論我國(guó)餐廚垃圾治理法律制度的完善

龔思敏

[摘 要]近些年由于經(jīng)濟(jì)形勢(shì)帶動(dòng)及產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整餐飲業(yè)進(jìn)入了長(zhǎng)足發(fā)展階段，與此而來的也是年均4000萬噸左右的餐廚垃圾。在處理技術(shù)上國(guó)內(nèi)對(duì)于餐廚垃圾資源化處理尚處在起步階段，處理率僅在10%；在餐廚垃圾管理上法律法規(guī)不完善，監(jiān)管和執(zhí)行力度也有待提高。故文章擬從分類回收制度、回收收費(fèi)制度、污染風(fēng)險(xiǎn)防范制度三個(gè)方面闡述完善餐廚垃圾治理法律制度的建議，以期我國(guó)實(shí)現(xiàn)餐廚垃圾資源化、無害化、減量化的目標(biāo)。

[關(guān)鍵詞]餐廚垃圾；治理；制度完善

[DOI]10.13939/j.cnki.zgsc.2016.51.177

餐廚垃圾一般包含餐飲垃圾以及廚余垃圾。包括餐館、飯店、單位食堂等的飲食剩余物以及后廚的果蔬、肉食、油脂、面點(diǎn)等的加工過程廢棄物，家庭日常生活中丟棄的果蔬及食物下腳料、剩菜剩飯、瓜果皮等易腐有機(jī)垃圾。一般生活垃圾與餐廚垃圾是完全不同的，將一般生活垃圾排除在餐廚垃圾之外或者是將“白酒類容器及其包裝”納入餐廚垃圾顯然是不合理的。本文首先介紹餐廚垃圾的基本特點(diǎn)及處理現(xiàn)狀，其次對(duì)我國(guó)餐廚垃圾處理的法律制度現(xiàn)狀、問題和對(duì)策進(jìn)行了綜述。試圖在對(duì)我國(guó)餐廚垃圾處理有一個(gè)較為全面介紹的基礎(chǔ)上，為我國(guó)餐廚垃圾的高效治理和資源化利用提供完善意見。

1 餐廚垃圾的特點(diǎn)及處理能效

1.1 來源固定產(chǎn)量巨大

我國(guó)餐廚垃圾產(chǎn)生源數(shù)量眾多，位置基本固定，既廣為分散又相對(duì)集中。按產(chǎn)生源性質(zhì)，可以分為兩大類型：居民家庭以及飲食行業(yè)的飯店、餐廳、酒樓、賓館、內(nèi)部運(yùn)營(yíng)的企事業(yè)單位食堂等。就產(chǎn)生源的大小而言，雖然普通居民家庭數(shù)量眾多，但每個(gè)產(chǎn)生源的產(chǎn)生數(shù)量不大，主要還是第二類場(chǎng)所產(chǎn)生。同時(shí)我國(guó)城市每年產(chǎn)生的餐廚垃圾在4000萬噸左右，城市餐廚垃圾占城市生活垃圾的一半左右。例如北京餐廚垃圾占生活垃圾的37%，上海市餐廚垃圾占生活垃圾的59%，濟(jì)南市餐廚垃圾占生活垃圾的42%。

1.2 污染環(huán)境資源化低

顯然，餐廚垃圾具有鮮明的資源和廢物的雙重特性，既具有很大的資源利用價(jià)值，又很容易對(duì)環(huán)境和人體健康造成不利影響。富含蛋白質(zhì)、淀粉、纖維素、脂肪等有機(jī)物（占干物質(zhì)的95%以上），每年產(chǎn)生的餐廚垃圾干物質(zhì)含量相當(dāng)于500萬噸優(yōu)質(zhì)飼料，相當(dāng)于1000萬畝耕地的能量產(chǎn)出。新華網(wǎng).餐廚垃圾：危險(xiǎn)而寶貴的資源[EB/OL].（2009-01-07）[2016-04-14].http：/ /news.xinhuanet.com /life /2009-01 /07 /content_10615418.htm.餐廚垃圾有機(jī)質(zhì)含量高，極易腐敗發(fā)酸發(fā)臭、滋生有害生物，若收集轉(zhuǎn)運(yùn)過程中發(fā)生泄漏則會(huì)污染空氣、土壤及水源，嚴(yán)重干擾人們的正常生活，餐飲行業(yè)產(chǎn)生的餐廚垃圾可能含有各種病菌，未經(jīng)處理直接用以喂養(yǎng)畜禽，通過畜禽體內(nèi)毒素、有害物質(zhì)的積累會(huì)對(duì)人體健康帶來危害，從而造成人畜之間的交叉?zhèn)魅尽?/p>

1.3 處理不徹底，經(jīng)濟(jì)性差

目前國(guó)內(nèi)外餐廚垃圾處理技術(shù)，按照處理媒介可以分為非生物處理和生物處理技術(shù)兩大類。非生物處理技術(shù)主要是指?jìng)鹘y(tǒng)垃圾處理方式，如焚燒、填埋，此外還有新興的脫水飼料化、真空油炸飼料化、機(jī)械破碎等；而生物處理技術(shù)主要包括厭氧消化及好氧堆肥等。少數(shù)大中城市在餐廚垃圾資源化上先行一步，扶助生物技術(shù)企業(yè)，利用新興的生物科技來處理餐廚垃圾。此處所指的新興生物技術(shù)主要是指厭氧消化、好氧堆肥、厭氧發(fā)酵、蛋白飼料等方法。目前大部分餐廚垃圾處理技術(shù)經(jīng)濟(jì)價(jià)值并不高，如杭州從餐廚垃圾中提煉工業(yè)用油和制成飼料蛋白粉，處理成本在165元/噸，而每噸餐廚垃圾大約能從生產(chǎn)工業(yè)用油和蛋白粉上回收50～60元。中國(guó)生物能源網(wǎng).[EB/OL].（2007-12-13）[2016-04-14].http：/ /www.bioenergy.cn/web/application /200712 /application_20071213094546_156325.shtml.而且，大部分餐廚垃圾處理企業(yè)對(duì)餐廚垃圾處理并不徹底，通常將餐廚垃圾液體部分留給城市污水處理系統(tǒng)處理，而其中的高鹽分不利于微生物生長(zhǎng)、易于腐蝕設(shè)備，加重了污水處理系統(tǒng)的負(fù)擔(dān)。

2 我國(guó)餐廚垃圾治理法律制度存在的問題

2.1 餐廚垃圾分類回收制度不完善

餐廚垃圾分類回收是實(shí)現(xiàn)餐廚垃圾資源化的前提，餐廚垃圾可以分為廢棄油脂和廚余垃圾，二者在源頭、成分、處置方式上存在明顯差別，所以對(duì)餐廚垃圾分類回收十分必要。由于我國(guó)尚未建立一個(gè)完整的餐廚垃圾管理體系，餐廚垃圾分類回收面臨很多障礙，我國(guó)在《固體廢棄物污染防治法》和《城市餐廚垃圾處理及防治環(huán)境污染管理辦法》中都提到要求垃圾分類的問題，但都過于原則化，可操作性差。對(duì)于餐廚垃圾分類回收的實(shí)施細(xì)則還比較少。另外，餐廚垃圾分類的獎(jiǎng)懲規(guī)定上還存在不足。國(guó)外對(duì)積極將餐廚垃圾分類的個(gè)人及單位實(shí)行獎(jiǎng)勵(lì)制度，而對(duì)沒有將餐廚垃圾分類的單位或個(gè)人實(shí)行嚴(yán)厲的懲罰制度，在有些國(guó)家如果餐飲單位將餐廚垃圾私自賣給不具有回收餐廚垃圾資格的企業(yè)，一旦發(fā)現(xiàn)，就會(huì)面臨停業(yè)的懲罰。而在我國(guó)尚未形成這種鮮明的獎(jiǎng)懲力度，這也是餐廚垃圾難以實(shí)現(xiàn)分類回收的原因之一。例如《上海市餐廚垃圾處理管理辦法》規(guī)定：將餐廚垃圾與其他非餐廚垃圾分開收集，要將廚余垃圾與廢棄食用油脂分別單獨(dú)收集。但對(duì)于做到分類收集好的單位或者是未做到分類回收的單位沒有做出具體獎(jiǎng)勵(lì)或者懲罰的規(guī)定。發(fā)達(dá)國(guó)家的餐飲企業(yè)由于懼怕停業(yè)的懲罰手段，會(huì)自覺地將餐廚垃圾交給政府批準(zhǔn)的餐廚垃圾回收公司，而在中國(guó)對(duì)私自賣出餐廚垃圾的行為懲罰較輕，而且餐飲企業(yè)可以獲得可觀利益，受利益的驅(qū)使，使得餐廚垃圾落入不法商販?zhǔn)种校瑢?dǎo)致一些餐廚垃圾處理廠因無法收集到餐廚垃圾而面臨停業(yè)狀態(tài)。

2.2 回收收費(fèi)制度與市場(chǎng)運(yùn)作相背離

餐廚垃圾收費(fèi)制度是指餐廚垃圾產(chǎn)生單位的餐廚垃圾的利用價(jià)值歸屬問題。此時(shí)如果邏輯上承認(rèn)餐廚垃圾的利用價(jià)值，那么收運(yùn)單位或者處置單位應(yīng)當(dāng)向產(chǎn)生單位付費(fèi)。但是，若將餐廚垃圾直接歸為生活垃圾范疇，那么產(chǎn)生單位不但得不到補(bǔ)償，而且還應(yīng)當(dāng)繳納餐廚垃圾處置費(fèi)。目前，我國(guó)現(xiàn)有的各地立法均采取餐廚垃圾無價(jià)值即產(chǎn)生單位應(yīng)當(dāng)繳納餐廚垃圾處置費(fèi)的管理模式。即使有具體管理?xiàng)l例，例如，《上海市餐廚垃圾處理管理辦法》規(guī)定餐廚垃圾產(chǎn)生單位應(yīng)當(dāng)按照餐廚垃圾的種類、數(shù)量向環(huán)衛(wèi)部門指定的機(jī)構(gòu)繳納餐廚垃圾處置費(fèi)，具體的繳費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)由市價(jià)格主管部門同市容環(huán)衛(wèi)部門制定。但規(guī)定過于粗糙，可操作性低。由此該模式完全背離餐廚垃圾的特征，使得餐廚垃圾管理陷入一個(gè)百害而無一利的惡性循環(huán)。這種行為會(huì)造成兩種嚴(yán)重后果：一是投巨資建成的處置單位會(huì)因?yàn)槭占?guī)模過小而無法產(chǎn)生盈利，甚至虧損，這無疑會(huì)造成設(shè)備的虛置和財(cái)產(chǎn)的浪費(fèi)。

2.3 污染風(fēng)險(xiǎn)防范制度缺失

近些年經(jīng)常發(fā)生的垃圾圍城報(bào)道表明我國(guó)因城市垃圾造成的環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)及其事故趨于頻繁，其中餐廚垃圾污染的突發(fā)事件頻繁發(fā)生，由于環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)具有不確定性、復(fù)雜性和綜合性，對(duì)其的評(píng)估、預(yù)測(cè)和防范需要較高的技術(shù)含量，特別是餐廚垃圾處理方面的技術(shù)性要求更高。所以我國(guó)現(xiàn)行的環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)制度相關(guān)的法律中，僅僅提到了環(huán)境影響評(píng)價(jià)制度、環(huán)境事故應(yīng)急制度和環(huán)境監(jiān)測(cè)制度等法律制度體現(xiàn)出了環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)防范，但是這些制度中缺少面對(duì)餐廚垃圾污染時(shí)具體的權(quán)利和義務(wù)的內(nèi)容，而且在執(zhí)法實(shí)踐中有效性不足，缺乏相關(guān)責(zé)任認(rèn)定方面的具體規(guī)定。牛雪超.我國(guó)城市垃圾治理制度研究[D].哈爾濱：東北林業(yè)大學(xué)，2016.因此在餐廚垃圾危險(xiǎn)出現(xiàn)后的責(zé)任承擔(dān)不明確。目前我國(guó)還沒有對(duì)環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)的管理進(jìn)行具體規(guī)定的法律規(guī)章，更不用說有關(guān)城市垃圾收集、運(yùn)輸、處理等全過程中涉及的法律規(guī)章，沒有達(dá)到法律規(guī)范化、程序化和制度化的程度。

3 我國(guó)餐廚垃圾治理法律制度的完善

3.1 健全餐廚垃圾分類回收制度

餐廚垃圾分類回收制度是實(shí)現(xiàn)餐廚垃圾資源化的準(zhǔn)備工作，垃圾分類回收能夠更好地實(shí)現(xiàn)餐廚垃圾的再利用，減少資源的浪費(fèi)。目前，隨著餐廚垃圾日益增多、公民環(huán)保意識(shí)淡薄以及政府部門重視程度不夠，導(dǎo)致餐廚垃圾給城市帶來嚴(yán)重的環(huán)境污染和生態(tài)破壞。由于廚余垃圾與廢棄食用油脂在性質(zhì)、再利用的用途上有明顯區(qū)別。廚余垃圾多用作有機(jī)肥料；廢棄食用油脂則多用作生物燃料。為實(shí)現(xiàn)二者資源化的利用，應(yīng)對(duì)二者的分類做出具體界定，并且應(yīng)該詳細(xì)規(guī)定用于二者的垃圾袋、垃圾桶及回收工具。還應(yīng)制定具體的獎(jiǎng)勵(lì)和懲罰措施，可以建立有獎(jiǎng)舉報(bào)制度來加強(qiáng)對(duì)分類投放行為的監(jiān)督。

3.2 健全餐廚垃圾回收收費(fèi)制度

完善餐廚垃圾回收收費(fèi)制度可以對(duì)餐廚垃圾造成的城市環(huán)境污染進(jìn)行有效防治，可以對(duì)餐廚垃圾的產(chǎn)生量進(jìn)行有力的削減?；谖覈?guó)地方政府對(duì)餐廚垃圾管理中收費(fèi)制度的規(guī)定過于抽象，為有效回收餐廚垃圾首先應(yīng)合理調(diào)整收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)。北京、上海、寧波、蘭州等城市對(duì)餐廚垃圾收費(fèi)的做出了明確具體規(guī)定，例如寧波市規(guī)定餐廚垃圾收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)是每桶每次5元，北京市規(guī)定餐廚垃圾處理費(fèi)用是每噸90元。但目前仍有許多城市未實(shí)行餐廚垃圾收費(fèi)制度，這無疑會(huì)助長(zhǎng)餐廚垃圾的產(chǎn)生量。建議首先依據(jù)當(dāng)?shù)氐慕?jīng)濟(jì)發(fā)展水平、財(cái)政收支情況，舉行關(guān)于餐廚垃圾收費(fèi)的價(jià)格聽證會(huì)，聽證會(huì)應(yīng)該邀請(qǐng)市民代表、政府官員、新聞媒體等參加，保證聽證會(huì)的公開、公正、透明，通過積極采納各方意見，根據(jù)本地情況制定餐廚垃圾收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)。對(duì)于已經(jīng)明確頒布實(shí)行餐廚垃圾收費(fèi)的城市，在制度上還需進(jìn)一步完善。其次擴(kuò)大繳費(fèi)主體的范圍，除對(duì)餐飲企業(yè)和各單位收費(fèi)外，對(duì)居民日常生活產(chǎn)生的餐廚垃圾也納入繳費(fèi)范圍。最后在制度的保障下還應(yīng)建立獎(jiǎng)懲機(jī)制，對(duì)于按時(shí)交費(fèi)的單位或個(gè)人，可以給予一定的減免，對(duì)于不按時(shí)繳費(fèi)的單位，可給予登報(bào)、停業(yè)等懲罰方式，從而保障餐廚垃圾分類回收的效果。

3.3 建立餐廚垃圾污染風(fēng)險(xiǎn)防范制度

環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)防范是指預(yù)防可能或是嚴(yán)重危害環(huán)境的行為所采取的措施，針對(duì)的是這種污染所造成的威脅或風(fēng)險(xiǎn)。我國(guó)環(huán)境保護(hù)的法律、規(guī)章制度中關(guān)于環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)的規(guī)定不少：如《突發(fā)事件應(yīng)對(duì)法》《國(guó)家突發(fā)環(huán)境事件應(yīng)急預(yù)案辦法》等，但這些法律法規(guī)僅是概括，明確使用環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)概念和制度的少之又少，針對(duì)餐廚垃圾方面的規(guī)定更是處于空白。我國(guó)餐廚垃圾環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)防范制度的構(gòu)建，首先要確立餐廚垃圾風(fēng)險(xiǎn)防范的管理體制，明確國(guó)家部門的垃圾污染風(fēng)險(xiǎn)防范的職責(zé)和責(zé)任，處理好國(guó)家相關(guān)部門的經(jīng)濟(jì)責(zé)任與環(huán)境責(zé)任之間的協(xié)調(diào)關(guān)系；餐廚垃圾污染風(fēng)險(xiǎn)防范法律制度中還應(yīng)規(guī)定風(fēng)險(xiǎn)信息披露制度，讓城市垃圾處理企業(yè)的管理者應(yīng)該就其垃圾處理全過程的環(huán)境信息，定期向有關(guān)部門報(bào)告，向公眾宣告，并保障所提供信息的可信性，取得政府和公眾的信任。