土地管理的問(wèn)題淺議

陳琳

摘要：土地不僅是資源，而且是重要的資產(chǎn)。加強(qiáng)土地資產(chǎn)也是土地制度建設(shè)的重要內(nèi)容之一，盡快形成土地使用權(quán)轉(zhuǎn)讓市場(chǎng)和完善對(duì)這一市場(chǎng)的宏觀(guān)管理，是當(dāng)前土地使用制度深化改革的重點(diǎn)。

關(guān)鍵詞：土地管理；存在的問(wèn)題；解決方法

在社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下，土地使用權(quán)轉(zhuǎn)讓市場(chǎng)是實(shí)現(xiàn)土地優(yōu)化配置的基本形式。因而，盡快形成土地使用權(quán)轉(zhuǎn)讓市場(chǎng)和完善對(duì)這一市場(chǎng)的宏觀(guān)管理，是當(dāng)前土地使用制度深化改革的重點(diǎn)。在土地使用權(quán)轉(zhuǎn)讓市場(chǎng)形成過(guò)程中，首先，應(yīng)當(dāng)規(guī)范政府行政劃撥和競(jìng)價(jià)出讓土地使用權(quán)的范圍和行為。具體講，國(guó)家征用出讓土地的權(quán)力和范圍應(yīng)當(dāng)限定在公共用地（非競(jìng)爭(zhēng)性和非贏利性用地）和公共政策產(chǎn)業(yè)政策重點(diǎn)扶持的建設(shè)項(xiàng)目用地（如國(guó)家重點(diǎn)基本建設(shè)工程、城鎮(zhèn)建設(shè)、水利建設(shè)等）的范圍之內(nèi)。一般企業(yè)和個(gè)人用地從土地使用權(quán)轉(zhuǎn)讓市場(chǎng)中取得，而不再繼續(xù)享受征地劃撥地的優(yōu)厚待遇。其次，還應(yīng)當(dāng)規(guī)定，凡已按公共用地征用或因某種公共政策而征用的土地，或因使用到期、違章用地而收歸政府的土地，一旦結(jié)束使用，應(yīng)盡量采取競(jìng)爭(zhēng)方式公開(kāi)出讓。其三，某些企業(yè)或個(gè)人確實(shí)需要使用農(nóng)村集體土地時(shí)，因涉及土地所有權(quán)轉(zhuǎn)移問(wèn)題，目前可暫采用先由國(guó)家征用，再由政府按市場(chǎng)價(jià)格出讓的辦法辦理。

農(nóng)村集體土地使用制度改革以后，普遍實(shí)行了家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制，對(duì)恢復(fù)和發(fā)展農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)揮了重要作用。但也出現(xiàn)了許多矛盾。如按人平均分配而出現(xiàn)的小塊地塊、“綹綹田”，影響了耕作效率的提高；政策規(guī)定土地承包15年或者多少年不變，實(shí)際上都在變，因而，農(nóng)民缺乏穩(wěn)定感；誰(shuí)是集體土地所有權(quán)的真正代表，誰(shuí)也不知道，等等。這些問(wèn)題不解決，必然影響農(nóng)民生產(chǎn)積極性，土地浪費(fèi)、破壞現(xiàn)象將制止不住，所以，深化改革，勢(shì)在必行。

一、不允許基層干部隨意調(diào)整農(nóng)民土地使用權(quán)，堅(jiān)持中央規(guī)定的15年不變的政策。中央雖有15年不變的政策規(guī)定，然而，大多數(shù)地方?jīng)]有或不完全執(zhí)行，其借口是人口增加了，要吃飯，沒(méi)有地不行。這樣做的結(jié)果，既不利于計(jì)劃生育工作，又影響農(nóng)民向土地進(jìn)行長(zhǎng)遠(yuǎn)性質(zhì)的投入，對(duì)中央政策作用的發(fā)揮起了反作用，這仍然是目前導(dǎo)致土地使用權(quán)的不穩(wěn)定的主要因素。

二、對(duì)非農(nóng)業(yè)征地進(jìn)行限制。強(qiáng)制性征地的范圍應(yīng)限制在非商業(yè)性的公共事業(yè)，如國(guó)家基本建設(shè)工程項(xiàng)目用地、學(xué)校、醫(yī)院、行政管理機(jī)構(gòu)等用地。目前隨意征用耕地的現(xiàn)象隨處可見(jiàn)，其原因，一是現(xiàn)有法律不完備，二是即使這不完備的法律也不能完全被執(zhí)行。解決這些問(wèn)題的最有效的辦法，就是完善有關(guān)法律、法規(guī)和政策，增加土地使用者的權(quán)力。

三、明確集體土地所有權(quán)法人代表。我國(guó)現(xiàn)有土地制度是公有制，土地歸“國(guó)家所有和集體所有”，但在法律上土地所有權(quán)的“主人”不明確，實(shí)際上是“各級(jí)政府管理，少數(shù)單位與個(gè)人支配”。名義上，國(guó)家和勞動(dòng)者集體擁有土地所有權(quán)，但把握這種權(quán)力的是各級(jí)政府。真正的主人是那些實(shí)際有權(quán)或盲目用權(quán)支配土地使用權(quán)的人和單位。在約束機(jī)制不力的情況下，加上受巨大利益的驅(qū)使，導(dǎo)致了包括房地產(chǎn)熱在內(nèi)的以權(quán)謀私的現(xiàn)象大量出現(xiàn)。

四、明確農(nóng)村集體土地所有權(quán)權(quán)能界定范圍。所謂所有權(quán)，是指所有制形式在法律上的表現(xiàn)。因此，集體土地所有制在法律上表現(xiàn)為集體土地所有權(quán)。根據(jù)《民法通則》第七十一條規(guī)定：“財(cái)產(chǎn)所有權(quán)是指財(cái)產(chǎn)所有人依法對(duì)自己的財(cái)產(chǎn)享有占有、使用、收益和處分的權(quán)利。”那么，集體土地所有者對(duì)其財(cái)產(chǎn)——土地是否也享有占有、使用、收益和處分的權(quán)力呢？現(xiàn)行的有關(guān)法規(guī)、法律中還沒(méi)有這方面的具體規(guī)定，因此，實(shí)際中難免出現(xiàn)許多對(duì)農(nóng)村集體土地開(kāi)發(fā)、利用、經(jīng)營(yíng)、管理以至使用權(quán)轉(zhuǎn)移等方面的不規(guī)范行為和違法行為?！肮芎?、用好土地”不要把它看作只是政府土地管理部門(mén)的事情，應(yīng)當(dāng)被看作是農(nóng)民自己的事情。僅僅依靠政府管理不過(guò)來(lái)，要靠廣大的農(nóng)民群眾共同來(lái)管，使“管好、用好”土地變成群眾共同行動(dòng)，才能管得住、管得好。這就要求給農(nóng)民一些本來(lái)屬于農(nóng)民的權(quán)力，明確集體土地所有權(quán)法人代表并真正行使土地所有者對(duì)其財(cái)產(chǎn)———土地應(yīng)享有的一切權(quán)力。

五、最后一個(gè)關(guān)于農(nóng)村土地使用權(quán)市場(chǎng)問(wèn)題，這也是一個(gè)熱點(diǎn)問(wèn)題。主要集中在規(guī)模經(jīng)營(yíng)上。從發(fā)展的眼光看，一切稀缺資源優(yōu)化配置的必由之路是流動(dòng)或轉(zhuǎn)讓。土地制度建設(shè)任務(wù)之一，就是促進(jìn)土地流轉(zhuǎn)市場(chǎng)的形成，擴(kuò)大農(nóng)戶(hù)經(jīng)營(yíng)規(guī)模，實(shí)現(xiàn)資源的優(yōu)化配置。

土地不僅是資源，而且是重要的資產(chǎn)。加強(qiáng)土地資產(chǎn)也是土地制度建設(shè)的重要內(nèi)容之一。建議從下列方面實(shí)施深化改革：

1.嚴(yán)格控制耕地的“農(nóng)轉(zhuǎn)非”。要正確處理經(jīng)濟(jì)發(fā)展與保護(hù)耕地的關(guān)系，堅(jiān)持“一要吃飯，二要建設(shè)”的方針，合理配置土地資源，政府首先應(yīng)制定宏觀(guān)土地管理計(jì)劃和切實(shí)可行的年度土地利用計(jì)劃（指用于建設(shè)的耕地計(jì)劃），在執(zhí)行中不得突破；同時(shí)要增強(qiáng)計(jì)劃的透明度。

2.政府壟斷一級(jí)土地市場(chǎng)。國(guó)有土地屬全民所有并由政府全權(quán)代表。因此，土地使用權(quán)出讓由政府審批，土地部門(mén)辦理手續(xù)，其它任何部門(mén)和單位無(wú)權(quán)行使土地出讓權(quán)。但是，土地使用權(quán)轉(zhuǎn)讓是十分復(fù)雜的工作，應(yīng)當(dāng)聽(tīng)取其它有關(guān)部門(mén)的建議。

3.建立健全建設(shè)用地的監(jiān)督與約束機(jī)制。不受約束的權(quán)力容易產(chǎn)生腐敗。監(jiān)督與約束機(jī)制包括：對(duì)政府建設(shè)用地計(jì)劃制定與建設(shè)用地審批的監(jiān)督與約束，可以通過(guò)“人大”的職能來(lái)實(shí)現(xiàn)；涉及土地管理方面政府相關(guān)部門(mén)之間的相互監(jiān)督與約束，以使行政各部門(mén)的行為符合政府決策下實(shí)施的規(guī)范；政府土地管理部門(mén)對(duì)社會(huì)其它成員建設(shè)用地的監(jiān)督與約束。

4.政府在出讓土地使用權(quán)時(shí)，應(yīng)根據(jù)土地使用權(quán)出讓的最高法定年限及其性質(zhì)、規(guī)模、資金到位情況，取一個(gè)合理的出讓年限。也不能先將土地出讓?zhuān)僮屩虚g商慢慢的“招商引資”，替政府行使土地讓渡權(quán)。因?yàn)槌鲎屚恋厥菫榱艘源诉M(jìn)行產(chǎn)業(yè)導(dǎo)向和促進(jìn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展，而不是為了出讓而出讓。

5.政府要強(qiáng)化土地使用權(quán)轉(zhuǎn)讓形式的管理。除對(duì)國(guó)家投資的非經(jīng)營(yíng)性用地（如黨政軍機(jī)關(guān)、事業(yè)單位的辦公用地，軍事設(shè)施用地，公共公益事業(yè)用地，福利性住宅用地以及國(guó)家重點(diǎn)扶持的建設(shè)項(xiàng)目），可以繼續(xù)采用行政劃撥方式供應(yīng)外，對(duì)商業(yè)、金融、娛樂(lè)、旅游服務(wù)、房地產(chǎn)開(kāi)發(fā)等贏利性用地，一律通過(guò)出讓方式供應(yīng)。在出讓方式上，逐步減少協(xié)議出讓?zhuān)瑪U(kuò)大招標(biāo)出讓和拍賣(mài)出讓?zhuān)嬲纬晒_(kāi)、公平、公正的競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制，使之納入社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的軌道。同時(shí)，要加強(qiáng)對(duì)土地使用權(quán)出讓合同和管理，對(duì)合同的簽訂、履行情況經(jīng)常進(jìn)行檢查與清理，土地使用權(quán)合同一經(jīng)簽訂必須堅(jiān)決執(zhí)行。對(duì)不按合同規(guī)定的用途進(jìn)行使用的，出讓后一年內(nèi)投入開(kāi)發(fā)資金不足購(gòu)地費(fèi)25%的，政府要收回其土地使用權(quán)。

土地是我們的生命線(xiàn)，土地資源一直是困擾我國(guó)社會(huì)、經(jīng)濟(jì)持續(xù)發(fā)展的重要因素，管理好土地，就是保護(hù)好我們賴(lài)以生存的根本，只有解決好土地問(wèn)題，才能解決根本問(wèn)題，保護(hù)好農(nóng)民的土地權(quán)益，國(guó)家才能發(fā)展。