政府購買服務(wù)助推民辦非營利性養(yǎng)老機(jī)構(gòu)發(fā)展

龍玉其

【摘要】民辦非營利性養(yǎng)老機(jī)構(gòu)是公辦養(yǎng)老機(jī)構(gòu)的重要補(bǔ)充，是養(yǎng)老服務(wù)體系的重要組成部分，在滿足中低收入者和貧困老年人的基本養(yǎng)老服務(wù)需求方面有其獨(dú)特優(yōu)勢。在推進(jìn)供給側(cè)改革、政府購買養(yǎng)老服務(wù)的過程中，需要積極促進(jìn)民辦非營利性養(yǎng)老機(jī)構(gòu)的發(fā)展。

【關(guān)鍵詞】養(yǎng)老機(jī)構(gòu) 政府購買服務(wù) 人口老齡化 【中圖分類號】C916 【文獻(xiàn)標(biāo)識碼】A

民辦非營利性養(yǎng)老機(jī)構(gòu)（下文簡稱“民非養(yǎng)老機(jī)構(gòu)”）是養(yǎng)老服務(wù)體系的重要組成部分，有助于彌補(bǔ)政府與市場在養(yǎng)老服務(wù)提供中的不足，促進(jìn)養(yǎng)老服務(wù)體系的完善。當(dāng)前，民非養(yǎng)老機(jī)構(gòu)的發(fā)展取得了積極成效，但也存在不少問題，如硬件設(shè)施不完善、服務(wù)專業(yè)化程度不夠、資金來源渠道單一、管理運(yùn)行機(jī)制不完善等。這些問題的原因是多方面的，如民非養(yǎng)老機(jī)構(gòu)的定位與屬性不明確、政府作用不到位、相關(guān)政策不完善等。因此，在人口老齡化和政府購買養(yǎng)老服務(wù)的大背景下，需要立足于老年人的養(yǎng)老服務(wù)需求和民非養(yǎng)老機(jī)構(gòu)發(fā)展存在的現(xiàn)實(shí)問題，積極促進(jìn)民非養(yǎng)老機(jī)構(gòu)的發(fā)展。

完善支持政策，出臺“一攬子”政策措施

目前民非養(yǎng)老機(jī)構(gòu)發(fā)展的相關(guān)政策還不完善，部門之間缺乏有效的政策溝通機(jī)制，涉及民非養(yǎng)老機(jī)構(gòu)的政策文件體現(xiàn)出一般化、模糊化的特點(diǎn)，很多是一些原則性、籠統(tǒng)性的規(guī)定，難以解決實(shí)際問題。尤其是對民非養(yǎng)老機(jī)構(gòu)的激勵(lì)性與保護(hù)性條款不具體、不完善，在政府購買服務(wù)方面對民非養(yǎng)老機(jī)構(gòu)的支持政策不足。

在民非養(yǎng)老機(jī)構(gòu)的發(fā)展過程中，政府需要根據(jù)民非養(yǎng)老機(jī)構(gòu)的發(fā)展需求，加強(qiáng)相關(guān)政策的制定。應(yīng)該梳理目前散見于其它文件中涉及民非養(yǎng)老機(jī)構(gòu)的內(nèi)容，根據(jù)民非養(yǎng)老機(jī)構(gòu)的特點(diǎn)與發(fā)展需求，制定專門針對民非養(yǎng)老機(jī)構(gòu)的政策文件，明確民非養(yǎng)老機(jī)構(gòu)的運(yùn)行規(guī)范、權(quán)利義務(wù)及相關(guān)支持措施。在政策文件中應(yīng)進(jìn)一步加大財(cái)政激勵(lì)、稅費(fèi)激勵(lì)、土地激勵(lì)、捐贈激勵(lì)的力度；加強(qiáng)對民非養(yǎng)老機(jī)構(gòu)相關(guān)權(quán)益的保護(hù)，尤其是要通過相應(yīng)的政策，保護(hù)民非養(yǎng)老機(jī)構(gòu)的融資權(quán)利、資產(chǎn)權(quán)利、收益權(quán)利和公平競爭權(quán)利。

應(yīng)在相關(guān)政策中明確民非養(yǎng)老機(jī)構(gòu)的屬性與定位。建議在企業(yè)法人、機(jī)關(guān)法人、事業(yè)單位法人和社會團(tuán)體法人之外，另行設(shè)立社會服務(wù)法人，作為民非養(yǎng)老機(jī)構(gòu)的法人類型，更加清晰地反映民非養(yǎng)老機(jī)構(gòu)的屬性與特點(diǎn)。以公益性原則為導(dǎo)向，建立民非養(yǎng)老機(jī)構(gòu)的產(chǎn)權(quán)制度。明確民非養(yǎng)老機(jī)構(gòu)的法人地位與產(chǎn)權(quán)制度要求明確民非養(yǎng)老機(jī)構(gòu)的“非營利性”，處理好“民辦”與“非營利”的關(guān)系，機(jī)構(gòu)的“非營利性”不等于機(jī)構(gòu)全部活動不取得收益。

明確支持重點(diǎn)，補(bǔ)足民非養(yǎng)老機(jī)構(gòu)短板

基于民非養(yǎng)老機(jī)構(gòu)的發(fā)展需求，在實(shí)施政府購買養(yǎng)老服務(wù)的過程中，需要明確投入的方向和重點(diǎn)?；诿穹丘B(yǎng)老機(jī)構(gòu)存在的問題及發(fā)展需求，應(yīng)該重點(diǎn)加強(qiáng)以下幾個(gè)方面的投入。

一是鼓勵(lì)民非養(yǎng)老機(jī)構(gòu)提供更多基本養(yǎng)老服務(wù)。提供基本養(yǎng)老服務(wù)是政府的職責(zé)之一，應(yīng)該發(fā)揮民非養(yǎng)老機(jī)構(gòu)的公益性優(yōu)勢及其在提供基本養(yǎng)老服務(wù)方面的作用。加強(qiáng)政府對民非養(yǎng)老機(jī)構(gòu)基本養(yǎng)老服務(wù)的購買，尤其是為一些“三無”老人、低收入老人、經(jīng)濟(jì)困難的失能半失能老人購買生活照料、康復(fù)護(hù)理、精神慰藉等方面的機(jī)構(gòu)服務(wù)。

二是支持民非養(yǎng)老機(jī)構(gòu)的硬件設(shè)施建設(shè)。應(yīng)該針對目前民非養(yǎng)老機(jī)構(gòu)硬件設(shè)施落后的問題進(jìn)一步加大投入，改善民非養(yǎng)老機(jī)構(gòu)的養(yǎng)老服務(wù)設(shè)施，為老年人的生活提供良好的硬件設(shè)施與環(huán)境。尤其是在機(jī)構(gòu)建設(shè)的初期及擴(kuò)大規(guī)模、提升服務(wù)質(zhì)量的過程中，應(yīng)該及時(shí)給予民非養(yǎng)老機(jī)構(gòu)在硬件設(shè)施建設(shè)方面的資金支持。

三是支持民非養(yǎng)老機(jī)構(gòu)服務(wù)人員的培養(yǎng)與培訓(xùn)。人才隊(duì)伍建設(shè)尤其是養(yǎng)老服務(wù)人員隊(duì)伍建設(shè)是民非養(yǎng)老機(jī)構(gòu)的一大弱點(diǎn)，需要加大政府財(cái)政對民非養(yǎng)老機(jī)構(gòu)人才培養(yǎng)與培訓(xùn)方面的投入，支持包括民非養(yǎng)老機(jī)構(gòu)在內(nèi)的相關(guān)機(jī)構(gòu)單獨(dú)或聯(lián)合培養(yǎng)養(yǎng)老服務(wù)人才，支持和鼓勵(lì)民非養(yǎng)老機(jī)構(gòu)服務(wù)人員參加職業(yè)教育和繼續(xù)教育，增加民非養(yǎng)老機(jī)構(gòu)為吸引和留住人才的相關(guān)經(jīng)費(fèi)，改善養(yǎng)老服務(wù)人才的工作、生活條件，提升養(yǎng)老服務(wù)人才的待遇。

四是支持民非養(yǎng)老機(jī)構(gòu)開展養(yǎng)老服務(wù)評估。支持有條件的民非養(yǎng)老機(jī)構(gòu)在做好自身養(yǎng)老服務(wù)工作的同時(shí)，積極承接養(yǎng)老服務(wù)評估項(xiàng)目，通過養(yǎng)老服務(wù)評估對老年人生理、心理、精神、經(jīng)濟(jì)條件和生活狀況等進(jìn)行綜合分析評價(jià)，準(zhǔn)確了解不同老年人的特點(diǎn)與養(yǎng)老服務(wù)需求，為開展有針對性的養(yǎng)老服務(wù)和政府財(cái)政投入提供依據(jù)。

完善支持方式，事前、事中與事后投入相結(jié)合

在政府購買養(yǎng)老服務(wù)支持民非養(yǎng)老機(jī)構(gòu)發(fā)展的過程中，應(yīng)該堅(jiān)持以下幾個(gè)原則：一是事前、事中與事后投入相結(jié)合。目前政府對民非養(yǎng)老機(jī)構(gòu)的投入主要是事后投入，事前、事中投入不足，在創(chuàng)辦和運(yùn)營的初期，機(jī)構(gòu)壓力較大，需要在相應(yīng)的制度規(guī)范下加大事前投入的力度，適當(dāng)降低門檻，簡化程序，減輕機(jī)構(gòu)負(fù)擔(dān)。二是直接投入與間接投入相結(jié)合。通過財(cái)政投入激勵(lì)個(gè)人和社會資本的投入，共同推動民非養(yǎng)老機(jī)構(gòu)發(fā)展。三是補(bǔ)需方與補(bǔ)供方相結(jié)合。在通過財(cái)政直接投入補(bǔ)助民非養(yǎng)老機(jī)構(gòu)的同時(shí)，還可以補(bǔ)貼需方，比如發(fā)放“養(yǎng)老券”，通過“用腳投票”的方式促進(jìn)民非養(yǎng)老機(jī)構(gòu)之間適度競爭而提升服務(wù)能力與服務(wù)質(zhì)量。四是普惠與激勵(lì)相結(jié)合。既要從整體上支持民非養(yǎng)老機(jī)構(gòu)，注意投入的廣覆蓋與普惠性，又要注意激勵(lì)性，比如通過“以獎代補(bǔ)”的方式激勵(lì)民非養(yǎng)老機(jī)構(gòu)提升服務(wù)能力。

應(yīng)該堅(jiān)持“以事定費(fèi)、費(fèi)隨事轉(zhuǎn)、加強(qiáng)激勵(lì)”的投入原則，綜合運(yùn)用直接撥款、合同購買、床位補(bǔ)貼、人頭補(bǔ)貼、項(xiàng)目補(bǔ)貼等多種投入方式來支持民非養(yǎng)老機(jī)構(gòu)的發(fā)展，實(shí)現(xiàn)投入效應(yīng)的最大化。

實(shí)施科學(xué)評估，建立全面績效評價(jià)體系

加強(qiáng)績效管理，建立民非養(yǎng)老機(jī)構(gòu)財(cái)政投入的績效評估機(jī)制，是完善政府購買服務(wù)機(jī)制的重要環(huán)節(jié)?？冃гu估既是民非養(yǎng)老機(jī)構(gòu)財(cái)政投入的最后環(huán)節(jié)，也是繼續(xù)加強(qiáng)和改進(jìn)財(cái)政投入的重要依據(jù)。

應(yīng)該依據(jù)事先制定的政策、標(biāo)準(zhǔn)和合同，建立全面績效評價(jià)體系，包括評價(jià)主體的多元性、評價(jià)指標(biāo)的多樣性、評價(jià)過程的全面性。評價(jià)主體的多樣性是指應(yīng)該吸收政府、民非養(yǎng)老機(jī)構(gòu)、老年人、中介機(jī)構(gòu)、相關(guān)專家共同參與，從不同角度進(jìn)行全面、客觀評價(jià)。尤其要強(qiáng)調(diào)發(fā)揮第三方評估的作用，體現(xiàn)評估的客觀性、公正性。評價(jià)指標(biāo)的多樣性是指應(yīng)該從投入與產(chǎn)出的數(shù)量、質(zhì)量及效果多個(gè)方面來衡量財(cái)政投入績效。評價(jià)指標(biāo)不宜完全以效率和經(jīng)濟(jì)效益為參照，而應(yīng)該基于民非養(yǎng)老機(jī)構(gòu)的公益屬性，以服務(wù)效率、質(zhì)量與效果為核心。特別需要強(qiáng)調(diào)將老年人的態(tài)度、反應(yīng)與滿意度作為評價(jià)的參照重點(diǎn)。評價(jià)過程的全面性是指應(yīng)該對事前的計(jì)劃與預(yù)算方案、事中的實(shí)施過程與事后的實(shí)施結(jié)果進(jìn)行全過程評價(jià)，避免只強(qiáng)調(diào)結(jié)果評價(jià)而忽視過程評價(jià)。

績效評估之后，應(yīng)該充分利用評估結(jié)果?？偨Y(jié)績效評估過程中發(fā)現(xiàn)的問題，并從主觀和客觀兩個(gè)方面分析背后的原因。對于客觀條件限制而未能達(dá)到績效目標(biāo)的，應(yīng)該酌情給予放寬考核。對于因主觀原因而未能實(shí)現(xiàn)績效目標(biāo)的，需要嚴(yán)格考核，建立適度的動態(tài)調(diào)整與淘汰機(jī)制，在下一次的投入中降低水平甚至?xí)壕復(fù)度搿？冃гu估的結(jié)果應(yīng)該及時(shí)向社會公布，作為政府購買服務(wù)、社會捐贈、融資貸款和老年人選擇養(yǎng)老機(jī)構(gòu)的重要參考信息。

（作者為首都師范大學(xué)管理學(xué)院副教授，社會保障研究中心主任）

【注：本文系北京市社會科學(xué)基金項(xiàng)目“政府購買服務(wù)背景下的北京市民辦非營利性養(yǎng)老機(jī)構(gòu)發(fā)展研究”（項(xiàng)目編號：15SHC029）研究成果】

【參考文獻(xiàn)】

①丁學(xué)娜：《民辦非營利養(yǎng)老機(jī)構(gòu)的政府補(bǔ)償機(jī)制研究》，《中州學(xué)刊》，2012年第6期。

②關(guān)信平、趙婷婷：《當(dāng)前城市民辦養(yǎng)老服務(wù)機(jī)構(gòu)發(fā)展中的問題及相關(guān)政策分析》，《西北大學(xué)學(xué)報(bào)（哲學(xué)社會科學(xué)版）》，2012年第5期。

責(zé)編/周素麗 美編/于珊