社會(huì)資本在PPP模式下的財(cái)務(wù)風(fēng)險(xiǎn)研究

龐聰聰

摘要：在目前公共服務(wù)領(lǐng)域供小于求的情況下，單靠政府投資遠(yuǎn)遠(yuǎn)無(wú)法滿(mǎn)足公眾的需求，因此，PPP模式便應(yīng)運(yùn)而生。這種政府同社會(huì)資本合作，以“伙伴關(guān)系、共享收益、共擔(dān)風(fēng)險(xiǎn)”為特點(diǎn)的模式迅速在城市基礎(chǔ)設(shè)施及公共服務(wù)領(lǐng)域、傳統(tǒng)基礎(chǔ)設(shè)施領(lǐng)域等范圍內(nèi)迅速發(fā)展開(kāi)來(lái)。但是，伴隨著PPP模式的發(fā)展，也產(chǎn)生了諸多問(wèn)題。本文首先解釋了PPP模式的內(nèi)涵，然后從籌融資、利潤(rùn)分配、潛在風(fēng)險(xiǎn)三大方面分析了社會(huì)資本在PPP模式下面臨的財(cái)務(wù)風(fēng)險(xiǎn)，最后提出了社會(huì)資本在PPP模式下財(cái)務(wù)風(fēng)險(xiǎn)的防范措施。

關(guān)鍵詞：社會(huì)資本；PPP模式；財(cái)務(wù)風(fēng)險(xiǎn)及防范

一、PPP模式的內(nèi)涵

PPP是公私伙伴關(guān)系的英文首字母縮寫(xiě)，稱(chēng)為PPP模式，也稱(chēng)為PPP融資，或PPP，是指公共服務(wù)范圍內(nèi)，具有投資、運(yùn)營(yíng)管理能力的社會(huì)資本經(jīng)政府通過(guò)競(jìng)爭(zhēng)性方式選擇后，提供公共服務(wù)，而公共服務(wù)的績(jī)效評(píng)價(jià)由政府完成，政府根據(jù)績(jī)效評(píng)價(jià)結(jié)果考量社會(huì)資本，起到對(duì)社會(huì)資本的監(jiān)督作用。在這種合作模式中取得的成果往往比雙方單獨(dú)行動(dòng)更為有效。

PPP模式主要是在純公共領(lǐng)域、準(zhǔn)公用領(lǐng)域以市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)的方式提供服務(wù)。除了作為一種融資手段，PPP模式更是一次體制機(jī)制變革，涉及行政體制變革、財(cái)政體制變革、投融資體制變革。截至2016 年12月末，全國(guó)PPP綜合信息平臺(tái)入庫(kù)項(xiàng)目達(dá)11260個(gè)、投資13.5萬(wàn)億元。

二、現(xiàn)階段社會(huì)資本在PPP模式下存在的財(cái)務(wù)風(fēng)險(xiǎn)

（一）社會(huì)資本面臨較大的籌融資風(fēng)險(xiǎn)

籌融資風(fēng)險(xiǎn)最主要的表現(xiàn)形式是資金籌措困難。而PPP項(xiàng)目所需資金一般都需要通過(guò)各種方式籌措而來(lái)。中標(biāo)者可以通過(guò)政府財(cái)政資本、銀行信貸資本、非銀行金融機(jī)構(gòu)資本、其他法人資本、民間資本、企業(yè)內(nèi)部資本、國(guó)外和我國(guó)港澳臺(tái)地區(qū)資本等渠道籌集資本。雖然資金融通方式眾多，但在實(shí)踐中，多以債權(quán)融資為主，而這其中傳統(tǒng)的商業(yè)貸款又是債權(quán)融資的主要模式。由于PPP項(xiàng)目所需資金巨大，投資回收期長(zhǎng)，且中標(biāo)企業(yè)的財(cái)務(wù)管理目標(biāo)是追求多方整體利益最大化，而非傳統(tǒng)意義上的追求企業(yè)價(jià)值最大化或利潤(rùn)最大化，所以可能無(wú)法形成超額利潤(rùn)。鑒于對(duì)中標(biāo)企業(yè)到期無(wú)法還貸風(fēng)險(xiǎn)因素的考量，商業(yè)銀行可能不愿意發(fā)放貸款。

（二）社會(huì)資本面臨利潤(rùn)分配被操控的風(fēng)險(xiǎn)

在規(guī)范的可行性缺口補(bǔ)貼或政府付費(fèi)PPP項(xiàng)目中，政府基于公共服務(wù)的績(jī)效向項(xiàng)目公司按期支付相應(yīng)費(fèi)用，政府較于社會(huì)資本有更多的話(huà)語(yǔ)權(quán)，且政府作為利益主體之一，難以對(duì)績(jī)效評(píng)價(jià)秉持公正客觀(guān)原則，因此有可能會(huì)損害社會(huì)資本的利益。

（三）社會(huì)資本面臨眾多潛在風(fēng)險(xiǎn)

社會(huì)資本除了承擔(dān)項(xiàng)目設(shè)計(jì)、建設(shè)、財(cái)務(wù)、運(yùn)營(yíng)維護(hù)等商業(yè)風(fēng)險(xiǎn)及按比例分配的市場(chǎng)級(jí)風(fēng)險(xiǎn)外，還面臨諸如項(xiàng)目唯一性風(fēng)險(xiǎn)及后續(xù)的市場(chǎng)收益不足風(fēng)險(xiǎn)、政府信用風(fēng)險(xiǎn)等潛在風(fēng)險(xiǎn)。對(duì)于主要依靠“使用者付費(fèi)”獲得收益的PPP項(xiàng)目，一方面新的免費(fèi)設(shè)施可能作為替代品出現(xiàn)，另一方面由于PPP項(xiàng)目的周期較長(zhǎng)，公共需求可能發(fā)生變化。這些風(fēng)險(xiǎn)都有可能使PPP項(xiàng)目遇冷，從而影響社會(huì)資本的收益。如果此時(shí)政府坐視不管，社會(huì)資本將面臨極大威脅。

三、社會(huì)資本在PPP模式下財(cái)務(wù)風(fēng)險(xiǎn)的防范措施

（一）建立完善合理的政府擔(dān)保體系

商業(yè)銀行不愿放貸，大多處于對(duì)PPP項(xiàng)目的不信任。由于相關(guān)部門(mén)極少在公眾范圍內(nèi)對(duì)于PPP模式進(jìn)行宣傳與講解，公眾對(duì)此種新型合作模式不夠了解，商業(yè)銀行也會(huì)對(duì)其產(chǎn)生疑惑，為了規(guī)避風(fēng)險(xiǎn)，不愿意參與進(jìn)去。商業(yè)銀行在發(fā)放貸款前，一般要對(duì)借款人的償貸能力、品德、資本、擔(dān)保、經(jīng)營(yíng)情況進(jìn)行評(píng)估。要想降低社會(huì)資本的融資風(fēng)險(xiǎn)，就要有足夠的增信措施。首先，政府應(yīng)該向金融機(jī)構(gòu)普及PPP模式，讓其充分了解項(xiàng)目的可行性；其次，政府應(yīng)該選擇與信用評(píng)級(jí)較高的社會(huì)資本合作；最后，政府應(yīng)做出基于公共支付權(quán)的擔(dān)保，即在社會(huì)資本無(wú)法償還債務(wù)時(shí)，遵循PPP項(xiàng)目合同的承諾，及時(shí)向社會(huì)資本支付相關(guān)費(fèi)用。這樣一方面可以降低商業(yè)銀行出于對(duì)社會(huì)資本的不信任而不愿放貸的風(fēng)險(xiǎn)，另一方面此種支付方式?jīng)]有違背《擔(dān)保法》的規(guī)定。

（二）建立第三方績(jī)效評(píng)價(jià)機(jī)制

選擇與PPP各參與方無(wú)相關(guān)利益的專(zhuān)業(yè)人員，成立獨(dú)立的第三方績(jī)效評(píng)級(jí)機(jī)構(gòu)，對(duì)PPP項(xiàng)目的績(jī)效進(jìn)行公正客觀(guān)的評(píng)價(jià)。對(duì)項(xiàng)目日常運(yùn)行過(guò)程中的績(jī)效、項(xiàng)目階段性的績(jī)效、項(xiàng)目實(shí)施完畢后開(kāi)展項(xiàng)目整個(gè)實(shí)施周期績(jī)效等方面進(jìn)行綜合性評(píng)價(jià)。由于平衡計(jì)分卡方法強(qiáng)調(diào)“平衡”，與PPP項(xiàng)目強(qiáng)調(diào)多方整體利益最大化的目標(biāo)吻合，所以可以使用此種方法進(jìn)行績(jī)效評(píng)價(jià)。

（三）加強(qiáng)風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)機(jī)制建設(shè)

首先，要在法律層面明確政府和社會(huì)資本應(yīng)承擔(dān)的風(fēng)險(xiǎn)，保證各方的風(fēng)險(xiǎn)和收益相匹配，風(fēng)險(xiǎn)和承擔(dān)能力相匹配。其次，國(guó)家應(yīng)成立PPP項(xiàng)目風(fēng)險(xiǎn)基金，當(dāng)社會(huì)資本面臨潛在風(fēng)險(xiǎn)時(shí)，應(yīng)使用風(fēng)險(xiǎn)基金對(duì)社會(huì)資本進(jìn)行補(bǔ)償。

四、結(jié)語(yǔ)

PPP模式對(duì)于緩解財(cái)政壓力、釋放社會(huì)資本的活力有極大的作用。但是由于實(shí)施經(jīng)驗(yàn)不足，還面臨諸多問(wèn)題。國(guó)家應(yīng)不斷規(guī)范和指導(dǎo)PPP項(xiàng)目中各參與方的行為，建設(shè)一批PPP模范項(xiàng)目 ，以此帶動(dòng)其他PPP項(xiàng)目的開(kāi)展。政府和社會(huì)資本也要不斷對(duì)PPP模式下的財(cái)務(wù)風(fēng)險(xiǎn)進(jìn)行防范和規(guī)避，努力追求多方利益最大化，實(shí)現(xiàn)共贏(yíng)。

參考文獻(xiàn)：

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（作者單位：山東師范大學(xué)商學(xué)院）