“城市病”成因及其治理研究綜評

何硯

[摘 要]治理“城市病”是我國許多城市在發(fā)展過程中所面臨的共同問題。文章梳理、匯總了國內(nèi)外從城市經(jīng)濟學(xué)、生態(tài)學(xué)、城鎮(zhèn)化、城市規(guī)劃、城市規(guī)模等視角解釋“城市病”成因及其治理措施的理論研究成果，并進(jìn)一步指出上述理論研究成果的適用范疇和相對局限性。

[關(guān)鍵詞]“城市病”；成因；治理

[DOI]10.13939/j.cnki.zgsc.2016.51.044

改革開放以來，我國經(jīng)歷了世界上規(guī)模最大、速度最快的城鎮(zhèn)化進(jìn)程，城鎮(zhèn)化率從1978年的近18%上升到2015年的56.1%，城鎮(zhèn)人口從1.7億人增至7.7億人（國家統(tǒng)計局，2016）。但毋庸回避的問題是，許多城市特別是大城市正在遭遇嚴(yán)重的“城市病”困擾。

1 “城市病”成因國內(nèi)外研究綜評

“城市病”是國內(nèi)外理論研究的熱點，國外學(xué)者從城市經(jīng)濟學(xué)、生態(tài)學(xué)、城市規(guī)劃等學(xué)科立場解釋了“城市病”產(chǎn)生的原因。城市經(jīng)濟學(xué)認(rèn)為，城市最重要的特征就在于其內(nèi)部的土地稀缺性以及由此帶來的人口高密度，城市的外在性、街區(qū)效應(yīng)和市場失靈引發(fā)了交通堵塞、污染、種族隔離及公共財政等問題（P.Mieszkowski，1987）。生態(tài)學(xué)家Richard Register（2002）認(rèn)為人類的城市設(shè)計、建設(shè)和管理活動對自然產(chǎn)生巨大的破壞作用，呼吁人們在汽車城和生態(tài)城、機械城和人性城之間做出明智抉擇。國際建筑協(xié)會1933年發(fā)布的《雅典憲章》將城市擁擠及由此產(chǎn)生的問題歸因于缺乏分區(qū)規(guī)劃；1977年發(fā)布的《馬丘比丘憲章》進(jìn)一步指出，無計劃的城市化進(jìn)程和對自然資源的濫加開發(fā)，使城市環(huán)境污染到了空前嚴(yán)重的程度。

國內(nèi)學(xué)者從城鎮(zhèn)化、人口集聚、城市規(guī)劃、城市規(guī)模、體制機制等角度解釋中國 “城市病”現(xiàn)象。

一是從城鎮(zhèn)化的角度，認(rèn)為中國的“城市病”與“過速”型城市化、“虛脹”型城市化等不恰當(dāng)?shù)某鞘谢缆放c模式有關(guān)（吳冕，2011）。陸大道和樊杰（2012）指出，虛高和冒進(jìn)的工業(yè)化、城鎮(zhèn)化導(dǎo)致產(chǎn)業(yè)的重復(fù)建設(shè)和城鎮(zhèn)的無序蔓延，導(dǎo)致資源環(huán)境的代價過大。大多數(shù)城市都偏重用地規(guī)模的外延擴張，出現(xiàn)了“土地城鎮(zhèn)化”速度快于人口城鎮(zhèn)化的現(xiàn)象（侯永志，2013），引發(fā)“城市病”。王俊和李佐軍（2014）認(rèn)為城市化進(jìn)程應(yīng)該與工業(yè)化進(jìn)程匹配，如果城市化超前將出現(xiàn)所謂的“鬼城”，如果城市化滯后，將出現(xiàn)城市過度擁擠?；诖?，解決“城市病”問題的關(guān)鍵在于優(yōu)化城鎮(zhèn)化空間布局（樊杰等，2013）、規(guī)范控制城市空間開發(fā)秩序（李國平和譚玉剛，2011）、推動產(chǎn)業(yè)集群與城市化的良性互動發(fā)展（陸根堯等，2011）、改變“人隨地轉(zhuǎn)”的城鎮(zhèn)化模式和路徑（張強，2013）、打破城市群高產(chǎn)出、高污染的困境（張學(xué)良、楊朝遠(yuǎn)，2014）、用“生態(tài)紅線”的法治思維謀劃國土空間開發(fā)（秦靜、周立群等，2015）等。

二是從人口集聚的角度，認(rèn)為大城市吸引人口過度集聚是“城市病”的直接原因。大城市較高的經(jīng)濟水平、所能提供的“綜合機會”、密集的社會公共服務(wù)資源等，使其具有中小城市和農(nóng)村無法比擬的優(yōu)勢，驅(qū)使人口大規(guī)?？绲貐^(qū)流動，向大城市集聚（于濤方，2012；張強和周曉津，2014；祝爾娟，2015），印證了金鳳君（2014）關(guān)于人類的經(jīng)濟與社會活動按照“趨利”的本質(zhì)特性游離在空間中的觀點。其結(jié)果是特大和大城市目前大多已相對超載（戚偉和劉盛和，2015），人口資源矛盾凸顯。“城市病”還與特定時段人口流量過大有關(guān)，表現(xiàn)為缺乏社會保障的流動人口增長帶來公共服務(wù)均等化的壓力，與行為有關(guān)的流動人口增長帶來城市交通資源的壓力（穆光宗，2012）等?；谶@樣的認(rèn)識，我國實施了城市人口規(guī)模差別化調(diào)控政策，特大城市嚴(yán)控人口規(guī)模，中小城市加快放開落戶制度。但需要注意的是，如果特大城市簡單地用行政手段控制所謂低素質(zhì)流動人口，難以達(dá)到控制人口規(guī)模的目的，還可能引發(fā)一系列新的社會矛盾（葉裕民，2015）。

三是從城市規(guī)劃建設(shè)的角度，認(rèn)為中國的“城市病”的癥結(jié)在于城市規(guī)劃不科學(xué)、不合理或落實不到位。胡兆量（1986）指出，出現(xiàn)大城市規(guī)模難以控制、人口潮汐交通等問題，原因在于我國比較側(cè)重于行政控制手段，對于經(jīng)濟杠桿手段和規(guī)劃手段注意不夠，規(guī)劃工作不健全。王格芳（2012）認(rèn)為，重地上建設(shè)輕地下建設(shè)的建設(shè)理念導(dǎo)致許多城市“急功近利”，“華麗而羸弱”。秦紅嶺（2013）認(rèn)為，不適當(dāng)?shù)某鞘幸?guī)劃會給城市生態(tài)造成人為干擾，助長城市與自然系統(tǒng)之間的不和諧。正是由于城市規(guī)劃不科學(xué)、不合理以及城市規(guī)劃執(zhí)行不力，缺乏連續(xù)性和嚴(yán)肅性，不少城市難以擺脫“攤大餅”的發(fā)展模式和“單中心”空間格局（趙弘，2014），一些城市甚至陷入城市增容、擴建道路與交通擁堵之間的惡性循環(huán)（劉曉星，2013）。

四是從城市規(guī)模角度，探討“城市病”是否是城市規(guī)模擴張的必然產(chǎn)物。向春玲（2014）認(rèn)為，城市的集聚規(guī)模越大，擁擠效應(yīng)越明顯，“城市病”發(fā)生的概率越大。曹建海（2014）提出，當(dāng)中國城市的規(guī)模達(dá)到450萬人、人口密度達(dá)到約8000人/平方公里時，城市規(guī)模和人口密度對于城市可持續(xù)發(fā)展的正面影響不再顯現(xiàn)。中國人口千萬以上的超大城市，表現(xiàn)出更加嚴(yán)重的城市病，可持續(xù)性面臨嚴(yán)峻挑戰(zhàn)（埃森哲，中科院虛擬經(jīng)濟與數(shù)據(jù)科學(xué)研究中心，2013）。但“城市病”不能簡單歸咎于集聚規(guī)模和城市擴張，更不能因此否定城市化以及大城市的價值（孫久文等，2015）。肖金成（2007）指出，城市規(guī)模偏小，不僅城市的規(guī)模效應(yīng)和城市對周圍腹地經(jīng)濟的帶動作用難以發(fā)揮，而且會造成土地等自然資源的浪費和環(huán)境污染的加重并難以治理。王小魯（2010）提出，市場調(diào)節(jié)下的大城市合理發(fā)展有利于提高經(jīng)濟效益和資源合理利用，尤其是節(jié)約土地資源，我國未來還需要成百座中小城市發(fā)展成為大城市。事實上，大城市和中小城鎮(zhèn)的發(fā)展并不相互排斥，中小城鎮(zhèn)的發(fā)展以大城市的發(fā)展為基礎(chǔ)，并受其輻射帶動（許政等，2010）?！俺鞘胁　钡母床⒉辉凇按蟆保凇按蠖划?dāng)”（許志峰、成慧，2014）。

五是從體制機制角度，認(rèn)為城市建設(shè)與組織管理相關(guān)體制機制落后是造成“城市病”的重要原因。趙作權(quán)（1997）提出“不可持續(xù)發(fā)展源于管理分化”，許多政府部門管轄的社會經(jīng)濟活動不同程度地引發(fā)各式各樣的環(huán)境問題，但相互分割、相對獨立的部門管理使得環(huán)境問題難以解決。孫久文等（2006）將土地管理制度不完善使得征地與供地之間存在巨大利潤空間作為中國“城市病”的一個重要原因。連玉明（2016）指出，“城市病”的累積和發(fā)生，是城市的治理體系不科學(xué)的后遺癥，是城市治理體系和治理能力現(xiàn)代化缺失的綜合并發(fā)癥。林家彬和王大偉等（2012）從干部選拔機制和政績考核體系、財稅體制、土地管理制度、規(guī)劃體制機制、上下級政府關(guān)系等角度分析，考察了中國城市病的制度成因。安虎森（2013）研究了“半城市化”現(xiàn)象，將其產(chǎn)生的原因歸結(jié)為農(nóng)民工的流動受到戶籍制度、城市偏向的公共政策、農(nóng)村土地制度等因素的制約。曹建海（2014）指出，中國城市發(fā)展的不可持續(xù)性，既有土地制度改革落后的問題，也與頂層設(shè)計中的片面追求保增長、GDP考核機制以及地方政府約束機制缺失有關(guān)。

2 “城市病”治理國內(nèi)外研究綜評

國內(nèi)外學(xué)者將可持續(xù)發(fā)展理論運用到城市層面，來規(guī)避和治理“城市病”。這些研究可以分為兩大類：一類是從城市復(fù)雜系統(tǒng)的視角進(jìn)行綜合研究，統(tǒng)籌考慮城市經(jīng)濟、社會、人口、生態(tài)、環(huán)境、文化、制度等多個方面，體現(xiàn)系統(tǒng)性、整體性，但所提出的解決方案往往難分主次，可操作性不強，對實踐的指導(dǎo)性不足。另一類是從單一視角來研究，比如生態(tài)城市側(cè)重研究城市發(fā)展中人和環(huán)境的關(guān)系，海綿城市關(guān)注新一代雨洪管理理念和技術(shù)在城市中的運用，智慧城市關(guān)注信息化與城市化融合發(fā)展等。這些單一視角的研究對某一方面問題的研究比較深入，對實踐有較強的指導(dǎo)性，但又缺乏綜合性和整體性，往往只能對“城市病”的某些方面予以治理或緩解，難以從根本上徹底治理“城市病”。因而，這兩類研究的理論成果雖然豐富，但轉(zhuǎn)化為政策設(shè)計并付諸實踐的比較少，對治理“城市病”未能產(chǎn)生實質(zhì)性助益。

3 研究展望

當(dāng)前“城市病”是一個全球性的問題，發(fā)達(dá)國家的一些城市曾經(jīng)經(jīng)歷或仍在經(jīng)歷，新興經(jīng)濟體國家的許多城市也普遍遭遇“城市病”困擾。以下問題，依然是今后理論研究的熱點：“城市病”為什么會普遍化，由大城市向中小城市蔓延？造成“城市病”的共性原因、深層次原因是什么？如何找到治理“城市病”的有效政策路徑？

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