淺談行政自由裁量權的法律規(guī)制

鄭博文

摘 要：行政自由裁量權的廣泛存在，是時代發(fā)展的必然產物。法律條文的相對穩(wěn)定性和局限性與社會生活多變性的矛盾，行政管理范圍的廣泛性和日趨復雜性以及對行政高效化的要求為行政自由裁量權的存在提供了基礎和支撐。但是，權力容易被濫用是萬古不易的一條經驗，要防止行政自由裁量權的濫用，必須從立法、司法、行政和公民監(jiān)督的角度進行控制，以實現(xiàn)權利對權力以及權力之間的相互制約。

關鍵詞：行政自由裁量權；濫用；法律規(guī)制

一、行政自由裁量權存在的必要性

行政自由裁量權的廣泛存在，是時代發(fā)展的必然產物。

（一）解決法律的相對穩(wěn)定性與現(xiàn)實生活多變性矛盾的有效途徑

眾所周知，法律具有較強的穩(wěn)定性，朝令夕改的法律只會引起執(zhí)法者的無所適從和守法者的內心惶恐，也有損法律的權威。任何一部法律的制定都是以社會處在過去的某個節(jié)點為參考依據，嚴格意義上說每部法律制定實行的那刻起便就已經落后于社會的發(fā)展，這也是法律滯后性的典型表現(xiàn)。法律條文的規(guī)定是靜態(tài)化的，即使最完備的法律也不可能完全預料到未知世界的發(fā)展變化。在社會發(fā)展的過程中，現(xiàn)實生活的豐富多樣化是紙上的法律所無法企及的。行政自由裁量權的廣泛存在，可以有效地化解兩者之間的矛盾。

（二）行政管理范圍的廣泛性和日漸復雜性是自由裁量權存在的主要原因

現(xiàn)代社會，行政管理范圍的不斷擴大直接推動了行政權的無限延伸。行政管理內容的廣泛性和包容性是有目共睹的，它涉及到稅收、海關、宗教、治安、文化、教育、體育、衛(wèi)生、計劃生育、城鄉(xiāng)建設、環(huán)境保護等諸多方面。有很多領域專業(yè)性較強，對立法的要求較高。但是立法者的能力畢竟是有限的，不可能精通于社會生活的各個領域。因而，在立法過程中，難免會出現(xiàn)疏漏和空白之處。而對于行政執(zhí)法者而言，他們掌握自身領域的專業(yè)知識，并且在工作中積累了豐厚的實踐經驗，賦予行政主體以及執(zhí)法人員一定的自由裁量權，可以使其在法律規(guī)定不完備的情況下，根據自身的專業(yè)技能和實踐經驗作出正確的裁決。若僵化的要求行政執(zhí)法人員嚴格依照法律辦事，則會出現(xiàn)很多執(zhí)法上的障礙，造成行政主體執(zhí)法僵化，缺乏靈活性。

（三）實現(xiàn)行政管理高效化的需要

行政效率是行政法制的一項重要原則，要求行政機關行使職能時，以盡可能少的“投入”，獲得盡可能大的“功效”。在現(xiàn)代行政管理中，普遍存在這樣一個問題：行政機關辦事拖拉，行政程序冗繁，行政效能低下。這一方面是由行政管理體制造成的，另一方面，法律的相對滯后性無疑也是阻礙行政效能實現(xiàn)的一個重要因素。賦予行政機關充分的自由裁量權，可以使行政主體在“法無明文規(guī)定時”根據自身經驗或者對法律的信仰而作出合法、合理的裁決。

二、行政自由裁量權濫用的表現(xiàn)形式

（一）行政不作為

即法律規(guī)定行政主體必須為某種行為時，行政主體違背法律規(guī)定，消極的放棄行使行政職權，玩忽職守的行為。這種濫用行政裁量權的行為普遍存在，這里我們以《行政許可法》為例?！缎姓S可法》第38條規(guī)定了行政許可決定的作出，即申請人的申請符合法定條件、標準的，行政機關應當依法作出準予行政許可的書面決定。而不予準許的，應當說明理由，并告知其救濟方式。實踐中，行政機關超過法定時限不作出處理意見或者是不履行告知義務和救濟途徑的現(xiàn)象普遍存在。

（二）行政亂作為

即行政主體違反法律規(guī)定或者法治精神，根據自己的主觀意志而隨意作為。行政亂作為在行政自由裁量權的濫用中是最為常見的，并且在治安管理處罰領域表現(xiàn)的尤為明顯，主要體現(xiàn)在：①濫用權力。行政執(zhí)法人員違背法律，濫用職權，對應當處罰的不處罰，對應當免于處罰的亂處罰；對應當輕罰的施以重罰，對應當重罰的進行輕罰等等。②超越授權。行政執(zhí)法主體超越了法律規(guī)定的范圍、幅度和處罰種類而行使處罰權。如《治安管理處罰法》第91條規(guī)定了治安處罰的決定機關即由縣級以上人民政府公安機關決定，公安派出所對警告和五百元以下的罰款有處罰決定權。若某公安派出所認為，行政相對人的態(tài)度惡劣，必須嚴懲，而對其罰款1000元并進行行政拘留，則是超越行政自由裁量權的表現(xiàn)。這在行政亂作為中也是較為常見的。③具體行政行為顯失公平。行政主體在執(zhí)法過程中，背離法律原則，摻雜個人的感性因素，根據個人好惡來決定處罰的種類和幅度。對相同情況作出不同處理，對不同情況作相同處理，或者在解決糾紛時，明顯的偏袒當事人一方，處罰結果明顯不公。

三、規(guī)制行政自由裁量權濫用的措施

（一）立法機關的源頭預防：完善立法

在我國，權力的行使來源于立法上的授權，行政自由裁量權也不例外。為了更好的控制行政自由裁量行為，必須從權力的來源上進行預防，即完善立法。盡量做到科學立法、民主立法、立法精細化。所謂科學立法，是指降低法律概念的模糊性和增強法律語言的可操作性；所謂民主立法，是指在立法的過程中，必要條件下舉行立法聽證會以及專門的論證會，廣泛征求專家的意見，增強立法的專業(yè)性，強化公眾參與，減少法律在執(zhí)行過程中的阻力；所謂立法的精細化是指法律所涵蓋的內容應當盡量具體，用語盡量規(guī)范，規(guī)定盡量細致，以減少行政機關濫用自由裁量權的機會。

（二）司法機關的外部制約：擴大司法審查的范圍

我國《行政訴訟法》第五條明確了人民法院審理行政案件時的審查標準：對具體行政行為的合法性進行審查，而將“合理性”排除在司法審查的范圍之外。此項規(guī)定，為行政自由裁量權的濫用提供了空間，不利于保護行政相對人的合法權益。因為，在行政執(zhí)法過程中，經常會出現(xiàn)行政機關的行為合法但不合理的現(xiàn)象。舉例來說，《治安管理處罰法》第26條規(guī)定：“結伙斗毆的處五日以上十日以下拘留，可以并處五百元以下罰款?！奔滓揖郾姸窔楣?jié)相同，公安機關對甲處七日拘留，而對乙處七日拘留并處二百元罰款。從處理結果上來看，公安機關的行為并不存在違法問題，符合《治安管理處罰法》規(guī)定的處罰幅度和種類。但是，其合理性卻受到質疑：為何甲乙情況相同，卻不同處理？根據現(xiàn)行的《行政訴訟法》的規(guī)定，法院僅能就具體行政行為的合法性進行審查，這明顯對乙不利?？偟膩碚f，我國行政訴訟法的受案范圍過于狹隘，在今后的《行政訴訟法》的修改中，應當擴大法院審查行政案件的范圍，加大司法審查的力度，以規(guī)制行政主體行使自由裁量權的行為，實現(xiàn)司法權對行政權的有效制約。

參考文獻：

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