我國(guó)環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)防范體系現(xiàn)狀及發(fā)展對(duì)策

張珂

摘要： 隨著經(jīng)濟(jì)的迅速發(fā)展，我國(guó)環(huán)境污染事件的發(fā)生頻率也逐步升高，但環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)防范工作僅初顯輪廓，很多方面都存在著欠缺與不足。本文對(duì)我國(guó)環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)防范制度體系現(xiàn)狀進(jìn)行梳理，識(shí)別存在問題，并有針對(duì)性地為我國(guó)今后環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)防范體系的發(fā)展給出建議。

Abstract： With the rapid growth of China's economy， the incidence of environmental pollution accidents also gradually increased. However there are still defects in many aspects of environmental risk prevention system. By introducing the current situation of environmental risk prevention system in China， the main problems have been identified. Some targeted suggestions have been provided accordingly for the further development.

關(guān)鍵詞： 環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)；風(fēng)險(xiǎn)防范；風(fēng)險(xiǎn)管理；發(fā)展對(duì)策

Key words： environmental risk；risk prevention；risk management；development strategies

中圖分類號(hào)：X820.4 文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A 文章編號(hào)：1006-4311（2017）14-0258-02

1 環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)防范研究的必要性

近年來，我國(guó)改革開放步伐穩(wěn)健，經(jīng)濟(jì)建設(shè)快速發(fā)展，然而突發(fā)性環(huán)境污染事件也頻繁發(fā)生。突發(fā)性環(huán)境污染事件引起環(huán)境、經(jīng)濟(jì)、社會(huì)重大損失，以及惡劣的負(fù)面國(guó)際影響[1]。我國(guó)已進(jìn)入風(fēng)險(xiǎn)社會(huì)，加強(qiáng)環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)防范意識(shí)、深入開展環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)管理工作已成為我國(guó)環(huán)境保護(hù)工作的重要著力點(diǎn)。

2 我國(guó)環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)防范體系現(xiàn)狀

我國(guó)于20世紀(jì)80年代開始引入環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)評(píng)價(jià)概念[2]。1994年頒布的《21 世紀(jì)議程——中國(guó) 21 世紀(jì)人口、環(huán)境與發(fā)展白皮書》、1996年頒布的《201年遠(yuǎn)景目標(biāo)綱要》以及1998年出臺(tái)的《全國(guó)生態(tài)環(huán)境建設(shè)規(guī)劃》等規(guī)范性文件則開始逐步關(guān)注我國(guó)環(huán)境安全問題，2004年國(guó)家環(huán)保總局頒布《中華人民共和國(guó)環(huán)境保護(hù)行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)一一建設(shè)項(xiàng)目環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)評(píng)價(jià)技術(shù)導(dǎo)則》，2005年發(fā)布《關(guān)于防范環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)加強(qiáng)環(huán)境影響評(píng)價(jià)管理的通知》。經(jīng)過30多年的發(fā)展，我國(guó)的環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)防范體系在制度層面已初步成型。

2.1 環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)評(píng)價(jià)制度

環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)評(píng)價(jià)制度是我國(guó)環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)防范體系的核心，是由一定的機(jī)關(guān)或組織，對(duì)具有不確定性的環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)可能對(duì)人體健康、生態(tài)安全等造成的環(huán)境后果進(jìn)行識(shí)別、度量、評(píng)估的過程或環(huán)境管理活動(dòng)規(guī)范[3]。目前的環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)評(píng)價(jià)制度主要關(guān)注建設(shè)項(xiàng)目層面，在區(qū)域和國(guó)家層面仍未成體系。

2.2 環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)預(yù)警預(yù)案制度

風(fēng)險(xiǎn)預(yù)警是風(fēng)險(xiǎn)管理的一項(xiàng)重要手段，通過對(duì)已有風(fēng)險(xiǎn)信息進(jìn)行分析、推斷與轉(zhuǎn)化，輸出具有警示性的信息以及相關(guān)的對(duì)策建議。目前我國(guó)構(gòu)建了一系列的環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)預(yù)警指標(biāo)體系，包括內(nèi)蒙古生態(tài)環(huán)境預(yù)警指標(biāo)體系，烏江流域生態(tài)環(huán)境預(yù)警指標(biāo)體系，農(nóng)村聚落生態(tài)環(huán)境預(yù)警指標(biāo)體系和三峽庫(kù)區(qū)山地生態(tài)系統(tǒng)預(yù)警指標(biāo)系統(tǒng)等[4]。針對(duì)不同環(huán)境要素，也分別設(shè)計(jì)了水環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)、大氣環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)、土壤環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)預(yù)警指標(biāo)體系等。各類風(fēng)險(xiǎn)預(yù)警指標(biāo)體系為污染事件的風(fēng)險(xiǎn)預(yù)警提供了宏觀指導(dǎo)。

2.3 污染物排放總量控制制度

20世紀(jì)90年代中期推行的污染物排放總量控制制度，是指國(guó)家環(huán)境管理機(jī)關(guān)依據(jù)所勘定的區(qū)域環(huán)境容量和排放總量削減計(jì)劃，向區(qū)域內(nèi)企業(yè)分配其污染物排放總量額度，是環(huán)保監(jiān)督部門發(fā)放排放許可證的根據(jù)，也是企業(yè)經(jīng)營(yíng)管理的基本依據(jù)之一。該制度在一定程度上起到了從源頭控制環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)的作用。

2.4 清潔生產(chǎn)制度

1993 年起，我國(guó)正式推行清潔生產(chǎn)，其實(shí)質(zhì)是貫徹環(huán)境污染防范原則，從生產(chǎn)設(shè)計(jì)、能源與原材料選用、工藝技術(shù)與設(shè)備維護(hù)管理等社會(huì)生產(chǎn)和服務(wù)的各個(gè)環(huán)節(jié)實(shí)行全過程控制，從生產(chǎn)和服務(wù)源頭減少資源的浪費(fèi)，控制污染的產(chǎn)生。該制度的推行，從側(cè)面推進(jìn)了“風(fēng)險(xiǎn)全過程管理”的理念。

目前，我國(guó)已制定了直接或間接與環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)防范與管理相關(guān)的政策制度，風(fēng)險(xiǎn)防范體系初步成型。但從區(qū)域和國(guó)家層面來看，環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)防范體系仍亟待發(fā)展。

3 我國(guó)環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)防范體系存在的主要問題

我國(guó)環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)防范體系仍處于雛形階段，具有較大的發(fā)展空間，同時(shí)也存在一些問題，主要表現(xiàn)在以下幾方面：

①環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)防范體系仍停留在政策層面，缺乏相應(yīng)的決策機(jī)制與衡量標(biāo)準(zhǔn)。我國(guó)生態(tài)環(huán)境的復(fù)雜性決定我國(guó)迫切需要推動(dòng)建立國(guó)家環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)安全的衡量指標(biāo)體系，以便對(duì)國(guó)家環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)狀況進(jìn)行規(guī)范有序的動(dòng)態(tài)監(jiān)測(cè)與適時(shí)適度調(diào)整。

②重防止輕防范，偏離“預(yù)防為主”的原則。我國(guó)已有的環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)防范制度和其他涉及環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)防范的法律法規(guī)，大都將風(fēng)險(xiǎn)防范等同于風(fēng)險(xiǎn)防止，關(guān)注已進(jìn)入風(fēng)險(xiǎn)鏈的風(fēng)險(xiǎn)行為可能帶來的風(fēng)險(xiǎn)損失。然而風(fēng)險(xiǎn)防范的目的是防止風(fēng)險(xiǎn)行為的發(fā)生，由此可見，現(xiàn)有環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)防范體系存在偏離重點(diǎn)的傾向，缺乏風(fēng)險(xiǎn)源頭控制與全過程管理。

③環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)防范相關(guān)法律法規(guī)亟待完善。環(huán)保部門的環(huán)保監(jiān)管權(quán)并未寫入部門立法，使得環(huán)境監(jiān)管有形無實(shí)，環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)管理工作難以推進(jìn)。環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)管理制度的缺失阻礙了風(fēng)險(xiǎn)防范工作的推進(jìn)。

④環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)防范工作可操作性不強(qiáng)，貫徹落實(shí)不理想。企業(yè)和相關(guān)部門缺乏主動(dòng)防范風(fēng)險(xiǎn)的意識(shí)，風(fēng)險(xiǎn)管理行為不足，管理手段匱乏；環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)管理體制規(guī)范化、程序化程度不夠，可操作性差，缺乏有效的溝通機(jī)制，再加上職能部門的缺失，導(dǎo)致環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)防范工作處于紙上談兵的狀態(tài)[5]。

⑤信息公開單向，公眾參與不足?，F(xiàn)階段我國(guó)政府機(jī)關(guān)、環(huán)保機(jī)構(gòu)已經(jīng)能夠做到信息公開，部門網(wǎng)站信息透明詳細(xì)。但公眾對(duì)信息的接收效果并不好。一是由于相關(guān)信息的宣傳力度不夠，二是公眾本身參與意識(shí)不強(qiáng)，關(guān)心程度不高。信息只有公開，缺乏交流。

4 發(fā)展建議

①加大環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)防范研究力度，完善環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)管理體制。通過對(duì)環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)本質(zhì)與風(fēng)險(xiǎn)傳播機(jī)制的研究，豐富理論體系，構(gòu)建并推行風(fēng)險(xiǎn)衡量標(biāo)準(zhǔn)，為實(shí)踐工作提供決策支持。地方政府應(yīng)提升環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)管理小組的級(jí)別，組長(zhǎng)應(yīng)由地方政府主要領(lǐng)導(dǎo)擔(dān)任，以有效協(xié)調(diào)地質(zhì)、水利、安監(jiān)、環(huán)保等相關(guān)部門共同開展風(fēng)險(xiǎn)管理工作。

②突出風(fēng)險(xiǎn)防范，重視全過程管理。要切實(shí)轉(zhuǎn)變環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)管理理念，把管理重點(diǎn)放在事故防范預(yù)警上，做好污染源及風(fēng)險(xiǎn)隱患排查工作，強(qiáng)化危險(xiǎn)化學(xué)品管理，建立風(fēng)險(xiǎn)信息數(shù)據(jù)庫(kù)，加強(qiáng)風(fēng)險(xiǎn)源應(yīng)急預(yù)案預(yù)警建設(shè)[6]。兼顧環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)防范與應(yīng)急管理各個(gè)環(huán)節(jié)的工作，重視全過程管理。

③完善相關(guān)法律法規(guī)，為環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)防范工作提供法律支持和制度保障。將環(huán)保部門的環(huán)保監(jiān)管權(quán)寫入部門立法，賦予環(huán)保部門關(guān)鍵權(quán)利，通過法律制度加強(qiáng)環(huán)境監(jiān)管。地方政府應(yīng)明確環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)防范責(zé)任和責(zé)任主體，并通過制定相關(guān)法規(guī)條例，為具體的環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)管理活動(dòng)提供可操作性強(qiáng)的依據(jù)。

④實(shí)施環(huán)境監(jiān)管能力建設(shè)規(guī)劃，落實(shí)環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)防范手段，提高環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)管理能力。建設(shè)先進(jìn)的環(huán)境監(jiān)測(cè)預(yù)警體系和完備的環(huán)境執(zhí)法監(jiān)督體系。建設(shè)環(huán)境事故應(yīng)急系統(tǒng)。提高環(huán)境綜合評(píng)估能力。加強(qiáng)環(huán)境統(tǒng)計(jì)能力建設(shè)，改革環(huán)境統(tǒng)計(jì)方法，開展統(tǒng)計(jì)季報(bào)制度，全面、及時(shí)、準(zhǔn)確提供環(huán)境綜合信息，定期開展環(huán)境質(zhì)量和生態(tài)變化評(píng)估以及環(huán)境經(jīng)濟(jì)核算。

⑤重視環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)信息的交流和更新。在目前已有的信息公開制度的前提下，以政府為主導(dǎo)，成立相應(yīng)機(jī)構(gòu)或出臺(tái)有關(guān)條例，加強(qiáng)信息的多向交流，監(jiān)督相關(guān)信息的定期修訂與更新。相關(guān)企業(yè)應(yīng)定期向主管部門提供安全報(bào)告，政府主管部門對(duì)報(bào)告進(jìn)行定期審查并通報(bào)公眾。

⑥推進(jìn)公眾參與，普及環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)防范意識(shí)。利用各類媒體對(duì)公眾開展環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)防范知識(shí)宣傳教育和應(yīng)急培訓(xùn)，培養(yǎng)全社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)預(yù)警意識(shí)和事故應(yīng)急能力，充分貫徹環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)全過程管理理念。

5 結(jié)語

隨著經(jīng)濟(jì)的快速發(fā)展，我國(guó)面臨的環(huán)境壓力也日益增大，僅停留在政策層面的環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)防范體系已不能滿足環(huán)境保護(hù)與可持續(xù)發(fā)展的需求。進(jìn)一步健全環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)防范機(jī)制，推動(dòng)各尺度環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)理論研究，落實(shí)環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)全過程管理，才能逐步扭轉(zhuǎn)我國(guó)環(huán)境事件頻發(fā)的局面，系統(tǒng)性地減輕國(guó)家各地區(qū)環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)，促進(jìn)人體健康與生態(tài)系統(tǒng)保護(hù)，推動(dòng)社會(huì)和諧發(fā)展。

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