讓“績(jī)效”成為預(yù)決算審查的“助推器”

廖縛彪 高艷紅

在新預(yù)算法總則中，“講求績(jī)效”首次被作為一條重要原則，與統(tǒng)籌兼顧、勤儉節(jié)約、量力而行、收支平衡相并列。由此可見(jiàn)，人大預(yù)決算審查更應(yīng)重點(diǎn)關(guān)注“績(jī)效”，通過(guò)“績(jī)效”，評(píng)價(jià)收支政策是否切實(shí)可行；通過(guò)“績(jī)效”，評(píng)價(jià)重點(diǎn)支出和重大投資項(xiàng)目的預(yù)算安排是否適當(dāng)；通過(guò)“績(jī)效”，評(píng)價(jià)預(yù)算安排是否貫徹國(guó)民經(jīng)濟(jì)計(jì)劃和社會(huì)發(fā)展的方針政策。

預(yù)決算審查的難點(diǎn)與困惑

從預(yù)決算審查現(xiàn)狀來(lái)看，預(yù)算的審查著重于預(yù)算的編制原則、定額體系、支出標(biāo)準(zhǔn)；四本預(yù)算的全部收支納入預(yù)算管理的情況；法定支出與法定增長(zhǎng)情況；支出是否按功能和經(jīng)濟(jì)性質(zhì)的分類(lèi)進(jìn)行細(xì)化；上一年度的預(yù)算執(zhí)行情況；決算的審查則重點(diǎn)通過(guò)決算數(shù)與預(yù)算執(zhí)行數(shù)的比較，了解分析產(chǎn)生差異的原因等。而預(yù)決算審查中的一些重點(diǎn)難點(diǎn)問(wèn)題往往被忽視。

第一，決算與預(yù)算之間的關(guān)聯(lián)問(wèn)題。決算草案作為預(yù)算執(zhí)行結(jié)果的最終報(bào)告，其主要目的，就是要清楚反映公共財(cái)政的錢(qián)，已經(jīng)花到了哪些地方？取得了哪些效果？因此決算草案不僅應(yīng)該包含預(yù)算執(zhí)行的基本情況，而且要報(bào)告公共財(cái)政資金究竟花得好不好？

但為什么目前決算草案中沒(méi)有提到這些主要內(nèi)容？根本原因是現(xiàn)行預(yù)算制度不要求體現(xiàn)公共財(cái)政支出、預(yù)算項(xiàng)目與具體政策之間的明確關(guān)系，更沒(méi)有要求預(yù)算項(xiàng)目執(zhí)行之后應(yīng)該實(shí)現(xiàn)的績(jī)效目標(biāo)。

由于決算草案是對(duì)預(yù)算執(zhí)行最終結(jié)果的報(bào)告，所以，前者的報(bào)告形式與內(nèi)容，很大程度上受制于預(yù)算編制的形式與內(nèi)容。那為什么預(yù)算草案中沒(méi)有包含相關(guān)政策內(nèi)容和績(jī)效目標(biāo)呢？因?yàn)?，?dāng)前的政府預(yù)算編制方法，主要還是以部門(mén)預(yù)算為基礎(chǔ)的分行列支的傳統(tǒng)方法，就是在政府功能分類(lèi)（例如，教育支出、公共衛(wèi)生、節(jié)能環(huán)保支出、城鄉(xiāng)社區(qū)支出等）的基礎(chǔ)上，結(jié)合經(jīng)濟(jì)分類(lèi)（例如，基本工資、辦公費(fèi)、辦公設(shè)備購(gòu)置等），按照預(yù)算收支分類(lèi)科目（例如，101 稅收收入、201-01 人大事務(wù)、201-02政協(xié)事務(wù)等）進(jìn)行編列，然后報(bào)告數(shù)據(jù)。

這種編制傳統(tǒng)與習(xí)慣，并不能夠清楚地反映出哪些政策與哪些預(yù)算支出項(xiàng)目相關(guān)，進(jìn)而也不可能使人明白，分配到各個(gè)科目的錢(qián)，花掉之后，能夠取得多少的績(jī)效與效果。

第二，財(cái)政支出政策的效果問(wèn)題。長(zhǎng)期以來(lái)，預(yù)算草案的形式就是按照功能性分類(lèi)為主，報(bào)告內(nèi)容僅限于功能大類(lèi)的預(yù)算收支大數(shù)，而不包含這些支出與相關(guān)財(cái)政支出政策之間的績(jī)效關(guān)系。換句話說(shuō)，從現(xiàn)有預(yù)算草案來(lái)看，所有的預(yù)算支出都是為了實(shí)現(xiàn)宏觀政策，而具體的政策實(shí)施后究竟能夠達(dá)到什么樣的效果，最終會(huì)分解到哪些具體的預(yù)算項(xiàng)目，由哪些具體的預(yù)算部門(mén)來(lái)執(zhí)行？這些公眾非常關(guān)心的問(wèn)題，是無(wú)法從預(yù)算草案中找到答案的。

上述問(wèn)題實(shí)際上已經(jīng)觸碰到預(yù)算管理制度改革的“命門(mén)”，即預(yù)算編制的關(guān)鍵，必須聚焦于一個(gè)核心的問(wèn)題，即財(cái)政資金的分配如何實(shí)現(xiàn)政策目標(biāo)并取得相應(yīng)的績(jī)效。這里所指的績(jī)效，主要是考察預(yù)算執(zhí)行項(xiàng)目與相關(guān)政策之間的關(guān)系，評(píng)價(jià)項(xiàng)目執(zhí)行結(jié)果是否有助于政策目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)，是否達(dá)到預(yù)算編制時(shí)提出的績(jī)效目標(biāo)，是否符合效率、效果、效益的標(biāo)準(zhǔn)等。

建立健全預(yù)算績(jī)效評(píng)價(jià)體系

建立健全預(yù)算績(jī)效評(píng)價(jià)體系，有助于提高預(yù)算支出效益。尤其是在當(dāng)前政府收支壓力加大的情況下，必須加強(qiáng)預(yù)算績(jī)效管理，把有限的資金分配好、使用好、管理好，真正把“好鋼”用在“刀刃”上。

一是樹(shù)立預(yù)算績(jī)效管理理念，構(gòu)建全過(guò)程預(yù)算管理機(jī)制。充分利用各類(lèi)媒體和各種方式，大力倡導(dǎo)預(yù)算績(jī)效管理理念，不斷擴(kuò)大社會(huì)影響，讓預(yù)算績(jī)效管理由被動(dòng)應(yīng)付、盲目接受轉(zhuǎn)變?yōu)橹鲃?dòng)推進(jìn)、自覺(jué)行動(dòng)，共同營(yíng)造良好的社會(huì)氛圍。著力構(gòu)建“預(yù)算編制有目標(biāo)、預(yù)算執(zhí)行有監(jiān)控、預(yù)算完成有評(píng)價(jià)、評(píng)價(jià)結(jié)果有反饋、反饋結(jié)果有應(yīng)用”的全過(guò)程預(yù)算績(jī)效管理機(jī)制。

二是繼續(xù)強(qiáng)化政府和部門(mén)主體責(zé)任，嚴(yán)格考評(píng)問(wèn)責(zé)。要落實(shí)政府和預(yù)算部門(mén)對(duì)財(cái)政資金績(jī)效管理和執(zhí)行的主體責(zé)任，人大要加大對(duì)績(jī)效管理工作的指導(dǎo)和監(jiān)督。目前，政府財(cái)務(wù)報(bào)告制度已經(jīng)啟動(dòng)，政府會(huì)計(jì)權(quán)責(zé)發(fā)生制核算也逐步推開(kāi)，政府、財(cái)政部門(mén)和預(yù)算單位要強(qiáng)化責(zé)任意識(shí)，加強(qiáng)對(duì)預(yù)算績(jī)效評(píng)價(jià)全過(guò)程工作的考核，并將其納入政府考核體系，落實(shí)嚴(yán)格的考評(píng)和問(wèn)責(zé)，將預(yù)算執(zhí)行績(jī)效監(jiān)控結(jié)果、預(yù)算績(jī)效評(píng)價(jià)結(jié)果與政府部門(mén)管理責(zé)任、年度預(yù)算安排、管理者的年度考核聯(lián)系起來(lái)。在做好預(yù)決算公開(kāi)的同時(shí)，逐步將預(yù)算執(zhí)行績(jī)效監(jiān)控結(jié)果公開(kāi)，接受群眾監(jiān)督。

三是加強(qiáng)預(yù)算績(jī)效理論研究及實(shí)際操作培訓(xùn)。目前預(yù)算績(jī)效管理和考評(píng)正處在探索階段，尚無(wú)一套完整的管理及考評(píng)體系，因此要積極開(kāi)展對(duì)預(yù)算績(jī)效管理理論的研究，可借助和依托高校、科研機(jī)構(gòu)等，對(duì)預(yù)算績(jī)效管理進(jìn)行系統(tǒng)性研究，形成好的意見(jiàn)和建議，為預(yù)算績(jī)效管理提供理論支持。積極培育專(zhuān)家學(xué)者、社會(huì)中介機(jī)構(gòu)等第三方力量，充分發(fā)揮專(zhuān)家的“外腦”作用，為預(yù)算績(jī)效管理提供智力保障。

開(kāi)展財(cái)政支出政策績(jī)效評(píng)價(jià)

財(cái)政支出政策的績(jī)效評(píng)價(jià)應(yīng)從三個(gè)層面開(kāi)展，一是支出政策目標(biāo)是否明確、合理；二是政策主體任務(wù)分解過(guò)程是否系統(tǒng)、規(guī)劃落實(shí)是否合理，支出政策與具體任務(wù)設(shè)立之間的銜接是否到位；三是落實(shí)支出政策任務(wù)的過(guò)程及目標(biāo)達(dá)成情況。在這三個(gè)層面評(píng)價(jià)的基礎(chǔ)上，總體評(píng)價(jià)支出政策的綜合績(jī)效。

第一，做好重點(diǎn)支出的績(jī)效評(píng)價(jià)，加強(qiáng)評(píng)價(jià)結(jié)果應(yīng)用。項(xiàng)目績(jī)效評(píng)價(jià)需要立足政策與分解任務(wù)兩個(gè)層面，并且關(guān)注兩個(gè)層面的有效對(duì)接，因此，以項(xiàng)目支出為績(jī)效評(píng)價(jià)的開(kāi)路先鋒，既有可操作性，也有示范作用。在實(shí)際操作層面，可以部門(mén)一般項(xiàng)目支出為先導(dǎo)，然后向重點(diǎn)項(xiàng)目支出拓展，找準(zhǔn)突破點(diǎn)，“以點(diǎn)帶面”，發(fā)揮示范帶動(dòng)效應(yīng)。通過(guò)創(chuàng)新并完善績(jī)效評(píng)價(jià)機(jī)制，強(qiáng)化績(jī)效評(píng)價(jià)結(jié)果運(yùn)用，促進(jìn)部門(mén)增強(qiáng)責(zé)任意識(shí)，改善預(yù)算管理，優(yōu)化資源配置，節(jié)約財(cái)政資金，提高政府執(zhí)行力和公信力。

第二，引入成本、收益等特性指標(biāo)，進(jìn)行績(jī)效評(píng)價(jià)分析。績(jī)效評(píng)價(jià)指標(biāo)是績(jī)效評(píng)價(jià)工作的工具和重要手段，包括決策、管理、績(jī)效等幾個(gè)方面的內(nèi)容。政府在推出重點(diǎn)財(cái)政支出決策時(shí)，應(yīng)進(jìn)行成本收益分析，建議在收益大于成本時(shí)，才能予以實(shí)施，具體而言有三種形式，一是除非一項(xiàng)政策的社會(huì)潛在收益大于其潛在成本，否則不予通過(guò)；二是政策的目標(biāo)使社會(huì)凈收益最大化；三是在達(dá)到既定目標(biāo)的所有備選方案中，應(yīng)該選擇社會(huì)凈成本最小的方案。

第三，加快績(jī)效監(jiān)控信息化建設(shè)，提升績(jī)效分析水平。盡快建立有利于成本收益數(shù)據(jù)采集的政府會(huì)計(jì)核算系統(tǒng)。盡快建立信息化的數(shù)據(jù)處理系統(tǒng)，涵蓋績(jī)效目標(biāo)編制、績(jī)效前評(píng)價(jià)、績(jī)效目標(biāo)跟蹤監(jiān)控、績(jī)效后評(píng)價(jià)和績(jī)效評(píng)價(jià)結(jié)果應(yīng)用各環(huán)節(jié)，同時(shí)滿足項(xiàng)目特性。逐步整合財(cái)政、審計(jì)、稅務(wù)等信息系統(tǒng)，建立統(tǒng)一的預(yù)算績(jī)效管理信息化平臺(tái)。

適時(shí)建立績(jī)效預(yù)算制度

績(jī)效預(yù)算，就是政府首先制定有關(guān)的事業(yè)、工程或項(xiàng)目計(jì)劃，再依據(jù)政府職能和施政計(jì)劃制定實(shí)施方案，并在成本效益分析的基礎(chǔ)上確定實(shí)施方案所需費(fèi)用，據(jù)此來(lái)編制預(yù)算的一種方法。

績(jī)效預(yù)算的特點(diǎn)是按計(jì)劃決定預(yù)算，按預(yù)算計(jì)算成本，按成本分析效益，然后根據(jù)效益來(lái)衡量其業(yè)績(jī)。可見(jiàn)，績(jī)效預(yù)算是一種是以“成本——效益分析”為基礎(chǔ)確定支出標(biāo)準(zhǔn)的預(yù)算組織形式，它對(duì)于監(jiān)督和控制預(yù)算支出、提高支出效益、防止浪費(fèi)有積極作用。

績(jī)效預(yù)算與目前的預(yù)算方法不同之處在于，它把市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的基本理念融入公共管理之中，從而有效地降低政府提供公共產(chǎn)品的成本，提高財(cái)政支出的效率?？梢哉f(shuō)績(jī)效預(yù)算不僅是一種預(yù)算方法的改變，更是整個(gè)政府管理理念的一次革命。

第一，績(jī)效預(yù)算符合市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)和價(jià)值規(guī)律的要求。傳統(tǒng)的預(yù)算管理方式，是按照“人員——職能——經(jīng)費(fèi)”這一模式進(jìn)行制度安排的。先考慮人員等政府履行職能的資源量，再根據(jù)資源情況確定政府履行職能的程度，再根據(jù)職能需要確定相應(yīng)的預(yù)算。這一模式，計(jì)劃經(jīng)濟(jì)痕跡很重，所謂“因人設(shè)事”，就是這種制度的產(chǎn)物。

績(jī)效預(yù)算，則以一種全新的角度，按照企業(yè)化經(jīng)營(yíng)模式，把政府作為一個(gè)提供公共產(chǎn)品的經(jīng)濟(jì)部門(mén)，建立起“公共產(chǎn)品——公共產(chǎn)品成本——預(yù)算”的模式，通過(guò)對(duì)公共產(chǎn)品的核算，進(jìn)行預(yù)算編制。改變了原來(lái)只考慮政府公共資源存量的做法，從而使預(yù)算緊緊圍繞公共產(chǎn)品的成本，體現(xiàn)了預(yù)算的約束機(jī)制。

在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下，公共產(chǎn)品也是商品，它也必須遵循價(jià)值規(guī)律?？?jī)效預(yù)算，則從強(qiáng)調(diào)公共產(chǎn)品核算的角度，在預(yù)算中融入了成本理念，從制度上強(qiáng)化了政府內(nèi)部控制機(jī)制，使公共產(chǎn)品和服務(wù)嚴(yán)格按價(jià)值規(guī)律的要求進(jìn)行核算。

第二，績(jī)效預(yù)算可以調(diào)動(dòng)各部門(mén)的積極性。在傳統(tǒng)預(yù)算管理模式下，部門(mén)預(yù)算要么由財(cái)政代部門(mén)編制預(yù)算，要么由部門(mén)編制預(yù)算、財(cái)政審批。財(cái)政與各部門(mén)實(shí)際上站在對(duì)立的角度，在預(yù)算經(jīng)費(fèi)指標(biāo)上進(jìn)行博弈。

績(jī)效預(yù)算實(shí)際上把預(yù)算的執(zhí)行權(quán)還給了部門(mén)，一方面使政府能較好地控制預(yù)算規(guī)模，另一方面，可以極大地調(diào)動(dòng)預(yù)算單位的積極性，使它們能更好地進(jìn)行資源配置。比如：政府部門(mén)為了完成某項(xiàng)目標(biāo)（如城市清掃保潔），在核定的預(yù)算指標(biāo)內(nèi)，既可以選擇通過(guò)招投標(biāo)的方式，讓市場(chǎng)力量來(lái)完成城市的綠化及維護(hù)工作，也可以通過(guò)市政園林局等政府部門(mén)來(lái)完成這項(xiàng)任務(wù)。這種選擇權(quán)的下放，可以促進(jìn)政府行為符合市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的要求，從而使政府行為與市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的要求更為協(xié)調(diào)。

第三，績(jī)效預(yù)算體現(xiàn)的民主理念更為完整?？?jī)效預(yù)算的核心，就是建立起一套能夠反映政府公共活動(dòng)績(jī)效的評(píng)估體系。在績(jī)效預(yù)算制度下，一個(gè)單位的預(yù)算是根據(jù)它所要履行的職能和完成的工作任務(wù)，通過(guò)一系列客觀指標(biāo)來(lái)計(jì)算的。對(duì)各部門(mén)績(jī)效的評(píng)估既不是本部門(mén)自己說(shuō)了算，也不是由財(cái)政部門(mén)說(shuō)了算，而是由人大代表或者獨(dú)立的第三方委托人對(duì)政府的公共服務(wù)進(jìn)行評(píng)價(jià)。這就賦予了績(jī)效預(yù)算民主化的功能，無(wú)論是財(cái)政部門(mén)，還是用款單位，必須在公眾的監(jiān)督下，通過(guò)實(shí)現(xiàn)有效的公共服務(wù)，才能取得政府預(yù)算的支持。

（作者單位：重慶市江北區(qū)人大常委會(huì)）