新形勢下對我國農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)問題的思考

摘 要 隨著我國推進(jìn)新農(nóng)村建設(shè)及城鄉(xiāng)統(tǒng)籌一體化的發(fā)展，以及社會主義新農(nóng)村建設(shè)的發(fā)展。城市化推動著農(nóng)村土地所有權(quán)及其使用權(quán)發(fā)生著不斷的更迭。農(nóng)業(yè)農(nóng)村農(nóng)民問題的核心在于土地的問題，同時土地作為農(nóng)民極其基礎(chǔ)的生產(chǎn)生活資料，在農(nóng)村現(xiàn)代化建設(shè)中占有極其重要的地位。本文認(rèn)為發(fā)現(xiàn)土地流轉(zhuǎn)中的問題同時實現(xiàn)土地流轉(zhuǎn)的規(guī)范化、制度化具有十分重要的理論及現(xiàn)實意義。

關(guān)鍵詞 農(nóng)村 土地流轉(zhuǎn) 承包經(jīng)營權(quán)

作者簡介：孫曉琳，上海理工大學(xué)社會科學(xué)學(xué)院2015級馬克思主義基本原理專業(yè)碩士研究生。

中圖分類號：D922.3 文獻(xiàn)標(biāo)識碼：A DOI：10.19387/j.cnki.1009-0592.2017.04.245

我國是一個歷史悠久的農(nóng)業(yè)大國，農(nóng)民人口幾乎占總?cè)丝诘陌俜种迨?。農(nóng)村問題就是我們發(fā)展中的主要問題，隨著新農(nóng)村建設(shè)的不斷推進(jìn)農(nóng)村經(jīng)濟水平的不斷提高，以及傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)不斷向新型農(nóng)業(yè)的轉(zhuǎn)變。農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)問題應(yīng)運而生成為我們需要正視解決的問題。在農(nóng)村地區(qū)推進(jìn)農(nóng)業(yè)土地流轉(zhuǎn)可以實現(xiàn)土地的集約化規(guī)?；?jīng)營實現(xiàn)土地價值實現(xiàn)的最大化，成功將我國小農(nóng)經(jīng)濟的發(fā)展模式轉(zhuǎn)為現(xiàn)代化的大農(nóng)業(yè)發(fā)展經(jīng)營模式。關(guān)于農(nóng)村土地承包權(quán)轉(zhuǎn)讓的意義的說法有很多種，這里筆者就不一一列舉，這里我們可以認(rèn)為是在保留農(nóng)民本身擁有對土地的承包權(quán)的基礎(chǔ)之上，承包人經(jīng)過合法的方式途徑，取得農(nóng)民擁有土地的使用權(quán)進(jìn)行經(jīng)濟或其他使用的行為。

一、新形勢下我國農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)政策的變遷

我國農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)現(xiàn)狀是始于二十世紀(jì)八十年代的，大致上經(jīng)歷了三個發(fā)展階段，分別是自愿流轉(zhuǎn)階段、逐漸步入軌道階段和當(dāng)下的加速發(fā)展階段。

首先，在自愿流轉(zhuǎn)階段，在實施家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制之后，雖然土地仍舊屬于集體所有，但農(nóng)民獲得了土地自主使用權(quán)，土地流轉(zhuǎn)的產(chǎn)生就有了可能。這是新中國成立以來農(nóng)村范圍內(nèi)生產(chǎn)力和生產(chǎn)關(guān)系的一次重大調(diào)整變革，這一政策適應(yīng)了當(dāng)時生產(chǎn)力發(fā)展的需要極大地推動了我國農(nóng)村地區(qū)經(jīng)濟的發(fā)展，又提高了農(nóng)民生活水平。但是在二十世紀(jì)八十年代，土地流轉(zhuǎn)主要在鄰居親戚之間互換或轉(zhuǎn)包，很多農(nóng)民種地虧本，土地荒廢狀況逐漸加重，這也催生了八十年代土地流轉(zhuǎn)現(xiàn)象的產(chǎn)生。其次，在二十一世紀(jì)初在土地流轉(zhuǎn)逐漸步入軌道階段，中央開始出臺有關(guān)方面的法律法規(guī)明確指出“允許土地使用權(quán)合理流轉(zhuǎn)是農(nóng)業(yè)發(fā)展的客觀要求，有條件的地方可以按照自愿、依法、有償?shù)脑瓌t進(jìn)行土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)在，逐步發(fā)展規(guī)模經(jīng)營。”在這個階段開始了對土地流轉(zhuǎn)的法律法規(guī)約束，為以后完善的法規(guī)的出臺夯實了基礎(chǔ)。同時依據(jù)不同地區(qū)的不同情況各個地方制定了符合自己發(fā)展的規(guī)則制度，使農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)逐步步入軌道。最后，到了二十一世紀(jì)（從2006年到現(xiàn)在）。中央正式出臺了有關(guān)推進(jìn)新農(nóng)村建設(shè)的若干建議，其中包含了很大一部分有關(guān)土地流轉(zhuǎn)的內(nèi)容。習(xí)總書記也指出：“我們要在堅持農(nóng)村土地為集體所有的前提下，促使承包權(quán)與經(jīng)營權(quán)分離開來，形成所有權(quán)、承包權(quán)、經(jīng)營權(quán)三權(quán)分置，經(jīng)營權(quán)自由流轉(zhuǎn)的格局?！痹谶@個新的歷史階段，從每個方面深化農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)制度的改革，將會很大程度的解放和發(fā)展農(nóng)村地區(qū)的生產(chǎn)力，消除阻礙農(nóng)業(yè)發(fā)展的因素，使我國農(nóng)業(yè)發(fā)展產(chǎn)生深遠(yuǎn)的影響，促進(jìn)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)邁向一個新的臺階。

故而，在進(jìn)入二十一世紀(jì)新時期的今天，我們將依照中央相關(guān)部門出臺的部分綱領(lǐng)性的文件內(nèi)容推動新一輪的農(nóng)村土地政策改革，以便使土地承包權(quán)和經(jīng)營權(quán)出現(xiàn)的矛盾得以解決，促使所有權(quán)、承包權(quán)、經(jīng)營權(quán)三權(quán)分置，這次土地使用權(quán)的流轉(zhuǎn)將會很大程度上地解放和發(fā)展農(nóng)村的生產(chǎn)力，為社會主義新農(nóng)村提供強有力的支持和保障。

二、農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)過程中出現(xiàn)的問題

首先，應(yīng)該避免出現(xiàn)過度改變土地用途的現(xiàn)象造成耕地資源的流失。在土地流轉(zhuǎn)過程中，很多時候會出現(xiàn)過于強調(diào)土地在城鎮(zhèn)化過程中的地位，故而會出現(xiàn)較嚴(yán)重的更改農(nóng)用土地使用途徑的亂象，某些承包人會以其他名義將承包的耕地變成商業(yè)性用地，這樣會使糧食生產(chǎn)用地面積的驟減，將會出現(xiàn)耕地面積低于國家農(nóng)業(yè)基本耕地不得低于18億畝的紅線。因此，在農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)過程中需要加強各方面的引導(dǎo)，以便于在流轉(zhuǎn)過程中不損害廣大農(nóng)民群眾基本權(quán)益的基礎(chǔ)上，最大化的不去變更農(nóng)村土地原來的使用途徑，保障好農(nóng)業(yè)的綜合生產(chǎn)能力，進(jìn)而來保障國家糧食的產(chǎn)量及使用。在保障基本耕地的基礎(chǔ)上，農(nóng)地流轉(zhuǎn)也需要因地制宜，在我國人多地少，每個地區(qū)的發(fā)展水平又不相同。這就要求我們在推動規(guī)?；a(chǎn)的基礎(chǔ)上不同地區(qū)區(qū)別對待。

其次，要避免強迫命令現(xiàn)象的發(fā)生。我國是一個具有幾千年農(nóng)業(yè)發(fā)展史的大國，在很長一段歷史時期內(nèi)土地都是農(nóng)民生存的基礎(chǔ)，農(nóng)民的大部分收入也來自土地。有部分農(nóng)民一下子不能接受自家土地使用權(quán)的流轉(zhuǎn)，除非出現(xiàn)一些好的能夠增加收入又節(jié)省體力的項目。在這種守舊思想的影響下農(nóng)民即便使自家土地荒廢著也不愿意將使用權(quán)轉(zhuǎn)讓出去。但是，當(dāng)前在某些地區(qū)農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)過程中出現(xiàn)了逼迫或說變相強迫農(nóng)民群眾流轉(zhuǎn)土地使用權(quán)的現(xiàn)象。鑒于這種狀況，政府或其他工作人員要充分尊重農(nóng)民的自主意愿，要在充分協(xié)商的基礎(chǔ)上完成土地使用權(quán)的流轉(zhuǎn)。堅持依法自愿有償流轉(zhuǎn)土地經(jīng)營權(quán)的原則。

最后，還要避免工商資本一窩峰的涌入農(nóng)村利用土地流轉(zhuǎn)高峰的現(xiàn)象。受利益的驅(qū)使，一部分工商業(yè)資本紛紛涌向農(nóng)村地區(qū)，在這一流轉(zhuǎn)過程中我們應(yīng)嚴(yán)格資本流入規(guī)范土地轉(zhuǎn)讓，使農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)程序正當(dāng)。在推進(jìn)農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)的過程當(dāng)中，應(yīng)該盡量避免發(fā)生工商業(yè)資本、城市資本紛紛涌向農(nóng)村的現(xiàn)象。理論上應(yīng)該對工商企業(yè)承包農(nóng)民的土地現(xiàn)象要有嚴(yán)格的準(zhǔn)入標(biāo)準(zhǔn)和要求，并建立健全工商業(yè)租賃農(nóng)地的資格審查、項目審核和項目風(fēng)險保障制度，嚴(yán)格控制工商業(yè)建設(shè)用地規(guī)模。農(nóng)民宅基地如若復(fù)墾應(yīng)優(yōu)先考慮恢復(fù)為耕地，凡是調(diào)整為建設(shè)用地的必須要符合有關(guān)土地使用規(guī)則，同時應(yīng)當(dāng)優(yōu)先滿足集用地。工商業(yè)建設(shè)用地不符合土地利用總體規(guī)劃的規(guī)定的，都不允許用地，項目不得開工建設(shè)。最近這些年，某部分地方的政府財政收入有較大一部分依靠賣土地，但是土地資源始終是有限的。部分城市在擴張過程中需要并購部分周圍的農(nóng)業(yè)用地，這也是農(nóng)村土地轉(zhuǎn)為建設(shè)性用地的需求之一。政府和有關(guān)工商業(yè)資本都應(yīng)當(dāng)按照規(guī)章制度適度租賃承包土地。

三、走出制約農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)的路徑選擇

我國是一個農(nóng)民占大多數(shù)的農(nóng)業(yè)大國，在過去的相當(dāng)長時期內(nèi)，農(nóng)業(yè)都是國家經(jīng)濟的主體，在現(xiàn)代化的今天，雖然農(nóng)業(yè)在國民經(jīng)濟收入中的地位下降，但它依舊是人民生活的基礎(chǔ)，在發(fā)展中占據(jù)著至關(guān)重要的地位，農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)不僅僅只是土地怎樣利用的問題，也關(guān)系著土地利用效益分配和國計民生的問題。農(nóng)業(yè)的發(fā)展是發(fā)展的重中之重，肯定農(nóng)業(yè)發(fā)展的問題的地位，并將其解決方案作為指導(dǎo)我國發(fā)展的重要方針。

首先，我們需要進(jìn)一步完善有關(guān)法律法規(guī)，發(fā)揮好國家政策的導(dǎo)向作用。農(nóng)業(yè)的發(fā)展一靠政策、二靠科學(xué)、三靠集體的力量。二零零三年至今，我國陸續(xù)出臺了幾部相關(guān)法律。使農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)逐步有法可依，這同樣也是農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)政策有效實施的基本保障。第一，法律要明確土地產(chǎn)權(quán)的主體。我國現(xiàn)行的法律并沒有明確土地所有權(quán)的主體和使用主體的界線。所以必須要對農(nóng)村地區(qū)經(jīng)濟組織的主體地位做出明確的界定，明確農(nóng)村土地的產(chǎn)權(quán)歸集體所有，明確村民委員會土地所有權(quán)的代表地位。第二，逐漸完善土地租賃經(jīng)營權(quán)的權(quán)利范圍，同樣也是土地流轉(zhuǎn)經(jīng)營的制度保證。應(yīng)當(dāng)充分尊重和保障農(nóng)民轉(zhuǎn)讓土地的自主權(quán)，賦予承包經(jīng)營權(quán)以抵押權(quán)。積極探索有效的途徑和形式，使農(nóng)民更加充分的土地流轉(zhuǎn)自主權(quán)。第三，明確土地承包關(guān)系。在農(nóng)村土地承包流轉(zhuǎn)過程中做好記錄與核實工作，認(rèn)真負(fù)責(zé)的整理理清土地承包檔案，并永久保存管理好檔案。同時利用計算機做好電子備案。通過完善有關(guān)法律法規(guī)實現(xiàn)以規(guī)劃引導(dǎo)流轉(zhuǎn)，促進(jìn)農(nóng)業(yè)集約發(fā)展解決農(nóng)村地區(qū)生產(chǎn)力與生產(chǎn)關(guān)系的矛盾。

其次是建立健全完善的土地承包經(jīng)營流轉(zhuǎn)中介組織。構(gòu)建出與之相適應(yīng)的土地承包經(jīng)營流轉(zhuǎn)市場，以確保農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)有序的流轉(zhuǎn)。為此我國已經(jīng)制定出相應(yīng)的法律法規(guī)，同樣也需要基礎(chǔ)服務(wù)部門來為土地流轉(zhuǎn)提供便利。第一，應(yīng)當(dāng)首先建立起有關(guān)土地流轉(zhuǎn)信息的平臺，讓更多人方便的獲取有關(guān)信息。重點是要構(gòu)建縣、鄉(xiāng)鎮(zhèn)、村三級土地流轉(zhuǎn)信息平臺，第一時間內(nèi)將可以流轉(zhuǎn)的土地信息錄入平臺，包含土地的位置、面積和價格等資料信息，以提高土地流轉(zhuǎn)交易成功的概率，實現(xiàn)土地流轉(zhuǎn)交易信息化服務(wù)水平從而充分利用網(wǎng)絡(luò)平臺實現(xiàn)土地流轉(zhuǎn)動態(tài)化信息化管理。第二，加速構(gòu)建省、縣、鄉(xiāng)鎮(zhèn)、村級別清晰的農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)平臺，重點以縣以及鄉(xiāng)鎮(zhèn)土地流轉(zhuǎn)管理機構(gòu)為依托構(gòu)建服務(wù)中心及分部，在村莊基層建立小的工作服務(wù)臺，建構(gòu)起由高到低、由大到小的組織服務(wù)體系。第三，逐步建立起專門化的土地流轉(zhuǎn)中介平臺，采用其他經(jīng)濟形式，培養(yǎng)出一批農(nóng)民土地經(jīng)紀(jì)人，設(shè)立經(jīng)紀(jì)公司，充分利用農(nóng)村勞動力豐富的優(yōu)勢，同時可以為土地租賃流轉(zhuǎn)提供策劃方案、搜集交易對象等各項服務(wù)。因此，政府部門應(yīng)當(dāng)積極指引并幫助發(fā)展農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)中介組織，從而提高政府部門的服務(wù)水平，發(fā)展健全土地流轉(zhuǎn)中介服務(wù)體系。

最后，逐步建立較完善的社會保障體系，我國是一個歷史悠久的農(nóng)業(yè)大國，農(nóng)民人口幾乎占總?cè)丝诘?9.68%。多數(shù)農(nóng)民思想守舊，認(rèn)為失去土地就失去了職業(yè)。實現(xiàn)解放農(nóng)村勞動力實現(xiàn)集約化生產(chǎn)就必須改變農(nóng)民的一些落后的觀念。第一，在完善農(nóng)村醫(yī)療合作的同時建立完善的社會養(yǎng)老保障制度，當(dāng)前階段內(nèi)我國已經(jīng)建立的農(nóng)村醫(yī)療保險還存在很大的問題，例如一個人同時用幾個不同身份參保不同的醫(yī)療保險，一部分農(nóng)民繳納醫(yī)療保險金流失等。針對這些問題，有關(guān)部門應(yīng)嚴(yán)格按照法律法規(guī)辦事，提高政策的執(zhí)行力，嚴(yán)厲懲戒不法現(xiàn)象，同時要接受群眾的監(jiān)督。對于養(yǎng)老保險制度的建立要以個人出資和政府財政補助相結(jié)合。對于土地流轉(zhuǎn)出的外出務(wù)工農(nóng)民，可實施本人、財政和所在單位相結(jié)合，共同籌集個人養(yǎng)老金，使農(nóng)民安心轉(zhuǎn)讓土地，消除后顧之憂。對于承包大片土地務(wù)農(nóng)為主的農(nóng)民，可以就農(nóng)民以土地承包經(jīng)營權(quán)收獲得的收益換取養(yǎng)老生活保障金，以激勵承包經(jīng)營人。第二，制定轉(zhuǎn)移就業(yè)的相關(guān)政策，妥善安排城市化過程中轉(zhuǎn)入城市的農(nóng)民，使進(jìn)城農(nóng)民和市民享有同等的待遇。農(nóng)民一旦進(jìn)城并具有穩(wěn)定的生存能力，就應(yīng)當(dāng)在制度上使其成為真正的市民，在制度上解決他們的城市社保、子女入學(xué)、住房等一系列問題，并對其農(nóng)村資產(chǎn)做出處理幫助完成進(jìn)城落戶的資產(chǎn)累積。第三，大力發(fā)展有關(guān)農(nóng)業(yè)災(zāi)害保障政策，構(gòu)成覆蓋整個農(nóng)村的災(zāi)害補償系統(tǒng)，增加土地經(jīng)營者抵御風(fēng)險的能力，最大限度的減少了農(nóng)業(yè)經(jīng)營者因自然災(zāi)害或其他問題造成的損失，保證農(nóng)戶具備再生產(chǎn)和再經(jīng)營的能力。

總而言之，我國農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)已經(jīng)成為當(dāng)今解決“三農(nóng)”問題的關(guān)鍵。關(guān)乎農(nóng)村農(nóng)業(yè)發(fā)展的全局，關(guān)乎人民群眾的切身利益。著眼于當(dāng)前流轉(zhuǎn)的主要問題，落實相關(guān)政策法規(guī)，在保障農(nóng)民切身利益的基礎(chǔ)上，正確引導(dǎo)、積極探索，推廣適合各個地區(qū)實際情況的流轉(zhuǎn)模式。

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