我國宅基地制度變革的道路選擇與反思

摘要：宅基地使用權(quán)改革一直是人們關(guān)注的熱點話題。為破解宅基地的粗放利用和閑置難題，理論界開出的藥方高度趨同，即希望通過一系列法律和政策建構(gòu)起物權(quán)化的宅基地制度，為推動宅基地交易創(chuàng)造條件，其實質(zhì)是權(quán)利產(chǎn)權(quán)命題。高度市場化的改革話語忽視了宅基地制度的體制面向，有悖于作為地方性知識的地權(quán)制度安排，會造成嚴(yán)重的社會后果?；诜ㄉ鐣W(xué)的視角，宅基地制度的改革不宜走高度市場化路徑，應(yīng)該在改革試點中慎重推進。

關(guān)鍵詞：宅基地；宅基地使用權(quán)；產(chǎn)權(quán)；交易

基金項目：國家社會科學(xué)基金項目“宅基地權(quán)利體系重構(gòu)及其運行機制研究”（14BFX086）；西南民族大學(xué)研究生學(xué)位點建設(shè)項目（2017XWD—S0301）

中圖分類號：D922.3 文獻標(biāo)識碼：A 文章編號：1003-854X（2017）04-0140-05

土地問題一直是近現(xiàn)代中國革命和建設(shè)的中心話題。在革命戰(zhàn)爭年代，土地改革是我國新民主主義革命致勝的法寶。在新中國建設(shè)時期，土地公有制的建立與改革是社會主義建設(shè)的重要推動力量。20世紀(jì)50年代土地公有制改造在農(nóng)村建立起集體土地所有制，為社會主義建設(shè)成就的取得夯實了基礎(chǔ)。1978年開始的改革開放，更是始于農(nóng)村土地的家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制，土地制度變革成為改革開放的先導(dǎo)。黨的十八大以來，中共中央出臺的一系列有關(guān)農(nóng)村的政策文件也都緊密圍繞著農(nóng)村土地制度。可以說，集體土地產(chǎn)權(quán)的改革始終是社會關(guān)注的熱點問題。

需要注意的是，在日常話語中，土地通常體現(xiàn)為耕地，社會對農(nóng)村土地的關(guān)注更多地是表現(xiàn)在耕地上，農(nóng)村宅基地的關(guān)注度不高。宅基地作為農(nóng)村集體土地三大組成部分之一，被視為農(nóng)民生產(chǎn)和生活的基本資料。但現(xiàn)實生活中，大量農(nóng)民長期在外打工，宅基地上的房屋日漸衰敗，宅基地其他設(shè)施用地也長期閑置，宅基地制度的問題逐步顯現(xiàn)。黨的十八屆三中全會出臺的《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》提出要保障農(nóng)戶宅基地用益物權(quán)，改革完善農(nóng)村宅基地制度。隨后的2014年中央一號文件《關(guān)于全面深化農(nóng)村改革加快推進農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化的若干意見》再次提出要完善農(nóng)村宅基地管理制度，包括改革農(nóng)村宅基地制度，完善農(nóng)村宅基地分配政策，有條件地推進農(nóng)民住房財產(chǎn)權(quán)抵押、擔(dān)保、轉(zhuǎn)讓，完善城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤試點工作。但由于這些文件都是原則性的規(guī)定，如何改革與完善農(nóng)村的宅基地制度，保障農(nóng)民的宅基地使用權(quán)，在理論上和實踐中仍然存在爭議。

一、宅基地制度改革的主流話語前提

宅基地不僅包括農(nóng)民居住的房屋用地，還包括牲畜棚、院落、道路及其他附屬設(shè)施用地。目前，農(nóng)村宅基地的粗放利用和宅基地閑置帶來了巨大的土地浪費，部分農(nóng)民對實現(xiàn)宅基地財產(chǎn)權(quán)利有強烈愿望，但這種愿望與現(xiàn)行的宅基地法規(guī)和管理制度相矛盾。這兩個問題的解決需要通過宅基地制度改革予以實現(xiàn)，以達到節(jié)約農(nóng)村建設(shè)用地、保護耕地，同時增加農(nóng)民的財產(chǎn)性收入。① 對此，學(xué)界的藥方基本一致——改革農(nóng)村的集體土地產(chǎn)權(quán)和禁止流轉(zhuǎn)規(guī)定，進行市場化的土地資源配置，即從宅基地使用權(quán)的完整物權(quán)入手，兼顧宅基地的社會福利功能，將宅基地使用權(quán)分為設(shè)定、取得和利用三個階段來構(gòu)建宅基地使用權(quán)的法律制度。② 根據(jù)這一改革思路，農(nóng)民將取得宅基地使用權(quán)的完整用益物權(quán)。這種宅基地使用權(quán)的法理理念實質(zhì)是經(jīng)濟學(xué)中的權(quán)利產(chǎn)權(quán)命題。自羅納德·科斯以來，權(quán)利產(chǎn)權(quán)命題成為經(jīng)濟學(xué)的主流話語，制度經(jīng)濟學(xué)認為，產(chǎn)權(quán)的清晰界定有利于市場作用的發(fā)揮，它可以降低交易中的成本，維護產(chǎn)權(quán)人的利益。基于這一理論，學(xué)界的主流觀點認為，當(dāng)前宅基地制度的問題根源就在于集體土地產(chǎn)權(quán)的不清晰以及它所導(dǎo)致的權(quán)利的不完整，改革的方向應(yīng)是進一步改革宅基地使用權(quán)，使其成為完整的用益物權(quán)。因此，要想更深刻地與主流改革觀念對話，必須從權(quán)利產(chǎn)權(quán)命題入手，這是推進宅基地制度改革問題的一個重要出發(fā)點。換句話說，對待這個問題的不同態(tài)度，宅基地制度改革的設(shè)計可能有差異。

二、權(quán)利產(chǎn)權(quán)命題視角下我國宅基地制度的缺陷

目前，我國有關(guān)宅基地的相關(guān)法律法規(guī)還不太完善，相關(guān)規(guī)定分布于多個法律文件當(dāng)中，例如《中華人民共和國土地管理法》、《中華人民共和國物權(quán)法》（以下簡稱《物權(quán)法》）等，這些法律規(guī)定的集體土地在產(chǎn)權(quán)上有兩個缺陷：一是所有權(quán)主體被定性為“農(nóng)民集體”，這顯然是個抽象、模糊的概念，產(chǎn)生了當(dāng)前我國宅基地制度權(quán)利主體不清晰的根本性缺陷；二是宅基地使用權(quán)不完整，宅基地使用權(quán)并不是完全的物權(quán)，農(nóng)民的權(quán)益因此受損。

1. 權(quán)利主體不清晰

第一，宅基地的土地所有權(quán)主體與農(nóng)民集體成員之間的權(quán)利關(guān)系不清晰。農(nóng)民集體作為宅基地的所有權(quán)主體和組成它的村民之間是一種什么樣的關(guān)系，法律沒有予以清晰界定③。農(nóng)民集體作為農(nóng)民的集合，擁有集體土地，但是農(nóng)民個人如何作為集體的一份子而行使對宅基地的所有權(quán)，即占有、使用、處分和收益的權(quán)利如何在宅基地中予以體現(xiàn)并不清楚。

第二，農(nóng)民集體對包括宅基地在內(nèi)的所有集體土地擁有所有權(quán)，不過，由于集體土地不能上市交易，無法與國有土地同權(quán)，國家事實上通過土地的征收與征用獲得了對集體土地的最終控制權(quán)。因此，有學(xué)者就認為，“在我國土地制度中，權(quán)利主體模糊是有意的制度模糊，模糊的結(jié)果一方面使農(nóng)民從宅基地使用權(quán)的獲得到宅基地使用權(quán)的行使、流轉(zhuǎn)和退出，都最終被國家控制，從而強化了地方治理”④；“另一方面在我國市場經(jīng)濟尚不完善的條件下，模糊的產(chǎn)權(quán)還發(fā)揮了促進經(jīng)濟增長的功能?！雹?/p>

第三，即便將國家排除在外，農(nóng)民集體的概念本身也不清晰。農(nóng)村中的土地產(chǎn)權(quán)制度安排（“三級所有，隊為基礎(chǔ)”）產(chǎn)生于20世紀(jì)60年代，改革開放之后，變成了鄉(xiāng)鎮(zhèn)、村、村民小組三級所有。三級所有的體制帶來了農(nóng)民集體概念本身的爭議，學(xué)界就曾總結(jié)出八種不同的“集體所有制”⑥。在農(nóng)村土地制度運行過程中，作為行政村下一級的村民小組（即生產(chǎn)隊）在人民公社以來就是對整個村民小組范圍內(nèi)的土地擁有所有權(quán)。事實上，農(nóng)村土地是固定在村民小組的范圍內(nèi)，屬于村民小組所有，作為上級的行政村不能把某一村民小組的土地調(diào)整給其他小組。然而，現(xiàn)行法律卻并沒有明確地規(guī)定村民小組對土地的所有權(quán)，導(dǎo)致宅基地的所有權(quán)歸于哪個農(nóng)民集體也未知。

2. 宅基地使用權(quán)不完整

我國最新涉及宅基地的法律——《物權(quán)法》規(guī)定：宅基地使用權(quán)人依法對集體所有的土地享有占有和使用的權(quán)利，有權(quán)依法利用該土地建造住宅及其附屬設(shè)施。由此可知，農(nóng)民對宅基地只有占有和使用權(quán)能，而無處分和收益權(quán)能。這種規(guī)定帶來了實踐中的沖突。例如，自20世紀(jì)末開始，在我國東部的經(jīng)濟發(fā)達地區(qū)和城市周邊農(nóng)村，農(nóng)民通過在宅基地上建設(shè)房屋出售和出租，事實上享受了宅基地的處分權(quán)能和收益權(quán)能。另外，只規(guī)定住房是具有完整物權(quán)的財產(chǎn)可以轉(zhuǎn)讓，而宅基地使用權(quán)卻不能轉(zhuǎn)讓，在房地一體的當(dāng)下，阻礙了農(nóng)民住房財產(chǎn)的處分和收益。顯然，宅基地流轉(zhuǎn)的好處很多，能夠?qū)崿F(xiàn)農(nóng)民的利益。⑦ 為了規(guī)范宅基地使用權(quán)，適應(yīng)經(jīng)濟和社會發(fā)展的需要，維護農(nóng)民利益，從黨的十八屆三中全會以來，宅基地的處分和收益權(quán)能已經(jīng)逐步放開，被稱為宅基地流轉(zhuǎn)。

總之，制度存在缺陷不足為奇，特別是在我國的宅基地制度發(fā)端于建國不久后的土地改革時期，很多問題沒有來得及仔細思考，也沒有現(xiàn)成的成功經(jīng)驗可以借鑒。但經(jīng)過多年來的實踐證明，這種制度合理性毋庸置疑。以上有意或者無意的缺陷可能正是考驗我們?nèi)绾芜M行宅基地改革的智慧。但無論如何說，將我國宅基地運行中的問題都簡單地歸結(jié)為產(chǎn)權(quán)交易的限制問題，有失偏頗。這種產(chǎn)權(quán)改革并不適用我國農(nóng)村的實際情況。

三、宅基地制度改革的應(yīng)有之義

在我國，農(nóng)村宅基地使用權(quán)實際利用情況非常復(fù)雜。這決定了宅基地制度改革應(yīng)重視農(nóng)村宅基地制度設(shè)計中的特殊性，即在政治生態(tài)、文化傳統(tǒng)及具體國情塑造下的制度特性。⑧

1. 宅基地使用權(quán)主體模糊性再認識

宅基地主體應(yīng)該體現(xiàn)于兩個層面，即宅基地所有主體和宅基地使用權(quán)行使主體。根據(jù)《物權(quán)法》的規(guī)定，就前者而言，集體土地所有權(quán)主體乃是“本集體成員”，比原有人們通常認為的“農(nóng)民集體”概念更清晰⑨；就后者而言，集體土地權(quán)利行使主體包括村集體經(jīng)濟組織或者村民委員會、村內(nèi)各該集體經(jīng)濟組織或者村民小組、鄉(xiāng)鎮(zhèn)集體經(jīng)濟組織，至于宅基地使用權(quán)行使主體，實際上是代表本集體成員的村民委員會。宅基地使用權(quán)主體在法律上的規(guī)定已經(jīng)趨于明晰化。

在宅基地使用權(quán)的實踐中，法律文本規(guī)定的主體的明晰只是其中一個方面，農(nóng)民對宅基地使用權(quán)的認知對宅基地使用權(quán)的實踐更為關(guān)鍵。有學(xué)者認為，長期以來，農(nóng)民對宅基地使用權(quán)的獲得、占有、處置、退出、流轉(zhuǎn)等認知存在著巨大的差異，且與法律規(guī)定存在相當(dāng)程度的相悖⑩。以宅基地的獲得為例，一戶農(nóng)民只能擁有一處宅基地的規(guī)定和宅基地面積的限制都流于形式，實際上并未發(fā)揮作用。11 從法律文本來看，農(nóng)民的宅基地主體意識和土地權(quán)益認識較為模糊、混亂。在這種情況下，完全物權(quán)化的宅基地改革很難推進。原因在于，完全物權(quán)化的宅基地使用權(quán)指向宅基地流轉(zhuǎn)，而農(nóng)村宅基地流轉(zhuǎn)特別是宅基地交易可能主要滿足的是城郊農(nóng)民、旅游景區(qū)農(nóng)民等的利益訴求。在現(xiàn)階段，我國其他地方的廣大普通農(nóng)民較難受益，即便“在城市郊區(qū)或旅游景區(qū)，交易會帶來農(nóng)村宅基地價格的上升，使農(nóng)民看起來有點富，但對于只有一處宅基地的農(nóng)民而言，除了心理上的滿足外，并沒有多少利益?！?2既然現(xiàn)行宅基地制度供應(yīng)對象是全國所有的農(nóng)民，占整個農(nóng)民群體少數(shù)的城郊和旅游景區(qū)的農(nóng)民對土地增值收益的訴求顯然不能夠作為宅基地制度市場化改革的基礎(chǔ)。也許正是因為宅基地使用權(quán)主體不明晰，誰來充當(dāng)宅基地流轉(zhuǎn)主體存在問題，從而引發(fā)宅基地流轉(zhuǎn)可能產(chǎn)生損害農(nóng)民利益的結(jié)果；造成當(dāng)前宅基地流轉(zhuǎn)不夠順暢，主要限于同村村民之間而已，這正是當(dāng)前宅基地制度所追求的。因此，當(dāng)前宅基地制度并未發(fā)展到嚴(yán)重阻礙農(nóng)村經(jīng)濟社會發(fā)展的程度，我們只是要求保障農(nóng)戶宅基地用益物權(quán)，改革完善農(nóng)村宅基地制度，保障農(nóng)民利益和促進整個經(jīng)濟社會的發(fā)展。暫時居高不下的房地產(chǎn)市場不能認為限制交易是在侵害農(nóng)民利益。

2. 宅基地的社會功能

宅基地使用權(quán)的流轉(zhuǎn)是宅基地制度改革主流觀念的核心問題。然而，宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)不僅是個法律問題，而且是一個事關(guān)經(jīng)濟和政治制度的問題13。美國著名學(xué)者斯科特曾指出，農(nóng)民的理性與市場經(jīng)濟下的追求效率的理性是不同的，在“安全第一”與生存?zhèn)惱淼牡懒x經(jīng)濟原則支配下14，他們傾向于土地的平均分配，體現(xiàn)在宅基地中就是要求每戶都應(yīng)該獲得集體的宅基地保障。從20世紀(jì)60年代開始建立起來的宅基地使用權(quán)制度，不僅體現(xiàn)了治國理政的目標(biāo)，而且在結(jié)果上將農(nóng)民生存保障的價值目標(biāo)予以確認，對國家和農(nóng)民而言，現(xiàn)行宅基地制度是一種雙贏的制度設(shè)計。因而，集體土地所有制建立以來，我國一直在利用法律和政策維護這種土地的集體所有權(quán)?？梢哉f，我國土地制度事關(guān)我國社會主義建設(shè)的大局，政府賦予土地的政治意義與保障功能遠遠超過其土地的經(jīng)濟功能。15

宅基地的保障功能一直是影響宅基地制度改革的關(guān)鍵變量。改革開放以來，市場經(jīng)濟在全國范圍內(nèi)確立，農(nóng)民對土地經(jīng)濟收益日漸重視，提高土地利用效率、實現(xiàn)土地的財產(chǎn)權(quán)利等訴求開始顯現(xiàn)，突破宅基地的保障功能進行市場化改革的呼聲日益高漲。然而，在目前農(nóng)村社會保障體系不完善、保障水平不高的情況下，土地的保障功能不可忽視。農(nóng)村宅基地所發(fā)揮的是近似城市中住房保障的功能，保證了每個集體成員都能“居者有其屋”16?，F(xiàn)行的宅基地使用權(quán)制度安排能夠確保農(nóng)民不會居無定所，而且，宅基地制度還能夠發(fā)揮經(jīng)濟調(diào)節(jié)器的功能，正是因為宅基地的存在，為農(nóng)民提供了一個安全保護網(wǎng)，減小了農(nóng)民因各種沖擊而受到的損害。如果簡單地將宅基地使用權(quán)流動性強化，很可能導(dǎo)致我國土地法律制度出錯，破壞宅基地的社會保障功能進而犧牲農(nóng)民利益。在這里需要特別指出，降低宅基地的流轉(zhuǎn)性，并不必然降低農(nóng)民在宅基地上所獲取的財產(chǎn)性利益。很多人熱衷于加強宅基地流轉(zhuǎn)的基本邏輯還是建立在火熱的房地產(chǎn)市場，這既不符合我國當(dāng)前甚至多年來的房地產(chǎn)市場調(diào)控政策，也不一定能給農(nóng)民帶來實實在在的好處。宅基地如何在不同的主體之間進行流轉(zhuǎn)是一個牽一發(fā)而動全身的問題。部分地方的宅基地流轉(zhuǎn)實際上最終主要流向房地產(chǎn)開發(fā)商手中，農(nóng)民究竟獲得了多少財產(chǎn)性利益值得深思。因此，對于宅基地各種功能的考量一個都不能少。

3. 宅基地使用權(quán)法律實踐中的社會性

我國的社會結(jié)構(gòu)比較復(fù)雜，典型的就是城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)，這種復(fù)雜的社會結(jié)構(gòu)導(dǎo)致了多重的復(fù)合產(chǎn)權(quán)制度。復(fù)合產(chǎn)權(quán)就是把經(jīng)濟產(chǎn)權(quán)、社會產(chǎn)權(quán)、文化產(chǎn)權(quán)、政治產(chǎn)權(quán)和象征產(chǎn)權(quán)融為一體。17 這種復(fù)合產(chǎn)權(quán)可表現(xiàn)為國有產(chǎn)權(quán)、集體產(chǎn)權(quán)、私有產(chǎn)權(quán)以及混合產(chǎn)權(quán)。從我國基本的法律規(guī)定“農(nóng)村和城市郊區(qū)的土地，除由法律規(guī)定屬于國家所有的以外，屬于農(nóng)民集體所有；宅基地和自留地、自留山，屬于農(nóng)民集體所有”來看，宅基地是集體產(chǎn)權(quán)的一種。這種集體土地產(chǎn)權(quán)是不同于企業(yè)產(chǎn)權(quán)的，它們之間差異巨大。產(chǎn)權(quán)理論主要指企業(yè)產(chǎn)權(quán)界定清晰、權(quán)利主體在不損害他人及國家公共利益的情況下，擁有完全的處分權(quán)，甚至完整的用益物權(quán)。那么，能不能用企業(yè)產(chǎn)權(quán)理論來處理宅基地產(chǎn)權(quán)問題？如果基于企業(yè)產(chǎn)權(quán)領(lǐng)域有成功經(jīng)驗的產(chǎn)權(quán)理論去解決我國集體土地問題，將出現(xiàn)大量法律文本和實踐嚴(yán)重分離的現(xiàn)象，其原因就在于宅基地產(chǎn)權(quán)特殊的復(fù)合性。因此，法社會學(xué)研究者提出用社會產(chǎn)權(quán)概念對宅基地產(chǎn)權(quán)進行解釋。其社會產(chǎn)權(quán)理論指出，土地產(chǎn)權(quán)的界定不僅僅是一個法律過程，還是一個實踐中的人際過程。它突出表現(xiàn)在集體土地除了經(jīng)濟上的權(quán)利關(guān)系外，還蘊涵人格性、社會性。18這表現(xiàn)為：

一是在宅基地使用權(quán)的獲得中，成員權(quán)始終是該集體內(nèi)部的成員能夠使用的最有力量的資源。19成員權(quán)的背后是農(nóng)民的生存?zhèn)惱?，無論是誰都不能剝奪其村民獲得宅基地的權(quán)利，這一點在農(nóng)民內(nèi)部有著最為廣泛的群眾基礎(chǔ)，農(nóng)民對成員權(quán)具有強烈的共識。在農(nóng)村中，相當(dāng)多的農(nóng)民是以戶來申請獲得宅基地的，農(nóng)民即便遷移戶口甚至將房屋出售，失去了法律意義上的村民資格，但仍然被認為是該村的村民，有時候還能夠再次獲得宅基地。

二是在宅基地使用權(quán)交易過程中，存在“優(yōu)先購買權(quán)”，即根據(jù)血緣關(guān)系的遠近，房屋出售人會依次詢問親屬是否購買。當(dāng)有親屬考慮購買時，則不能夠隨意出售給其他人。這種農(nóng)村地權(quán)交易對象的優(yōu)先性不以房屋的出售價格作為唯一衡定標(biāo)準(zhǔn)，而取決于其與誰在社會關(guān)系上與產(chǎn)權(quán)主體更為親近。也就是說，宅基地使用權(quán)人擁有的法律意義上的處分權(quán)（雖然不完整）在社會中需要受到親屬制度、村莊社會規(guī)范的制約。

三是在宅基地使用權(quán)的退出過程中，農(nóng)民依然存在著祖業(yè)觀念。在祖業(yè)觀念下，土地不僅僅是目前在世的村民所擁有的，它還是祖宗傳給自己的，也是需要自己傳給子孫后代的，這樣土地一旦獲得就超越了時空意義。按照現(xiàn)行法律規(guī)定，農(nóng)民在獲得新的宅基地之后，應(yīng)該交還老的宅基地所有權(quán)證，即老房子所占用的宅基地要上交給村集體。然而，現(xiàn)實是村民一般會以祖業(yè)為依據(jù)占有老宅基地，祖業(yè)觀念仍然影響著農(nóng)村土地的利益分配。這一點在宅基地的繼承中可以更明顯地看出來。雖然法律沒有明文規(guī)定農(nóng)民具有宅基地的繼承權(quán)，但是依照鄉(xiāng)村習(xí)俗，農(nóng)民在事實上可以繼承作為祖業(yè)的房屋及其宅基地，即便房屋不在了，土地仍然被認為是屬于該農(nóng)民的，具有一種延續(xù)的使用權(quán)，而作為管理者的村委會也會予以確認。

四是宅基地使用權(quán)的運作與界定不僅意味著農(nóng)民對宅基地使用的支配性和產(chǎn)權(quán)的排他性，也蘊含著權(quán)利主體及其社會關(guān)系中的權(quán)利實踐問題，是一個社會結(jié)構(gòu)中的階層競爭問題，它受制于村莊社會階層關(guān)系和權(quán)力結(jié)構(gòu)。20 土地的使用規(guī)則經(jīng)常是不確定的，力量的大小決定了分配利益的大小。21 這種力量的大小，并不僅僅與單個農(nóng)民個體本身在村莊所具有的權(quán)力、資金、聲望以及人脈網(wǎng)絡(luò)等因素相關(guān)，而且與個體所在階層的地位和力量有關(guān)。農(nóng)民早已經(jīng)不是一個利益總體，可以劃分為多個次級階層，內(nèi)部呈現(xiàn)碎裂的狀態(tài)，部分農(nóng)民在邊緣化。

可見，集體土地產(chǎn)權(quán)的社會性深植于當(dāng)前我國的社會土壤中，如果棄之不顧，只談市場化的改革，就沒有抓住當(dāng)前宅基地制度問題的根本。

四、我國宅基地制度改革道路的選擇

宅基地改革的主流觀點產(chǎn)生于的西方經(jīng)驗的權(quán)利產(chǎn)權(quán)理論，帶有非常強烈的價值判斷，其認為相對于集體產(chǎn)權(quán)和國有產(chǎn)權(quán)來說，私有產(chǎn)權(quán)最有效率。毋庸置疑，私有產(chǎn)權(quán)的主要功能是可以幫助個人形成在與他人進行交易時的預(yù)期，減少交易中的成本，其天然指向市場交易，要求地權(quán)主體清晰和權(quán)利完整。然而，對于宅基地而言，我們不能僅僅考慮交易的效率而把私有產(chǎn)權(quán)或者企業(yè)產(chǎn)權(quán)中的做法移植到宅基地改革中。原因在于：第一，我國目前的宅基地制度不僅具有經(jīng)濟功能，還具有社會功能，現(xiàn)行的農(nóng)村宅基地制度對宅基地的獲取、利用和交易等方面的規(guī)定，基本上符合全國大多數(shù)農(nóng)村社會的實際情況并且能夠基本滿足農(nóng)民對宅基地的使用需求；第二，當(dāng)前宅基地使用權(quán)的運行機制蘊含著迥異于法律規(guī)定的社會產(chǎn)權(quán)，除了由國家建構(gòu)并“賦予”農(nóng)民的以法條為中心的產(chǎn)權(quán)制度外，農(nóng)村同樣具有一種作為地方性知識的地權(quán)制度安排22，國家制定的宅基地法律與政策，如果沒能轉(zhuǎn)化成為地方性知識，在具體的地權(quán)實踐中便會變形走樣從而不能真正地貫徹下去。相反，如果轉(zhuǎn)化成為一種地方性的知識，也可能會直接影響地權(quán)的實踐邏輯。在農(nóng)民內(nèi)部階層高度分化的當(dāng)下，沒有取得地方認同，就倉促地推動宅基地的確權(quán)與上市交易，必將激化農(nóng)村內(nèi)部矛盾，造成嚴(yán)重的社會后果。

在宅基地改革實踐中，應(yīng)該清醒地看到激烈的市場化改革很可能使農(nóng)民利益受損。我們必須從實際出發(fā)、從國情出發(fā)推進宅基地制度改革。我國土地征收法律關(guān)系是由土地征收決定法律關(guān)系、土地征收許可法律關(guān)系以及土地征收補償法律關(guān)系所組成的復(fù)合系統(tǒng)。土地征收決定法律關(guān)系和土地征收許可法律關(guān)系屬于公法性法律關(guān)系范疇；土地征收補償法律關(guān)系屬于私法性法律關(guān)系范疇。23 應(yīng)根據(jù)《關(guān)于農(nóng)村土地征收、集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市、宅基地制度改革試點工作的意見》，在宅基地改革中，先試點再推廣，將試點嚴(yán)格限制在經(jīng)法律授權(quán)的縣（市）開展，確保試點封閉運行，在試點取得實效的情況下，再逐步分地域施行，逐步放寬對宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)和抵押融資的限制，賦予宅基地使用權(quán)完全財產(chǎn)性權(quán)利的法律地位。這樣才能夠確保農(nóng)民獲得更多土地財產(chǎn)權(quán)利的同時，避免農(nóng)民利益受損、農(nóng)村社會動蕩。

注釋：

① 劉守英：《中共十八屆三中全會后的土地制度改革及其實施》，《法商研究》2014年第2期。

② 劉俊：《農(nóng)村宅基地使用權(quán)制度研究》，《西南民族大學(xué)學(xué)報》（人文社會科學(xué)版）2007年第3期。

③ 吳九興，王秀蘭：《土地產(chǎn)權(quán)與失地農(nóng)民土地權(quán)益保護》，《經(jīng)濟體制改革》2008年第6期。

④ 呂方：《治理情境分析：風(fēng)險約束下的地方政府行——基于武陵市扶貧辦“申訴”個案的研究》，《社會學(xué)研究》2013年第2期。

⑤ 李稻葵：《轉(zhuǎn)型經(jīng)濟中的模糊產(chǎn)權(quán)理論》，《經(jīng)濟研究》1995年第4期。

⑥ 丁關(guān)良：《“集體土地所有權(quán)”性質(zhì)之客觀界定》，《淮陰師范學(xué)院學(xué)報》（哲學(xué)社會科學(xué)版）2007年第1期。

⑦ 錢忠好、馬凱：《我國城鄉(xiāng)非農(nóng)建設(shè)用地市場：壟斷、分割與整合》，《管理世界》2007年第6期。

⑧ 路斐：《我國農(nóng)村土地所有權(quán)制度的“體制性”品格》，《法律科學(xué)》2009年第5期。

⑨ 張先貴：《集體土地所有權(quán)改革的法理思辨》，《中國土地科學(xué)》2013年第10期。

⑩ 彭長生：《農(nóng)民對宅基地產(chǎn)權(quán)認識情況及其差異——基于安徽省6縣1413個農(nóng)戶的問卷調(diào)查》，《華南農(nóng)業(yè)大學(xué)學(xué)報》（社會科學(xué)版）2012年第2期。

11 姚如青、朱明芬：《產(chǎn)權(quán)的模糊和制度的效率——基于1100 份樣本農(nóng)戶宅基地產(chǎn)權(quán)認知的問卷調(diào)查》，《浙江學(xué)刊》2013年第4期。

12 孟勤國：《物權(quán)法開禁農(nóng)村宅基地交易之辯》，《法學(xué)評論》2005年第4期。

13 劉曉霞：《宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)模式評析與選擇》，《甘肅政法學(xué)院學(xué)報》2012年第3期。

14 詹姆斯·C·斯科特：《農(nóng)民的道義經(jīng)濟學(xué)——東南亞的反叛與生存》，譯林出版社2001年版，第41—42頁。

15 孫濤、黃少安：《制度變遷的路徑依賴、狀態(tài)和結(jié)構(gòu)依存特征研究：以改革開放以來中國農(nóng)村土地制度變遷為例》，《廣東社會科學(xué)》2009年第2期。

16 林超、譚峻：《農(nóng)村宅基地制度改革研究——基于宅基地功能演變分析的視角》，《經(jīng)濟體制改革》2013年第5期。

17 張小軍：《復(fù)合產(chǎn)權(quán)：一個實質(zhì)論和資本體系的視角——山西介休洪山泉的歷史水權(quán)個案研究》，《社會學(xué)研究》2007年第4期。

18 胡亮：《中國農(nóng)地產(chǎn)權(quán)的三重理論述評——尋求新理解》，《農(nóng)業(yè)經(jīng)濟問題》2010年第1期。

19 申靜、王漢生：《集體產(chǎn)權(quán)在中國鄉(xiāng)村生活中的實踐邏輯：社會學(xué)視角下的產(chǎn)權(quán)建構(gòu)過程》，《社會學(xué)研究》2005年第1期。

20 田先紅、陳玲：《“階層地權(quán)”：農(nóng)村地權(quán)配置的一個分析框架》，《管理世界》2013年第9期。

21 張靜：《土地使用規(guī)則的不確定：一個解釋框架》，《中國社會科學(xué)》2003年第1期。

22 余練：《產(chǎn)權(quán)的地方性形態(tài)及其表達邏輯——基于對 W村土地糾紛的考察》，《中國農(nóng)業(yè)大學(xué)學(xué)報》（社會科學(xué)版）2013年第1期。

23 張先貴：《系統(tǒng)論視角下土地征收法律性質(zhì)之辨析及法效應(yīng)——立足于〈土地管理法〉修改背景下的思考》，《西南民族大學(xué)學(xué)報》（人文社會科學(xué)版）2015年第3期。

作者簡介：茍正金，西南民族大學(xué)法學(xué)院副研究員，《西南民族大學(xué)學(xué)報》（人文社會科學(xué)版）編輯部副研究員，四川成都，610041。

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