從參與治理到合作治理：我國環(huán)境治理模式的轉(zhuǎn)型

摘要：參與治理與合作治理在主體的平等性、功能性、或缺性等方面截然不同。人類已經(jīng)進(jìn)入了一個高度復(fù)雜性和高度不確定性的時代，從參與治理模式轉(zhuǎn)向合作治理模式是大勢所趨。然而到目前為止，我國的環(huán)境保護(hù)與治理模式總體上仍然是政府主導(dǎo)、公眾參與，即參與治理模式。由于環(huán)境的公共物品性質(zhì)、環(huán)境問題的復(fù)雜性以及環(huán)境行為的外部性，環(huán)境保護(hù)領(lǐng)域特別適合也特別應(yīng)當(dāng)合作治理，即由政府、公眾、企業(yè)、環(huán)保組織等在平等的基礎(chǔ)上進(jìn)行共同治理。

關(guān)鍵詞：參與治理；合作治理；環(huán)境保護(hù)

基金項(xiàng)目：浙江省自然科學(xué)基金項(xiàng)目“網(wǎng)絡(luò)背景下鄰避沖突的形成機(jī)理及政府的治理手段研究——基于浙江的典型案例”（LY17G030029）

中圖分類號：D63 文獻(xiàn)標(biāo)識碼：A 文章編號：1003-854X（2017）04-0058-05

關(guān)于環(huán)境保護(hù)的重要性、迫切性，整個社會已達(dá)成共識。我國環(huán)保經(jīng)費(fèi)投入日益增多，出臺的政策文件、法律法規(guī)也越來越多。但是迄今為止，我國生態(tài)環(huán)境惡化的趨勢尚未得到根本扭轉(zhuǎn)。因此，需要反思我國的環(huán)境保護(hù)與治理模式。本文基于參與治理與合作治理的比較，反思我國環(huán)境保護(hù)中現(xiàn)有的公眾參與治理模式，并試圖把合作治理理論應(yīng)用于環(huán)境保護(hù)這一特定領(lǐng)域。

一、參與治理與合作治理的內(nèi)涵

關(guān)于參與治理，有多種定義，其基本涵義是指為了達(dá)成某項(xiàng)公共決策或提供公共物品，在政府的主導(dǎo)下，由公眾等其他治理主體共同參與，最終由政府作出決策并承擔(dān)責(zé)任的一種治理方式。張康之曾這樣描述參與治理的思維圖式：參與治理的體系中存在著一個中心性和主導(dǎo)性的要素，它主導(dǎo)著社會治理過程；同時，也存在著其他因素，這些因素在中心性和主導(dǎo)性要素的控制之下參與到社會治理的過程中來。在現(xiàn)實(shí)中，參與治理較多情況下表現(xiàn)為由政府主導(dǎo)而由各種社會力量參與的治理過程。哈拉爾是這樣描述參與治理的：“有效的參與體現(xiàn)了一種微妙的特性，這種特性遠(yuǎn)遠(yuǎn)超出了建立獎勵制度、使下級參與解決問題、允許為達(dá)到目標(biāo)有一定的自由，或者其他‘機(jī)制?！雹?“未來的領(lǐng)導(dǎo)方式顯然是‘參與，這種方式可以被看作是民主的一種溫和的和初步的形式”②。

20世紀(jì)后期以來，參與治理在理論上得到學(xué)術(shù)界的廣泛響應(yīng)，在實(shí)踐上也被作為社會治理和民主化的一個重要途徑而得到推崇。在理論上，學(xué)者們認(rèn)為，參與治理模式在哲學(xué)層面、理念層面上有助于突破把政府看作社會管理唯一主體的觀念，推進(jìn)民主化進(jìn)程；在社會治理行動的層面上，有助于改變把效率視為政府主導(dǎo)準(zhǔn)則的行為，使政府官員傾聽公眾訴求，實(shí)現(xiàn)個人利益與集體利益的協(xié)調(diào)；在技術(shù)層面上，可以依賴現(xiàn)代信息技術(shù)實(shí)現(xiàn)政府與公眾等其他參與主體的有效溝通，降低決策成本和提高決策效率；在成效層面上，有助于實(shí)現(xiàn)政府決策的科學(xué)化、民主化、公開化，使政府決策更公正、更有效。在實(shí)踐上，不少學(xué)者圍繞加強(qiáng)和促進(jìn)各方參與決策這一目標(biāo)，提出了加強(qiáng)政府信息公開、改變層級化的政府組織結(jié)構(gòu)和促進(jìn)政府流程再造、加快社會組織建設(shè)、提升公眾參與能力等等措施。

與參與治理不同，合作治理是指為了達(dá)成某項(xiàng)公共決策或提供公共物品，政府與公眾等其他治理主體在平等的基礎(chǔ)上通過協(xié)商、談判等過程，最終共同作出決策、共同承擔(dān)責(zé)任的一種治理方式。Eran Vigoda認(rèn)為，“合作的意涵在于：協(xié)商、參與、創(chuàng)新、互助、自由溝通、在相互理解和包容的基礎(chǔ)上達(dá)成共識、權(quán)力和資源的公平分配等等”③。Chris Ansell和Alison Gash則指出，合作治理不僅需要非政府部門直接參與公共政策制定，還需要各參與者對政策結(jié)果負(fù)責(zé)，即從實(shí)質(zhì)意義上做到共享決策權(quán)力，共擔(dān)決策責(zé)任。④ 合作治理理論是基于這樣一種歷史發(fā)展趨勢而提出的：人類社會正在走向一個重視社會自治的歷史時期，社會中的每一個自治系統(tǒng)都與其他系統(tǒng)共生于一個共有的大環(huán)境中，它們之間互為環(huán)境而共生。在這種“共生中，每個系統(tǒng)都要對自己的個體自主性作些犧牲，通過互相交換和互相參與，獲得新的自主性層次，在環(huán)境中建立起更高的協(xié)調(diào)系統(tǒng)”⑤。

合作治理的最大特點(diǎn)是合作治理主體之間的平等結(jié)構(gòu)。在合作治理中，政府的基本職能是引導(dǎo)而不是控制，政府通過引導(dǎo)和協(xié)調(diào)制度的供給激發(fā)多元主體的活力，使得多元治理主體能共同地、平等地、盡可能地發(fā)揮作用，各主體以公共利益為目標(biāo)相互支持、相互補(bǔ)充，構(gòu)成一個系統(tǒng)性、整體性的治理結(jié)構(gòu)。結(jié)構(gòu)決定功能，合作治理的主體平等結(jié)構(gòu)決定了其具有多元主體共同作出決策、共同提供公共服務(wù)、共同承擔(dān)治理結(jié)果的功能。而且，這種平等的治理結(jié)構(gòu)決定了各主體合作治理的積極性，特別是激發(fā)了公眾進(jìn)行合作治理的積極性。因?yàn)?，“治理結(jié)構(gòu)越是擁有平等的內(nèi)涵，公眾就越會積極地參與到治理過程中來，反之，公眾就會對治理過程表現(xiàn)出冷漠”⑥。在參與治理模式的實(shí)踐中，雖然政府積極要求和竭力推動公眾等主體參與政府決策、參與公共社會事務(wù)，然而公眾卻表現(xiàn)出對參與的冷漠，存在被迫參與、被動員參與現(xiàn)象。這并非源自公眾本性，而是源自治理結(jié)構(gòu)，即源自參與治理模式中主體之間的不平等。

二、參與治理與合作治理的比較

在分析參與治理與合作治理兩種治理模式的差異之前，先引入兩個不同治理模式的實(shí)際案例。

典型的參與治理案例，例如我國不少地方政府向社會公布區(qū)域性的發(fā)展規(guī)劃草案、控制性詳細(xì)規(guī)劃草案、環(huán)境保護(hù)規(guī)劃草案等等，在一定的時間和一定的地點(diǎn)、以一定的方式向公眾和社會各界征求意見，征求意見結(jié)束，政府根據(jù)需要作修改或不作修改，然后出臺正式規(guī)劃。在這一過程中，規(guī)劃草案由政府制定，征求社會公眾意見這一議題由政府設(shè)置，公眾提出的意見是否被采納由政府決定，無論公眾是否參與、是否提出意見，都不影響政府出臺規(guī)劃。可見，在參與治理中，政府是中心，具有決定權(quán)，是主導(dǎo)，是不可缺少的，而公眾等其他參與主體是外圍的，沒有決定權(quán)，是次要的，是可以缺少的。

典型的合作治理案例，例如1990年美國布朗寧摩天工業(yè)向紐約當(dāng)?shù)氐乃痉C(jī)關(guān)發(fā)送公文，宣布為每個社區(qū)提供一個設(shè)置固體廢棄物填埋場同時獲得相應(yīng)經(jīng)濟(jì)回報(bào)的機(jī)會。1993年紐約州鷹縣一個1300名居民的社區(qū)通過居民投票以壓制性優(yōu)勢獲得了垃圾填埋場的設(shè)置權(quán)，同時也給該社區(qū)帶來了每年100—200萬美元的經(jīng)濟(jì)收益。在合作治理中，公民實(shí)質(zhì)性地參與了尋求公共問題解決方案的過程，甚至起到了決定性作用?！袄纾麄兛梢詻Q定是在社區(qū)中建立一應(yīng)俱全的公園和娛樂設(shè)施，還是只在一些重要地方修建幾個校園……或者，公民可以選擇一些替代的方案，即這些服務(wù)是否應(yīng)該以由私營部門全部獨(dú)自的方式，或以租約外包的方式，或以與公共部門相互合作的方式來提供?！雹?

合作治理與參與治理明顯不同。（1）在平等性方面，參與治理本質(zhì)上還是政府中心主義，政府與其他參與主體的關(guān)系是“中心—外圍”模式，或者說是“中心—邊緣”結(jié)構(gòu)，即政府是“中心”，公眾等其他參與主體是“外圍”或“邊緣”，政府與其他參與主體在地位上是不平等的。而合作治理各主體本質(zhì)上是平等的，無論是政府還是非政府組織、無論是公眾還是企業(yè)，在合作治理中都具有平等的地位。如果說在合作治理中有一個中心，那就是治理目標(biāo)或共同愿景。（參見圖1、圖2）（2）在功能性方面，在參與治理中，正因?yàn)檎恰爸行摹?，其他主體是“外圍”，所以政府是主要的、是主導(dǎo)者，其他主體是次要的、是“助手”，不但議題由政府設(shè)置，而且其他主體是否參與、由誰參與、參與程度、參與方式、參與進(jìn)程等等問題均由政府控制，最后決策也由政府“拍板”。而在合作治理中，以共同愿景或治理目標(biāo)為中心，政府與其他主體平等合作、深度合作、全程合作、全方位合作。在這一過程中，政府的作用是引導(dǎo)而不是控制，政府鼓勵差異、促進(jìn)合作，最后決策由各主體共同決定。（3）在或缺性方面，在參與治理中，政府是不可或缺的，而其他參與主體是可以缺少的，即公眾等主體可以參與也可以不參與，這些主體的參與缺失并不影響政府對公共事務(wù)的決策與治理。而在合作治理中，每一個主體都是治理的必要組成部分，都是不可或缺的。（4）在價值目標(biāo)性方面，參與治理的目標(biāo)由政府確定，政府確定的目標(biāo)與社會公共利益可能一致也可能不一致（因?yàn)檎约罢賳T往往有其自身的特殊利益），因此實(shí)際結(jié)果不一定是以公共利益為目標(biāo)的。而在合作治理中，包括政府在內(nèi)的所有主體在相互制約、相互監(jiān)督的條件下，以公共利益為出發(fā)點(diǎn)和歸宿來確立共同愿景，在維護(hù)和增進(jìn)公共利益的目標(biāo)下展開廣泛的合作。總之，合作治理建立在公眾參與基礎(chǔ)上，但又超越了公眾參與。

合作治理的興起是因?yàn)閰⑴c治理很難適應(yīng)當(dāng)今復(fù)雜性社會、解決復(fù)雜性問題。不同的治理方式適應(yīng)人類歷史的不同階段，正像從農(nóng)業(yè)社會向工業(yè)社會的變革過程要求廢除集權(quán)確立民主、廢除專制確立法制一樣，從工業(yè)社會向后工業(yè)社會的變革也要求社會治理發(fā)生相應(yīng)的變革。隨著農(nóng)業(yè)社會轉(zhuǎn)向工業(yè)社會，專制逐漸讓位于民主；在工業(yè)社會徹底確立以后，民主意識占據(jù)絕對統(tǒng)治地位，致使無論在政治生活中還是在管理領(lǐng)域中，倡導(dǎo)參與、鼓勵參與成為共性。反映在具體的管理實(shí)踐中，管理者的行為策略從“參與冷漠”轉(zhuǎn)向“操縱參與”，往往表現(xiàn)為以政府為中心的公眾參與。雖然這種模式具有進(jìn)步意義，但也存在明顯弊端。鑒于此，當(dāng)代著名政治學(xué)家羅伯特·達(dá)爾（Robert Alan Dahl）提出了多邊控制的構(gòu)想，并逐漸演化為多中心治理方案。與單一中心方案相比，多中心治理方案無疑是一大進(jìn)步。然而，嚴(yán)格地說，多中心治理方案依然是承認(rèn)“中心—邊緣”結(jié)構(gòu)的，而不是去中心化。

參與治理，適應(yīng)工業(yè)社會低度復(fù)雜性和低度不確定性社會，但在高度復(fù)雜性和高度不確定性的后工業(yè)社會，需要合作治理。在工業(yè)社會，人們試圖“使模棱兩可的事物變得一清二白，使不透明的事物變得透明，使不能預(yù)測的事物變得可以預(yù)測，使不確定的事物變得可以確定”⑧。然而，在后工業(yè)社會，傳統(tǒng)的、適應(yīng)工業(yè)社會低度復(fù)雜性和低度不確定性的思維方式、管理方式已經(jīng)不能適應(yīng)，甚至?xí)谷讼萑肜Ь持小８叨葟?fù)雜性和高度不確定性是全球化、后工業(yè)化時代的兩個面相：一方面，全球化、后工業(yè)化導(dǎo)致高度復(fù)雜性，這不僅僅是由于國與國之間的政治經(jīng)濟(jì)交往日益密切、不僅僅是由于世界人口迅速增加和人口流動越加頻繁，更在于信息爆炸導(dǎo)致無數(shù)變量、各種參數(shù)加入其中；另一方面，全球化、后工業(yè)化又導(dǎo)致高度不確定性，經(jīng)濟(jì)、政治、社會，人口、資源、環(huán)境，資本、信息、技術(shù)等等，一切都在變動中，每一個因素的變動又會導(dǎo)致另一個甚至所有因素產(chǎn)生相應(yīng)的變動。這種大時代的變遷，要求人們必須根據(jù)社會的復(fù)雜性和不確定性狀況來選擇相應(yīng)的行動策略和管理模式。對此，有學(xué)者認(rèn)為：工業(yè)社會的組織結(jié)構(gòu)在市場上體現(xiàn)為能促進(jìn)大規(guī)模生產(chǎn)的福特制，在政治上表現(xiàn)為整齊劃一、富有效率的官僚制，在社會生活領(lǐng)域遵循相對單一的價值標(biāo)準(zhǔn)和行為模式。后工業(yè)社會則傾向于對福特制、官僚制的瓦解，對統(tǒng)一中心標(biāo)準(zhǔn)的背離，表現(xiàn)為一種碎片化的、多元的、失衡的社會復(fù)雜形態(tài)。⑨

三、我國環(huán)境治理模式轉(zhuǎn)型的現(xiàn)實(shí)必然性

長期以來，我國的環(huán)境保護(hù)與治理體系是政府主導(dǎo)型的參與治理模式。1974年5月國務(wù)院設(shè)立了由20多個部委領(lǐng)導(dǎo)組成的環(huán)境保護(hù)領(lǐng)導(dǎo)小組，然后歷經(jīng)機(jī)構(gòu)調(diào)整先后成立了國家環(huán)境保護(hù)局、環(huán)境保護(hù)總局、環(huán)境保護(hù)部。我國環(huán)保法律也明確提出公眾參與環(huán)境保護(hù)，1979年9月全國人大常委會通過我國第一部環(huán)境保護(hù)基本法——《中華人民共和國環(huán)境保護(hù)法（試行）》，規(guī)定“環(huán)境保護(hù)工作的方針是：全面規(guī)劃，合理布局，綜合利用，化害為利，依靠群眾，大家動手，保護(hù)環(huán)境，造福人民”、“公民對污染和破壞環(huán)境的單位和個人，有權(quán)監(jiān)督、檢舉和控告”。⑩ 2015年1月1日開始實(shí)施的《中華人民共和國環(huán)境保護(hù)法》也明確提出“公眾參與”并作了專門規(guī)定。11 因此，到目前為止，我國的環(huán)境保護(hù)與治理模式總體上仍然是政府主導(dǎo)、公眾參與，即參與治理模式。

環(huán)境保護(hù)的公眾參與治理模式的益處在于，不僅能提高公眾的環(huán)境保護(hù)意識和推動公眾環(huán)境保護(hù)行為，而且能夠使政府獲取公民的環(huán)境訴求，能為環(huán)保政策中受爭議的條款贏得部分有影響力的公眾代表的支持，甚至能提前獲取公眾對抗情緒發(fā)生、發(fā)展的信息。然而，環(huán)境保護(hù)的參與治理模式也日益暴露出弊端。因?yàn)椋h(huán)境保護(hù)領(lǐng)域中的政府主導(dǎo)、其他主體參與的模式，公眾和企業(yè)等其他主體并不是必不可少的，它們依然是可有可無的。在實(shí)踐中，公眾和企業(yè)等其他主體常常缺失，使得政府必須包攬環(huán)境保護(hù)與治理的全部責(zé)任，似乎環(huán)境保護(hù)與治理工作與公眾、企業(yè)等其他主體無關(guān)。

在現(xiàn)實(shí)中，我國公眾對環(huán)境狀況不滿，但因?yàn)榄h(huán)境保護(hù)與治理的決定權(quán)在政府手上，因此公眾對于環(huán)境狀況的不滿意總是追究到政府身上，總是埋怨政府治理環(huán)境不力，而不是從自身尋找原因。實(shí)際上，我國生態(tài)環(huán)境惡化狀況未得到根本扭轉(zhuǎn)，這一結(jié)果恰恰有公眾、企業(yè)等其他主體自身行為不當(dāng)?shù)脑?。例如，常見公眾貪圖方便而隨意丟棄垃圾，而幾十米以外就有垃圾筒；還有，為了環(huán)保而進(jìn)行的垃圾分類制度，始終得不到公眾的很好配合和執(zhí)行。公眾的環(huán)保參與越是缺失，就越會導(dǎo)致公眾環(huán)保知識缺失、環(huán)保信息掌握不多、環(huán)保意識不強(qiáng)，形成惡性循環(huán)。所以，我國不少公眾既沒有意識到自身的日常消費(fèi)行為是導(dǎo)致環(huán)境污染、生態(tài)破壞的重要因素，也沒有意識到自身應(yīng)當(dāng)是治理環(huán)境的責(zé)任主體之一。最終，導(dǎo)致公眾雖然有環(huán)保的要求，但卻自覺不自覺地把環(huán)境污染治理的責(zé)任全部推給政府，責(zé)備甚至責(zé)罵各級政府治理環(huán)境不力的輿論鋪天蓋地。同樣地，在參與治理模式下，企業(yè)不是環(huán)境治理的決策者，而是被政府監(jiān)管和治理的對象，所以政府與企業(yè)在環(huán)境保護(hù)上構(gòu)成了“貓”和“老鼠”的關(guān)系。在這種關(guān)系下，政府有限的人力、物力資源根本無法應(yīng)對大量企業(yè)廢水、廢氣、廢渣的隱蔽排放行為。因此，在環(huán)境保護(hù)上，如果我國不改變現(xiàn)有的參與治理模式，則環(huán)境狀況必然難以改善。而且，雖然污染的主體主要是企業(yè)和公眾，但政府卻要被迫背上環(huán)境保護(hù)、污染治理不力的“黑鍋”。

我國環(huán)境保護(hù)與治理的模式，迫切需要從參與治理轉(zhuǎn)為合作治理。（1）如前所述，當(dāng)今世界，全球化、城市化、信息化快速推進(jìn)，技術(shù)的快速變革、價值觀念的多元、國際政治經(jīng)濟(jì)秩序的變化，這一切使現(xiàn)代社會日趨復(fù)雜，不確定性加劇，這是多元主體合作治理的時代基礎(chǔ)。（2）當(dāng)前我國環(huán)境污染、生態(tài)破壞嚴(yán)重，環(huán)境問題已成為全社會關(guān)注的重大問題，這是多元主體合作治理的客觀基礎(chǔ)。實(shí)際上，改革開放以來，我國經(jīng)濟(jì)不斷增長、人均GDP不斷上升的過程同時也是生態(tài)日益遭到破壞、環(huán)境日益惡化的過程。而且，這一過程至今仍在持續(xù)，這使得環(huán)保問題成為政府、公眾、企業(yè)、社會組織等主體共同關(guān)注的問題。根據(jù)國家環(huán)保部發(fā)布的《2015中國環(huán)境狀況公報(bào)》提供的數(shù)據(jù)，2015年，全國338個地級以上城市中，有73個城市環(huán)境空氣質(zhì)量達(dá)標(biāo)，僅占21.6%；265個城市環(huán)境空氣質(zhì)量超標(biāo)，占78.4%。全國967個地表水國控?cái)嗝妫c(diǎn)位）開展了水質(zhì)監(jiān)測，Ⅰ-Ⅲ類、Ⅳ-Ⅴ類和劣Ⅴ類水質(zhì)斷面分別占64.5%、26.7%和8.8%。5118個地下水水質(zhì)監(jiān)測點(diǎn)中，水質(zhì)為優(yōu)良級、良好級、較好級、較差級和極差級的監(jiān)測點(diǎn)比例分別為9.1%、25.0%、4.6%、42.5%和18.8%。（3）我國環(huán)境問題十分嚴(yán)重，使公眾的環(huán)保需要得不到滿足，這是公眾等多元主體合作治理的主觀基礎(chǔ)。特別是，一方面隨著我國公眾生活水平的提高，公眾的環(huán)保需要日益增強(qiáng)，而另一方面我國環(huán)境污染加劇，使得公眾環(huán)保需要的“缺口”日益增大。

四、環(huán)境保護(hù)適用合作治理模式的理論分析

從理論上分析，環(huán)境的特性，決定了環(huán)境問題特別適合也特別應(yīng)當(dāng)進(jìn)行合作治理。

一是環(huán)境的公共物品性質(zhì)，適合合作治理。Chris Ansell與Alison Gash認(rèn)為，合作治理是正式的、公意導(dǎo)向的，涉及國家和非國家參與者的旨在集體決策或執(zhí)行公共政策，或管理公共財(cái)產(chǎn)的過程。12 Kirk Emerson等將合作治理界定為公共政策制定和管理的過程與結(jié)構(gòu)。13 因此，可以將合作治理的表現(xiàn)形式或適用領(lǐng)域概括為公共政策制定與公共物品提供兩方面。環(huán)境是典型的公共物品，環(huán)境決策是典型的公共政策，因此特別適合合作治理。環(huán)境作為一種公共物品，在消費(fèi)上具有非競爭性和非排他性，可以供區(qū)域甚至社會全體成員共同享用。14 反之，環(huán)境一旦遭到破壞，也是全體社會成員共同受害，政府、企業(yè)、公眾等所有的主體都是受害者?？梢?，環(huán)境問題涉及每一個人、每一個主體，在環(huán)境問題上各主體有共同利益，多元主體完全可能圍繞環(huán)境保護(hù)問題進(jìn)行平等協(xié)商、共同合作，共擔(dān)責(zé)任、共享成果，這是各主體合作治理的利益基礎(chǔ)。

二是環(huán)境問題的復(fù)雜性和環(huán)境治理的不確定性，需要合作治理。環(huán)境問題非常復(fù)雜，其形成的原因多樣、影響范圍往往跨界（跨區(qū)域）、涉及的主體多元、治理的技術(shù)復(fù)雜、治理的成本巨大、治理的周期漫長、治理的結(jié)果具有不確定性，因此依靠政府單一的主體（因?yàn)樵趨⑴c治理模式下，政府以外的其他參與主體是可以缺少的）難以作出正確的決策、難以負(fù)擔(dān)高昂的費(fèi)用、難以承擔(dān)治理的后果。例如，霧霾，其組成成分非常復(fù)雜，形成原因和渠道來源非常多樣，而且難以界定不同主體的責(zé)任，受影響的主體和區(qū)域非常廣泛而且往往是跨區(qū)域的，生態(tài)危害和社會危害極其深遠(yuǎn)，其危害性難以定量估算。對于這些高度復(fù)雜的環(huán)境問題，如果主要依靠政府一個主體通過控制的方式去謀求確定性的治理結(jié)果，反而可能使整個社會陷入更大的不確定性之中，“消除不確定性的努力以及希望把不確定性轉(zhuǎn)化為確定性的努力都不再能夠取得合目的性的結(jié)果”15。因而，只有通過合作治理，發(fā)揮多元主體各自的專業(yè)特長、功能優(yōu)勢，才能夠承擔(dān)起任何單一主體無法承擔(dān)的治理任務(wù)和治理結(jié)果。

三是環(huán)境行為的外部性，導(dǎo)致需要合作治理才能實(shí)現(xiàn)帕累托最優(yōu)。外部性（externalities）也稱外部效應(yīng)，是指一個主體對另一個主體產(chǎn)生的非市場性影響，其核心是個體成本與社會成本不一致、個體收益與社會收益不一致。外部性可分為正外部性和負(fù)外部性。環(huán)境保護(hù)行為具有正外部性，其核心是收益外溢，通俗地說，就是環(huán)境保護(hù)行為雖然對行為者自己有好處，但更多的是對他人、對社會有好處。正外部性的存在，導(dǎo)致公眾和企業(yè)等主體雖然對環(huán)境保護(hù)具有共識但無實(shí)際行為，或者其實(shí)際行為供給低于帕累托最優(yōu)水平。反之，危害環(huán)境的行為具有負(fù)外部性，其核心是成本外溢，通俗地說，就是危害環(huán)境的行為雖然對行為者自己有不利影響，但更多的是對他人、對社會有不利影響。負(fù)外部性的存在，導(dǎo)致公眾和企業(yè)等主體對環(huán)境有危害作用的行為供給高于帕累托最優(yōu)水平。所以，經(jīng)濟(jì)學(xué)家斯蒂格利茨指出：“只要存在外部效應(yīng)，資源配置就不是有效的”16。鑒于此，只有依靠合作治理，讓公眾、企業(yè)與政府實(shí)質(zhì)性地作為環(huán)境保護(hù)與治理的合作主體，并依靠公共政策實(shí)質(zhì)性地承擔(dān)自己行為的外部成本或享有自身行為的外部收益，即把外部成本或外部收益內(nèi)部化，才會促進(jìn)每一個合作主體都把環(huán)境保護(hù)真正當(dāng)作自己的事，采取共同目標(biāo)、共同愿景指向的集體行動。

注釋：

①② W·E·哈拉爾：《新資本主義》，社會科學(xué)文獻(xiàn)出版社1999年版，第217、184頁。

③ Eran Vigoda， From Responsiveness to Collaboration： Governance， Citizens， and the Next Generation of Public

Administration， Public Administration Review， 2002，62（5）， pp.527-539.

④12 Chris Ansell， Alison Gash， Collaborative Governance in Theory and Practice， Journal of Public Administration Research and Theory， 2008， 18（4）， pp.543-571.

⑤ 埃里克·詹奇：《自組織的宇宙觀》，中國社會科學(xué)出版社1992年版，第231頁。

⑥ 張康之：《對“參與治理”理論的質(zhì)疑》，《吉林大學(xué)社會科學(xué)學(xué)報(bào)》2007年第1期。

⑦ 理查德·C·博克斯：《公民治理：引領(lǐng)21世紀(jì)的美國社區(qū)》，中國人民大學(xué)出版社2005年版，第71頁。

⑧ 齊格蒙特·鮑曼：《被圍困的社會》，江蘇人民出版社2006年版，第6頁。

⑨ 王輝：《合作治理的中國適用性及限度》，《華中科技大學(xué)學(xué)報(bào)》（社會科學(xué)版）2014年第6期。

⑩ 《中華人民共和國環(huán)境保護(hù)法（試行）》第四條、第八條。

11 《中華人民共和國環(huán)境保護(hù)法》第五章名為“信息公開和公眾參與”，其中第五十三條規(guī)定“公民、法人和其他組織依法享有獲取環(huán)境信息、參與和監(jiān)督環(huán)境保護(hù)的權(quán)利”。

13 Kirk Emerson， Tina Nabatchi， Stephen Balogh， An Integrative Framework for Collaborative Governance， Journal of Public Administration Research and Theory， 2011， 22（1）， pp.1-29.

14 這里公共物品的區(qū)域范圍可大可小，有的是一國內(nèi)部區(qū)域性的公共物品，有的是一國內(nèi)部跨區(qū)域性的公共物品，有的是跨國界的公共物品，有的甚至是全球性公共物品，例如臭氧層。

15 張康之：《論政府行為模式從控制向引導(dǎo)的轉(zhuǎn)變》，《北京行政學(xué)院學(xué)報(bào)》2012年第2期。

16 斯蒂格利茨：《政府經(jīng)濟(jì)學(xué)》，春秋出版社1998年版，第206頁。

作者簡介：俞海山，浙江外國語學(xué)院科研處處長、教授，浙江杭州，310023。

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