的運行過程，主導(dǎo)著公共政策的制定。[11]黨政領(lǐng)導(dǎo)干部作為我國政治體系中的關(guān)鍵人物，在職責(zé)上其代表民眾和政府行使職權(quán)，自然地，當(dāng)他們沒有履行或者沒有正確履行其環(huán)境職責(zé)時，也要依法依規(guī)進(jìn)行責(zé)任追究。特別是要將“集體責(zé)任”轉(zhuǎn)化為地方官員的“個人責(zé)任”，為生態(tài)環(huán)境保護與治理找準(zhǔn)第一“責(zé)任人”，這樣才能避免借“集體責(zé)任”推卸“個體責(zé)任”。貴州省的《貴州省各級黨委、政府相關(guān)職能部門生態(tài)環(huán)境保護責(zé)任劃分規(guī)定》用“生態(tài)環(huán)境保護責(zé)任清單”將省內(nèi)各級黨委、政府及相關(guān)職能部門都納入追責(zé)范圍，還對黨委宣傳部門、機構(gòu)編制部門、省政府的職能部門其他部門、發(fā)展改革、工信、教育、公安、監(jiān)察、司法、財政、人力資源和社會保障、國土、住建、交通運輸、水利、林業(yè)、商務(wù)、衛(wèi)生計生、審計、國資監(jiān)督管理、工商行政、質(zhì)監(jiān)、安監(jiān)、統(tǒng)計、新聞廣電、能源監(jiān)管等部門都劃定了各自責(zé)任事項，通過“生態(tài)環(huán)境保護責(zé)任清單”落實 “客觀責(zé)任”和“主體責(zé)任”。

（二）建立地方官員生態(tài)政績考評機制

首先，要引導(dǎo)廣大官員樹立生態(tài)的政績觀?！耙越?jīng)濟增長、社會公平和改善環(huán)境為目標(biāo)，實現(xiàn)生態(tài)、經(jīng)濟、社會全面、協(xié)調(diào)、可持續(xù)發(fā)展的政績理念”[12]來武裝各級地方官員及相關(guān)工作人員，將經(jīng)濟發(fā)展與環(huán)境保護統(tǒng)一起來，為生態(tài)政績考評創(chuàng)造思想基礎(chǔ)和輿論氛圍。通過正確的政績觀來強化“主觀責(zé)任”，變“要我環(huán)?！睘椤拔乙h(huán)保”。其次，要健全地方官員生態(tài)政績考評指標(biāo)和方法。指標(biāo)解決考什么，考評方法解決怎么考，要實行“完善指標(biāo)+目標(biāo)考核”的形式將生態(tài)數(shù)量紅線和空間紅線納入地方官員生態(tài)政績考評之中，特別是要將單位GDP能耗降低率、單位GDP用水量降低率、生活污水無害化處理率、生活垃圾無害化處理率、污水集中處理率、主要污染物排放降低率、新能源使用率等指標(biāo)科學(xué)設(shè)置，增大節(jié)能減排指標(biāo)的權(quán)重，既要考核顯績，又要考核潛績。再次，要加大對考評結(jié)果的運用?？己私Y(jié)果是官員晉升和激勵的重要參考依據(jù)，要發(fā)揮政績考評“指揮棒”作用，強化 “主體責(zé)任”和“客觀責(zé)任”。防止和糾正以高投入、高排放、高污染換取經(jīng)濟增長速度和虛高GDP。通過結(jié)果運用機制促使官員更加注重增長質(zhì)量、資源利用、環(huán)境治理、環(huán)境質(zhì)量、生態(tài)保護和環(huán)境公眾滿意度。

（三）建立地方官員生態(tài)問責(zé)元問責(zé)機制

所謂元問責(zé)是指相關(guān)權(quán)力主體基于一定的價值標(biāo)準(zhǔn)或法律規(guī)定對問責(zé)機關(guān)和問責(zé)官員所實施的生態(tài)問責(zé)活動的質(zhì)量及結(jié)果進(jìn)行評價并就其否定性后果進(jìn)行責(zé)任追究的一種問責(zé)監(jiān)督制度。[13]就是針對問責(zé)的問責(zé)，就是專門針對問責(zé)機關(guān)和問責(zé)官員設(shè)計的一種監(jiān)督問責(zé)監(jiān)督機制，就是對“監(jiān)督責(zé)任”的制約和強化，如果問責(zé)機關(guān)和問責(zé)官員出現(xiàn)了不履行職責(zé)和履職不到位，也要依法依規(guī)進(jìn)行問責(zé)。這也就促使問責(zé)機關(guān)和問責(zé)官員認(rèn)真履行生態(tài)環(huán)境監(jiān)督和問責(zé)。從媒體報道出來的污染事件來看，很多都是缺乏對有問責(zé)權(quán)限的部門沒有正確履行自己的職責(zé)，又缺乏對這一些部門官員的問責(zé)機制，導(dǎo)致環(huán)境污染治理成了一塊久治不愈的“牛皮癬”。給從事生態(tài)環(huán)境問責(zé)與監(jiān)督的部門及官員的頭上也戴上“緊箍咒”，對履職不力、監(jiān)管不嚴(yán)、失職瀆職的環(huán)保部門、組織部門、人事部門、監(jiān)察督察部門，要依紀(jì)依法追究有關(guān)人員的監(jiān)管責(zé)任，促使他們正確履行和落實生態(tài)環(huán)境保護與治理的“監(jiān)督責(zé)任”，將監(jiān)督部門本身應(yīng)履行的責(zé)任履行到位，使監(jiān)督者也置于監(jiān)督之下，保證監(jiān)督權(quán)“不缺位，不越位”。

（四）建立地方官員生態(tài)問責(zé)復(fù)出機制

對于生態(tài)環(huán)境被問責(zé)的地方官員，要一分為二的看待其過錯和責(zé)任，在“精準(zhǔn)問責(zé)”的基礎(chǔ)上，建立復(fù)出機制。如對于因間接領(lǐng)導(dǎo)責(zé)任而被問責(zé)的地方官員，他們與責(zé)任后果之間的因果關(guān)系并不顯著，如果因此而將他們徹底“打入冷宮”而“永不再用”，對他們個人是不公平的，對國家也是一定程度的人力資源的損失。因為，他們作為地方官員的素質(zhì)、能力和品質(zhì)等，也是經(jīng)受了組織和事業(yè)的考驗，對他們的培養(yǎng)也有一定的代價。對這一類地方官員的復(fù)出既是必要的，也是合情合理的。但對于疏忽大意、消極無為、玩忽職守、失職瀆職而被問責(zé)的地方官員，也應(yīng)該依法依規(guī)依紀(jì)進(jìn)行問責(zé)，謹(jǐn)慎按法定程序復(fù)出。對于利用職務(wù)涉嫌犯罪的應(yīng)當(dāng)依法問責(zé)，剝奪其重新任職的資格。總之，要建立科學(xué)的復(fù)出機制并嚴(yán)格執(zhí)行，讓官員們有一個“容錯糾錯機制”，犯了錯有機會改正，改正后還能繼續(xù)發(fā)揮領(lǐng)導(dǎo)才能，關(guān)鍵就是要避免“問而不責(zé)”和“一邊問責(zé)一邊復(fù)出”的亂象，既讓官員對問責(zé)心存敬畏，又要讓被問責(zé)者有機會改錯。

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