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    淺談如何防范土地流轉(zhuǎn)風(fēng)險(xiǎn)切實(shí)保護(hù)農(nóng)民利益

    2017-04-22 19:48:07鄧定國(guó)張華東
    關(guān)鍵詞:現(xiàn)狀及問(wèn)題蒼溪縣土地流轉(zhuǎn)

    鄧定國(guó)+張華東

    摘要:隨著蒼溪縣“1+3”優(yōu)勢(shì)特色產(chǎn)業(yè)不斷發(fā)展壯大,吸引了大批返鄉(xiāng)創(chuàng)業(yè)人員及工商資本進(jìn)入農(nóng)業(yè)領(lǐng)域流轉(zhuǎn)土地發(fā)展產(chǎn)業(yè)。為規(guī)范土地流轉(zhuǎn),依法保護(hù)農(nóng)民權(quán)益,促進(jìn)產(chǎn)業(yè)健康發(fā)展,對(duì)土地流轉(zhuǎn)情況進(jìn)行了調(diào)查摸底,在分析存在問(wèn)題的基礎(chǔ)上,提出了有針對(duì)性、操作性的防范土地流轉(zhuǎn)風(fēng)險(xiǎn)的對(duì)策和建議。

    關(guān)鍵詞:土地流轉(zhuǎn);現(xiàn)狀及問(wèn)題;發(fā)展對(duì)策和建議;蒼溪縣

    一、土地流轉(zhuǎn)現(xiàn)狀

    全縣幅員面積2330平方千米,農(nóng)村土地確權(quán)調(diào)繪面積106萬(wàn)畝,截至2015年底,全縣農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)25.01萬(wàn)畝,占農(nóng)村土地確權(quán)調(diào)繪面積23.6%。按流轉(zhuǎn)方式分:出租16.77萬(wàn)畝,轉(zhuǎn)包5.74萬(wàn)畝,入股1.43萬(wàn)畝,其他方式1.07萬(wàn)畝。按流轉(zhuǎn)去向分:農(nóng)民合作社13.26萬(wàn)畝,家庭農(nóng)場(chǎng)5.75萬(wàn)畝,工商企業(yè)4萬(wàn)畝,其他主體2萬(wàn)畝。按流轉(zhuǎn)用途分:經(jīng)濟(jì)作物19.66萬(wàn)畝,糧食作物3.48萬(wàn)畝,畜禽6159畝,水產(chǎn)497畝,農(nóng)機(jī)加工218畝,其他1.18萬(wàn)畝。

    二、土地使用效益現(xiàn)狀

    通過(guò)招引成功人士返鄉(xiāng)創(chuàng)業(yè),全縣已培育新型業(yè)主規(guī)?;?jīng)營(yíng)組織達(dá)1243個(gè)。其中經(jīng)營(yíng)規(guī)模在30畝以上的500余戶(重點(diǎn)龍頭企業(yè)四川華樸現(xiàn)代農(nóng)業(yè)股份有限公司3年流轉(zhuǎn)土地2.5萬(wàn)畝)。全縣累計(jì)建成萬(wàn)畝現(xiàn)代農(nóng)業(yè)綜合園區(qū)16個(gè)。發(fā)展獼猴桃35萬(wàn)畝、雪梨16.5萬(wàn)畝,糧食、油料播種面積穩(wěn)定在90萬(wàn)畝、30萬(wàn)畝以上。2015年全縣農(nóng)業(yè)增加值27.83億元,農(nóng)村居民人均可支配收入9048元。

    三、農(nóng)民利益保護(hù)現(xiàn)狀

    現(xiàn)有的穩(wěn)定農(nóng)村土地承包關(guān)系,賦予了農(nóng)民更加充分、更具保障的土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán),群眾通過(guò)土地流轉(zhuǎn)每畝平均收入(含土地租金和務(wù)工收入)3100元,相比于傳統(tǒng)糧油種植高出2600元,土地有序流轉(zhuǎn),能較好的保護(hù)農(nóng)民利益,群眾普遍對(duì)當(dāng)前土地流轉(zhuǎn)較為滿意,全縣沒(méi)有一件因土地流轉(zhuǎn)承包問(wèn)題而發(fā)生集體上訪和越級(jí)上訪事件。

    四、土地流轉(zhuǎn)的主要措施和有益探索

    在土地流轉(zhuǎn)過(guò)程中,堅(jiān)持以保護(hù)農(nóng)民利益為核心,多措并舉,邊實(shí)踐邊總結(jié),形成了較為新穎的模式。

    1、融合多元投資,保護(hù)農(nóng)民利益

    建立資金集聚機(jī)制,積極引導(dǎo)龍頭企業(yè)、業(yè)主、農(nóng)戶等投入資金,形成了多元投入機(jī)制。

    一是積極爭(zhēng)取上級(jí)支持。整合“金土地工程”、標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田建設(shè)、農(nóng)業(yè)綜合開(kāi)發(fā)、以工代賑、災(zāi)毀土地復(fù)墾整理、農(nóng)業(yè)生態(tài)修復(fù)、農(nóng)村公路建設(shè)等相關(guān)涉農(nóng)資金項(xiàng)目,來(lái)增強(qiáng)業(yè)主對(duì)土地承包的吸引力。

    二是建立風(fēng)險(xiǎn)基金??h財(cái)政建立土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)風(fēng)險(xiǎn)基金,每年預(yù)算100萬(wàn)元,滾存使用。在園區(qū)流轉(zhuǎn)經(jīng)營(yíng)30畝土地以上的經(jīng)營(yíng)主體向所在地鄉(xiāng)鎮(zhèn)或村(社區(qū))繳納共管資金和保證金,總額不少于經(jīng)營(yíng)主體投入園區(qū)建設(shè)資金總額的11%。

    三是建立獎(jiǎng)補(bǔ)機(jī)制。對(duì)流轉(zhuǎn)土地100畝以上、流轉(zhuǎn)年限5年以上,一次性給予每畝100元獎(jiǎng)補(bǔ)。

    四是拓寬企業(yè)融資渠道。試點(diǎn)開(kāi)展農(nóng)村產(chǎn)權(quán)抵押融資,成立蒼溪縣普惠農(nóng)業(yè)融資擔(dān)保公司,開(kāi)展農(nóng)村承包土地經(jīng)營(yíng)權(quán)、農(nóng)民住房財(cái)產(chǎn)權(quán)等抵押貸款,建立農(nóng)村產(chǎn)權(quán)價(jià)值評(píng)估機(jī)制。

    2、完善利益聯(lián)結(jié)機(jī)制,增強(qiáng)抵御風(fēng)險(xiǎn)能力

    創(chuàng)新“大園區(qū)+小業(yè)主”、“五保+分紅”、雙股分紅等更加緊密的利益聯(lián)結(jié)機(jī)制,在土地整理、簽訂合同時(shí)一并確定。

    一是土地租金逐年遞增。根據(jù)經(jīng)濟(jì)發(fā)展總體趨勢(shì),預(yù)測(cè)土地增值額度,適當(dāng)提高流轉(zhuǎn)土地租金。

    二是土地作價(jià)入股。對(duì)土地進(jìn)行估價(jià),以土地出資入股,由農(nóng)民和業(yè)主進(jìn)行利潤(rùn)和風(fēng)險(xiǎn)共擔(dān),合理分配經(jīng)濟(jì)利益。

    三是保底分紅。根據(jù)產(chǎn)量、市場(chǎng)價(jià)格、成產(chǎn)成本核算經(jīng)營(yíng)利潤(rùn)后,按種植純收益的10%作為紅利分配給土地農(nóng)戶。

    四是就近務(wù)工。由業(yè)主按用工需要80%的比例在當(dāng)?shù)卣衅噶鬓D(zhuǎn)土地農(nóng)民務(wù)工,增加農(nóng)民工資性收入。

    3、支持先進(jìn)典型,探索流轉(zhuǎn)模式

    在全縣16個(gè)現(xiàn)代農(nóng)業(yè)綜合園區(qū)和農(nóng)機(jī)大戶、種養(yǎng)大戶基地,經(jīng)過(guò)市場(chǎng)化運(yùn)作和探索,逐漸形成了3種較為新穎的土地流轉(zhuǎn)模式。

    一是農(nóng)戶委托集體經(jīng)濟(jì)組織統(tǒng)一流轉(zhuǎn)。農(nóng)戶將需流轉(zhuǎn)的土地書(shū)面委托給集體經(jīng)濟(jì)組織,由集體經(jīng)濟(jì)組織和業(yè)主簽訂流轉(zhuǎn)合同。典型案例有白橋壩園區(qū),農(nóng)民通過(guò)委托村組,共流轉(zhuǎn)土地面積1374畝,輻射帶動(dòng)周邊土地流轉(zhuǎn)1300畝,現(xiàn)已建獼猴桃、蠶桑、畜牧三大產(chǎn)業(yè)園區(qū)。

    二是園區(qū)管委會(huì)統(tǒng)一集中流轉(zhuǎn)。園區(qū)建成后,由園區(qū)所在地鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府組織成立園區(qū)管委會(huì),由園區(qū)管委會(huì)對(duì)園區(qū)產(chǎn)業(yè)進(jìn)行統(tǒng)一規(guī)劃,招引業(yè)主簽訂土地流轉(zhuǎn)合同,管委會(huì)統(tǒng)一收取土地租金等費(fèi)用后支付給農(nóng)民,帶動(dòng)農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)和產(chǎn)業(yè)化規(guī)模經(jīng)營(yíng)。

    三是通過(guò)土地股份合作社流轉(zhuǎn)。由有土地流轉(zhuǎn)意向的農(nóng)民組織成立具有獨(dú)立社會(huì)經(jīng)營(yíng)主體資格的土地股份合作社,農(nóng)民將土地入股合作社,在工商部門登記注冊(cè),由合作社統(tǒng)一對(duì)外流轉(zhuǎn)。典型案例有歧坪鎮(zhèn)天新園區(qū)內(nèi)成立天新土地股份合作社,對(duì)外流轉(zhuǎn)土地600余畝。

    五、土地流轉(zhuǎn)存在的問(wèn)題

    1、土地瘠薄分散,不利于規(guī)模經(jīng)營(yíng)

    全縣農(nóng)民人均實(shí)際擁有土地僅0.8畝,現(xiàn)行的農(nóng)村家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制以土地分戶經(jīng)營(yíng)為基礎(chǔ),土地經(jīng)營(yíng)權(quán)較為分散、承包期長(zhǎng),在土地流轉(zhuǎn)中如果個(gè)別農(nóng)民不自愿流轉(zhuǎn)就難以實(shí)現(xiàn)規(guī)?;?jīng)營(yíng)。另外蒼溪縣地形復(fù)雜多樣,地形條件讓機(jī)械化經(jīng)營(yíng)難上加難。加之交通、水利基礎(chǔ)設(shè)施配套不均衡,這些都不利于規(guī)模經(jīng)營(yíng)。

    2、機(jī)構(gòu)不健全,不利于管理

    鄉(xiāng)、村兩級(jí)工作量大,自鄉(xiāng)鎮(zhèn)2005年機(jī)構(gòu)改革后,鄉(xiāng)鎮(zhèn)只設(shè)一個(gè)農(nóng)經(jīng)管理與信息員崗位,人少事多,更缺乏自上而下的服務(wù)網(wǎng)絡(luò)。目前,蒼溪縣的土地流轉(zhuǎn)還沒(méi)有納入大部分鄉(xiāng)、村的經(jīng)常性工作,個(gè)別鄉(xiāng)鎮(zhèn)甚至無(wú)人過(guò)問(wèn),很多程序均難認(rèn)真落實(shí),在土地流轉(zhuǎn)中缺乏必要的引導(dǎo)和指導(dǎo)。

    3、土地流轉(zhuǎn)程序不規(guī)范

    多數(shù)的代耕代種土地流轉(zhuǎn)都是口頭協(xié)議,無(wú)流轉(zhuǎn)合同,或合同不規(guī)范,全縣無(wú)合同的占流轉(zhuǎn)總面積的11%。全縣按照省級(jí)示范文本簽訂合同的面積僅占30.4%,在縣農(nóng)業(yè)局合同登記備案的僅占0.8%。且多數(shù)土地流轉(zhuǎn)以項(xiàng)目為依托。對(duì)業(yè)主資質(zhì)審查不嚴(yán),沒(méi)有考察業(yè)主有無(wú)經(jīng)濟(jì)實(shí)力和經(jīng)營(yíng)能力而盲目追求規(guī)模,管理水平低,對(duì)政府依賴性大。

    4、業(yè)主和農(nóng)民互相不信任

    農(nóng)業(yè)受自然和市場(chǎng)雙重影響,生產(chǎn)周期長(zhǎng),增產(chǎn)不一定增收,即使規(guī)模化經(jīng)營(yíng),也屬于高風(fēng)險(xiǎn)產(chǎn)業(yè)。農(nóng)民對(duì)產(chǎn)業(yè)、業(yè)主信心不足。存在極個(gè)別農(nóng)戶偷竊成熟待收的農(nóng)產(chǎn)品,破壞生產(chǎn)設(shè)施,隨意漲租金,強(qiáng)行承包工程等現(xiàn)象,導(dǎo)致業(yè)主對(duì)農(nóng)民整體不信任。

    六、土地流轉(zhuǎn)的對(duì)策建議

    1、發(fā)展特色產(chǎn)業(yè),加強(qiáng)獎(jiǎng)勵(lì)扶持

    一是做強(qiáng)基地。圍繞蒼溪特色產(chǎn)業(yè)發(fā)展優(yōu)勢(shì),繼續(xù)加大資金和技術(shù)投入,力爭(zhēng)到“十三五”末,新建園區(qū)100個(gè)。種植紅心獼猴桃50萬(wàn)畝;蒼溪梨20萬(wàn)畝;年出欄生豬130萬(wàn)頭、肉兔200萬(wàn)只、家禽1200萬(wàn)只,存欄毛兔150萬(wàn)只的規(guī)模;建成木本油料基地15萬(wàn)畝,珍稀林木10萬(wàn)畝,林下種養(yǎng)20萬(wàn)畝。并在“優(yōu)勢(shì)”二字上作文章,用好優(yōu)勢(shì)、擴(kuò)大優(yōu)勢(shì)。加強(qiáng)營(yíng)銷和品牌建設(shè),建成主導(dǎo)產(chǎn)業(yè)紅心獼猴桃交易中心,辦好全國(guó)獼猴桃年會(huì)、訂貨會(huì)、采摘節(jié),用活“中國(guó)馳名商標(biāo)”、“生態(tài)原產(chǎn)地”等品牌。

    二是做深改革。建立農(nóng)村產(chǎn)權(quán)交易服務(wù)平臺(tái),引導(dǎo)土地、林地等向新型經(jīng)營(yíng)主體流轉(zhuǎn)聚集。支持新型經(jīng)營(yíng)主體流轉(zhuǎn)土地,力爭(zhēng)到2020年全縣土地流轉(zhuǎn)面積占耕地面積的1/3,適度規(guī)模經(jīng)營(yíng)占2/3以上。

    三是培育新型經(jīng)營(yíng)模式。引導(dǎo)租賃農(nóng)戶承包地的工商企業(yè)發(fā)展良種種苗繁育、高標(biāo)準(zhǔn)設(shè)施農(nóng)業(yè)、規(guī)模化養(yǎng)殖等適合企業(yè)化經(jīng)營(yíng)的現(xiàn)代種養(yǎng)業(yè),開(kāi)發(fā)農(nóng)村荒山、荒溝、荒丘、荒灘“四荒”資源發(fā)展多種經(jīng)營(yíng),開(kāi)展農(nóng)業(yè)社會(huì)化服務(wù)。同時(shí),拓展農(nóng)產(chǎn)品運(yùn)輸、加工、銷售,實(shí)現(xiàn)全產(chǎn)業(yè)鏈同步發(fā)展。

    四是建立獎(jiǎng)勵(lì)機(jī)制。改變只要有業(yè)主進(jìn)園區(qū),政府就包攬租金的做法,把補(bǔ)貼資金用于建設(shè)道路、水利、電力等基礎(chǔ)設(shè)施,對(duì)一定規(guī)模經(jīng)營(yíng)業(yè)主實(shí)行以獎(jiǎng)代補(bǔ),對(duì)發(fā)展好的業(yè)主按實(shí)績(jī)給予表彰獎(jiǎng)勵(lì),提高土地流轉(zhuǎn)積極性。

    五是加大財(cái)稅信貸扶持。對(duì)規(guī)模經(jīng)營(yíng)業(yè)主在水電、稅費(fèi)等方面給予支持。每年安排一定的農(nóng)業(yè)信貸資金,解決規(guī)模經(jīng)營(yíng)主體季節(jié)性所需生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)資金不足的問(wèn)題。對(duì)流出土地,有創(chuàng)業(yè)意愿的農(nóng)戶給予適當(dāng)小額貸款,為其轉(zhuǎn)業(yè)致富提供平臺(tái)。

    2、健全管理機(jī)構(gòu),切實(shí)做好指導(dǎo)服務(wù)

    強(qiáng)化頂層設(shè)計(jì),優(yōu)化政府服務(wù),自上而下進(jìn)行指導(dǎo),自下而上進(jìn)行實(shí)踐,建立公益性中介服務(wù)機(jī)構(gòu),發(fā)揮好縣級(jí)部門聯(lián)掛優(yōu)勢(shì),形成土地流轉(zhuǎn)的“第三產(chǎn)業(yè)”。

    一是建全服務(wù)機(jī)構(gòu)。各級(jí)建立農(nóng)村經(jīng)營(yíng)管理機(jī)構(gòu),明確崗位職能,開(kāi)展供求登記、信息發(fā)布、土地評(píng)估、法律政策咨詢、提供合同文本、建立流轉(zhuǎn)檔案、調(diào)處合同糾紛等綜合服務(wù),發(fā)揮好在土地流轉(zhuǎn)工作中的管理、服務(wù)和監(jiān)督職能作用。

    二是實(shí)行部門聯(lián)掛。實(shí)行縣級(jí)相關(guān)部門聯(lián)掛,對(duì)流轉(zhuǎn)土地有規(guī)模,發(fā)展較好的企業(yè)、業(yè)主,了解生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)情況,及時(shí)指導(dǎo)、培訓(xùn)生產(chǎn)技術(shù),提供營(yíng)銷信息,及時(shí)幫助解決具體問(wèn)題,同時(shí)協(xié)助縣農(nóng)業(yè)局對(duì)業(yè)主進(jìn)行監(jiān)管。

    3、嚴(yán)格審核管控,從源頭上減少風(fēng)險(xiǎn)點(diǎn)

    結(jié)合地方實(shí)際,加強(qiáng)調(diào)查研究,出臺(tái)實(shí)施辦法,健全土地流轉(zhuǎn)面積控制、審核流程等細(xì)則,建立公開(kāi)、透明、嚴(yán)謹(jǐn)?shù)耐恋亓鬓D(zhuǎn)體系,加強(qiáng)源頭管控,減少風(fēng)險(xiǎn)點(diǎn)數(shù)量,降低風(fēng)險(xiǎn)帶來(lái)的危害。

    一是要規(guī)范流轉(zhuǎn)行為。堅(jiān)持農(nóng)戶自愿流轉(zhuǎn)原則,嚴(yán)禁工商資本借政府或基層組織通過(guò)下指標(biāo)、定任務(wù)等方式強(qiáng)迫農(nóng)戶流轉(zhuǎn)土地,要依托土地流轉(zhuǎn)交易中心平臺(tái),對(duì)農(nóng)村土地經(jīng)營(yíng)權(quán)、流轉(zhuǎn)使用權(quán)實(shí)現(xiàn)信息公開(kāi),網(wǎng)絡(luò)交易。

    二是健全審核機(jī)制。要建立上限控制制度,工商資本以企業(yè)、組織或個(gè)人等形式首次租賃農(nóng)地,原則上不得超過(guò)500畝;要對(duì)資格及項(xiàng)目審核,對(duì)土地流轉(zhuǎn)面積30畝以上100畝以下的,由鄉(xiāng)鎮(zhèn)組織審查;100畝以上500畝以下的,由縣農(nóng)業(yè)局組織審查;500畝以上的,經(jīng)縣農(nóng)業(yè)局初審后,報(bào)縣政府組織審查。

    三是規(guī)范合同簽訂。對(duì)工商資本租賃農(nóng)地應(yīng)與農(nóng)戶簽訂規(guī)范的流轉(zhuǎn)合同,流轉(zhuǎn)合同中應(yīng)明確土地流轉(zhuǎn)期限、用途、風(fēng)險(xiǎn)保障、土地復(fù)墾、能否抵押擔(dān)保和再流轉(zhuǎn)以及違約責(zé)任等事項(xiàng),鄉(xiāng)鎮(zhèn)依照當(dāng)事人自愿原則開(kāi)展合同鑒證工作。堅(jiān)持流轉(zhuǎn)合同備案制度,所有流轉(zhuǎn)合同必須報(bào)縣農(nóng)業(yè)局備案。

    四是嚴(yán)格土地用途管控。探索利用網(wǎng)絡(luò)、遙感等現(xiàn)代科技手段實(shí)時(shí)動(dòng)態(tài)監(jiān)測(cè),及時(shí)糾正查處違法違規(guī)行為,防止工商資本租賃農(nóng)地后搞非農(nóng)建設(shè)、影響耕地保護(hù)和糧食生產(chǎn)等問(wèn)題。

    五是建立監(jiān)督約束機(jī)制。業(yè)主與當(dāng)?shù)卣灦ǚ蛛A段的發(fā)展目標(biāo),限時(shí)驗(yàn)收,嚴(yán)防假業(yè)主騙取項(xiàng)目補(bǔ)貼、擺下?tīng)€攤子的現(xiàn)象發(fā)生;定期對(duì)租賃土地企業(yè)的農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)能力、土地用途和租金支付等開(kāi)展監(jiān)督檢查,及時(shí)查處糾正違法違規(guī)行為。

    4、加強(qiáng)風(fēng)險(xiǎn)防范,確保維護(hù)農(nóng)民利益

    一是搞好社會(huì)保障服務(wù)。健全農(nóng)村社會(huì)保障制度,加強(qiáng)以農(nóng)村最低生活保障、養(yǎng)老保險(xiǎn)、醫(yī)療保險(xiǎn)等為主要內(nèi)容的社會(huì)保障體系建設(shè),解除農(nóng)民的后顧之憂,鼓勵(lì)創(chuàng)業(yè)創(chuàng)新,讓更多的農(nóng)民成為穩(wěn)定的城鎮(zhèn)居民,為農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)創(chuàng)造良好條件,為農(nóng)戶獲取穩(wěn)定的流轉(zhuǎn)收益奠定基礎(chǔ)。

    二是擴(kuò)大農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)范圍。按照“政策性保險(xiǎn),穩(wěn)定發(fā)展”的原則,重點(diǎn)對(duì)全縣現(xiàn)代農(nóng)業(yè)園區(qū)業(yè)主和畜牧養(yǎng)殖大戶開(kāi)展農(nóng)業(yè)保險(xiǎn),試點(diǎn)開(kāi)展獼猴桃、雪梨等特色產(chǎn)業(yè)政策性保險(xiǎn),穩(wěn)定糧油、生豬、毛兔保險(xiǎn),增強(qiáng)抵御自然風(fēng)險(xiǎn)能力。

    三是建立健全風(fēng)險(xiǎn)保證金制度。工商資本租賃農(nóng)地應(yīng)先付租金、后用地。倡導(dǎo)“實(shí)物計(jì)價(jià)貨幣支付”,租金以黃谷、玉米等實(shí)物計(jì)價(jià),按照當(dāng)年市場(chǎng)中準(zhǔn)價(jià)支付并逐年略有增長(zhǎng);要建立風(fēng)險(xiǎn)保證金,規(guī)模經(jīng)營(yíng)業(yè)主(100畝以上)按照流轉(zhuǎn)土地一年的土地租金額度繳納風(fēng)險(xiǎn)保證金,用于承包農(nóng)戶權(quán)益受損補(bǔ)償,合同期滿退還業(yè)主風(fēng)險(xiǎn)保證金。

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