分類管理視域下的民辦教育政策元設(shè)計

李清剛

《國家中長期教育改革和發(fā)展規(guī)劃綱要》（2010-2020年）提出“積極探索營利性和非營利性民辦學(xué)校分類管理”，“開展對營利性和非營利性民辦學(xué)校分類管理試點”。顯而易見，《國家中長期教育改革和發(fā)展規(guī)劃綱要》（2010-2020年）只是提出民辦學(xué)校的分類管理目標(biāo)和試點的主張，并非是提出民辦教育的分類管理主張，而實際上不管是行政層面，還是學(xué)者論述中都幾乎不約而同地把民辦學(xué)校分類管理擴大為民辦教育的分類管理來進(jìn)行政策設(shè)計或理論闡述。筆者接受這個約定俗成的民辦教育分類管理的概念，對當(dāng)下民辦教育管理的三種主張進(jìn)行深入解析，提出從分類管理到分類清理進(jìn)行民辦教育政策元設(shè)計的建議。

一、民辦教育分類管理的三種主張

所謂民辦教育分類管理，就是根據(jù)一定的標(biāo)準(zhǔn)把民辦教育劃歸不同行業(yè)范疇，從而依據(jù)不同的法律規(guī)范和秩序運行。對民辦教育分類管理的主張主要有以下三種：

第一種是借鑒所謂的“國際經(jīng)驗”，把民辦教育分為營利性和非營利性兩大類。不管什么類型和層級的民辦教育，也不管是實施學(xué)歷教育的民辦教育還是實施非學(xué)歷的民辦教育都根據(jù)是否“營利”來劃分。作為民辦學(xué)?；驒C構(gòu)要么是營利的，要么是非營利的，二者必?fù)衿湟?，而且非營利的民辦學(xué)?；蛘邫C構(gòu)不可以巧立名目獲取所謂的“合理回報”。真正實現(xiàn)營利性和非營利性民辦教育的差異對待和分類扶持，這是目前國家意圖推行的分類管理。比如在國務(wù)院審議通過的《教育法》、《高等教育法》及《民辦教育促進(jìn)法》等有關(guān)教育法律的修正案草案就是依據(jù)這種主張?！督逃ā沸拚覆莅赴言诙鍡l第三款“任何組織和個人不得以營利為目的舉辦學(xué)校及其他教育機構(gòu)”修改為“以財政性經(jīng)費、捐贈資金舉辦或者參與舉辦的學(xué)?；蛘咂渌逃龣C構(gòu)不得設(shè)立為營利性組織”?！陡叩冉逃ā沸拚覆莅竸h除原第二十四條關(guān)于設(shè)立高等學(xué)?！安坏靡誀I利為目的”內(nèi)容。據(jù)此《民辦教育促進(jìn)法》修正案草案遵循所謂“國際慣例”提出對民辦教育的分類管理，在原第十八條中增加規(guī)定，民辦學(xué)?？梢宰灾鬟x擇，登記為非營利性或者營利性法人。

第二種民辦教育分類管理主張與第一種主張很相近，主要區(qū)別在于第二種主張認(rèn)為非營利性民辦教育也可以獲取“合理回報”，當(dāng)然營利性民辦教育作為教育企業(yè)更應(yīng)該直接追求辦學(xué)利潤最大化。溫州的民辦教育改革精義也在于此。不過仔細(xì)甄別一下，第二種主張的分類管理并不“徹底”，因為民辦教育想獲利的話可以舉辦營利性民辦學(xué)校，既然選擇非營利性民辦教育，怎么可以獲取“合理回報”呢？ “合理回報”是《民辦教育促進(jìn)法》“創(chuàng)造”出來的詞，并非嚴(yán)謹(jǐn)?shù)姆捎谜Z，無論怎么為“合理回報”辯解和闡釋，都難以掩蓋其辦學(xué)利潤分成的實質(zhì)。顯而易見，第二種分類管理主張漏洞太多，不值一駁。

第三種民辦教育分類管理主張，即是筆者一直主張的“有限分類管理”。所謂有限分類管理是指可以把民辦教育分為營利性和非營利性兩大類，但是適用范圍是有限定的，即實施學(xué)歷教育的民辦教育歸屬于非營利性，實施非學(xué)歷教育的民辦教育定位為營利性。那么為什么要主張這樣的分類？ 筆者以下在分析第一種分類管理主張隱藏的缺陷的基礎(chǔ)上討論第三種分類管理成立的主要理由，并探索民辦教育政策的元設(shè)計。

二、第一種民辦教育分類管理主張的缺陷

筆者認(rèn)為不是全部的民辦教育都應(yīng)該產(chǎn)業(yè)化發(fā)展，至少實施學(xué)歷教育的民辦學(xué)校產(chǎn)業(yè)化發(fā)展應(yīng)當(dāng)休止。如果忽略了第一種民辦教育分類管理主張的缺陷，則有可能把中國的學(xué)歷教育引向危險的境地，這并非危言聳聽。

民辦學(xué)校的營利性與公益性沖突?！睹褶k教育促進(jìn)法》第三條規(guī)定：民辦教育事業(yè)屬于公益性事業(yè)，是社會主義教育事業(yè)的組成部分。所謂的公益性事業(yè)與公益事業(yè)是同義語，根據(jù)《中華人民共和國公益事業(yè)捐贈法》第三條規(guī)定：所謂公益事業(yè)是指非營利事業(yè)，包括教育、科學(xué)、文化、衛(wèi)生、體育事業(yè)等。顯然教育事業(yè)是非營利性事業(yè)，才能算名副其實的公益事業(yè)，而修訂后《民辦教育促進(jìn)法》在原第十八條中增加規(guī)定，民辦學(xué)?？梢宰灾鬟x擇，登記為非營利性或者營利性法人。登記為營利性法人即意味著該學(xué)校為營利性企業(yè)，背離了公益事業(yè)的非營利性的宗旨。顯然營利性民辦學(xué)?？隙ú粚儆诠嫘允聵I(yè)。這樣修訂后的《民辦教育促進(jìn)法》存在立法邏輯的自相矛盾。此處的民辦學(xué)?？梢缘怯洖闋I利性法人和修訂前的《民辦教育促進(jìn)法》規(guī)定的民辦學(xué)校可提取“合理回報”不同。根據(jù)原來的立法解釋，所謂“合理回報”并非允許營利，只是一種獎勵性措施，是對從事公益性事業(yè)的舉辦者的獎勵，而民辦學(xué)校可以登記為營利性法人則把民辦學(xué)校引向產(chǎn)業(yè)化的歧路，超出了公益性事業(yè)的范疇。

民辦學(xué)校產(chǎn)業(yè)化發(fā)展破壞公立學(xué)校的根基。正如邁克爾·富蘭指出：強大的公立教育體系是文明、繁榮和民主社會的基石，是形成社會凝聚力的主要機構(gòu)。①邁克爾·富蘭：《學(xué)校領(lǐng)導(dǎo)的道德使命》，北京：教育科學(xué)出版社，2005年版第6頁。隨著民辦教育產(chǎn)業(yè)化發(fā)展，由于民辦學(xué)校比公立學(xué)校有更為充足的辦學(xué)自主權(quán)，比如民辦學(xué)校有權(quán)根據(jù)管理實際和需要決定教師聘用及聘用數(shù)量或者購買最佳教育裝備，公立學(xué)校則必須受到上級主管部門的約束和管理。如果公立學(xué)校也擁有民辦學(xué)校那樣的辦學(xué)自主權(quán)就可能造成區(qū)域公立學(xué)校預(yù)算的無政府狀態(tài)及管理的混亂狀態(tài)。此外民辦學(xué)校還有自主招生的優(yōu)勢。以義務(wù)教育階段的民辦學(xué)校為例，雖然和公立學(xué)校一樣不能通過考試擇取學(xué)生，但可以通過面試等手段獲得心儀的學(xué)生，而公立學(xué)校只能就近入學(xué)或電腦派位，根本不能有任何自主招生的權(quán)力。此外隨著社會保障制度的公平化，民辦學(xué)校可以開出有競爭力的薪酬吸引到更優(yōu)秀的人才，而體制內(nèi)的吸引力則不斷下降，造成公立學(xué)校優(yōu)秀人才的流失，相應(yīng)地，公立學(xué)校的辦學(xué)質(zhì)量和競爭力將會下降。如此發(fā)展下去，越來越多的家長會把自己孩子接受私立教育當(dāng)做一種合理選擇。與此相呼應(yīng)的是，他們越來越不愿意為資助公共教育而納稅，公共教育慢慢就成為僅供窮人享用的一項糟糕服務(wù)。

民辦學(xué)校產(chǎn)業(yè)化發(fā)展破壞了教育社會流動的階梯作用。教育產(chǎn)業(yè)化理論假設(shè)教育成為完全放開的市場，那么按照競爭機制來運作的結(jié)果將會強化民辦的優(yōu)質(zhì)學(xué)校的“挑奶皮效應(yīng)”（creamingskimming），即優(yōu)質(zhì)學(xué)校避開了為社會提供普遍教育服務(wù)的公共責(zé)任而只是單純集中于提供高收益服務(wù)行為的合法化，結(jié)果導(dǎo)致了基礎(chǔ)教育系統(tǒng)內(nèi)學(xué)生的兩極分化，也使得學(xué)校系統(tǒng)分層明顯，破壞了教育均衡優(yōu)質(zhì)發(fā)展和公平發(fā)展，加劇并凝固了社會分層，這是對學(xué)校公益性的背離?；A(chǔ)教育改革的目的應(yīng)該是采取補救措施，促進(jìn)均衡和減少不公平，而不是加劇這種分化。

在基礎(chǔ)教育階段，不管是否營利性質(zhì)，私立教育在世界范圍內(nèi)還沒有占據(jù)教育服務(wù)供給主導(dǎo)地位的例子。如果大量的孩子涌入私立學(xué)校就讀，那只能說明一個問題，就是公辦學(xué)校提供的教育服務(wù)太差，政府沒有履行直接供給均衡優(yōu)質(zhì)教育公共服務(wù)的職責(zé)。而民辦教育依法營利之后地方政府則很可能把舉辦營利性民辦教育視作“丟包袱”或者“撈票子”的手段，或者期望營利性民辦教育的超常規(guī)發(fā)展，甚至取代公辦教育，從而為削減教育公共開支尋找借口，更甚的是，打著發(fā)展?fàn)I利性民辦教育的幌子，地方政府從保障教育公平的沖突中抽身而出，把沖突留給營利性民辦學(xué)校去處理。①李清剛：《公共管理視域下的民辦教育政策研究》，廣州：暨南大學(xué)出版社，2014年版第231頁。

教育產(chǎn)業(yè)化發(fā)展嚴(yán)重侵蝕了非營利性民辦學(xué)校的發(fā)展空間。例如，傳統(tǒng)上作為非營利法人的美國天主教會學(xué)校在對工人階層和貧困家庭及少數(shù)族裔學(xué)生的教育上取得了出色的成就，但由于教育產(chǎn)業(yè)化取向的改革，得到政府和基金會支持的私人運營的營利性學(xué)校的擴張，推動了教育成本的上漲，造成了由低薪聘用的教會學(xué)校教師的大量流失，侵蝕了非營利性民辦學(xué)校的發(fā)展空間。越來越多的天主教會學(xué)校被迫關(guān)閉。在1990年到2008年，全美約有1300 所擁有300000 在校生的天主教會學(xué)校關(guān)閉。②Scott W.Hamilton， ed.， Who Will Save America’s Urban Catholic Schools？ Washington，D.C.：Thomas B.Fordham Institute，2008∶ 6.

民辦學(xué)校產(chǎn)業(yè)化發(fā)展加劇了“精致的利己主義者”的培養(yǎng)。民辦學(xué)校運營的出發(fā)點應(yīng)該基于社會人（或文化人）而非經(jīng)濟人的理論假設(shè)。由于教育產(chǎn)業(yè)化鼓吹追求經(jīng)濟人的利益最大化，民辦學(xué)校由此成為“追逐利潤最大化的企業(yè)”和“精致的利己主義者”。正如巴爾指出的那樣，“只要學(xué)校受到其環(huán)境的影響，那么由學(xué)校所傳授的道德系統(tǒng)便越來越符合與企業(yè)相一致的價值觀念”，③馬健生：《公平與效率的抉擇：美國教育市場化改革研究》，北京：教育科學(xué)出版社，2008年版第333頁。因此這類民辦學(xué)校培養(yǎng)出“精致的利己主義者”式的學(xué)生毫不奇怪，并造成對培養(yǎng)對象的不可逆的扭曲和傷害，何談國家和民族責(zé)任的擔(dān)當(dāng)？ 何況“精致的利己主義者”還披上公益的外衣，公開的偽善造成對價值型公益和社會道德的消極沖擊更是不可估量。廣東某百年學(xué)府舉辦的民辦高中校長講過一個案例，該校幾個考上了中國數(shù)一數(shù)二的名牌大學(xué)的學(xué)生，回到母校要求退還他們高額的擇校費，理由是他們?yōu)槟感Ｔ隽斯舛夷感＠盟麄冏隽苏猩鷱V告，退還給他們擇校費是公平合理的交易。

民辦學(xué)校產(chǎn)業(yè)化背離了教育培育人的理想目標(biāo)。英國的邁克爾·巴特瑞教授（Michale Bottery）分析過產(chǎn)業(yè)化對教育的破壞，認(rèn)為這是私營領(lǐng)域的概念和實踐侵占了公共領(lǐng)域的地盤，而且入侵的是一個在歷史上與私營領(lǐng)域有著完全不同價值體系的領(lǐng)域。教育的產(chǎn)業(yè)化將使得教育僅僅成為一種個人利益，購買教育是促進(jìn)個人愿望的實現(xiàn)或者幫助個體在市場上與人競爭。專業(yè)人員成為高技能銷售人員，學(xué)生則是顧客，教育組織的工作是滿足顧客的心愿以求獲得更多的“訂單”。教育機構(gòu)管理與商業(yè)管理沒什么區(qū)別，二者的目的都是資源的計量和最終吸引更多顧客，為公司創(chuàng)造更大的利益。這種產(chǎn)業(yè)化把教育狹隘定義為培養(yǎng)最有效率的有競爭力的勞動者或者滿足消費者的需求，這不但拋卻了公共教育承擔(dān)的傳承文明和為人的發(fā)展和社會繁榮而打造道德和精神生長的需求，而且使得個體公民從建構(gòu)社會公正或更公平的社會中轉(zhuǎn)移出來，忽略了作為公民應(yīng)該追求的如正義、平等、進(jìn)步等其他社會目標(biāo)，縮小了他們得以進(jìn)入基于非市場合作關(guān)系的社會性計劃的機會和范圍。①邁克爾·巴特瑞：《消費的個性化——顛覆公共領(lǐng)域的特洛伊木馬？》，北京：教育科學(xué)出版社，2008年版第235頁。

民辦學(xué)校產(chǎn)業(yè)化發(fā)展為公辦學(xué)校樹立了惡劣的典范。《教育法》修正案草案把原第二十五條第三款“任何組織和個人不得以營利為目的舉辦學(xué)校及其他教育機構(gòu)”修改為“以財政性經(jīng)費、捐贈資金舉辦或者參與舉辦的學(xué)?；蛘咂渌逃龣C構(gòu)不得設(shè)立為營利性組織”。這就意味著公辦學(xué)校，特別是公辦名?？捎谩柏斦越?jīng)費、捐贈資金”以外的資金或者無形資產(chǎn)舉辦營利性民辦學(xué)校，比如公辦學(xué)校可自籌資金（通過其教師工會向全體教師集資等）或用其品牌這種無形資產(chǎn)與私人資金結(jié)合堂而皇之地創(chuàng)辦營利性民辦學(xué)校。在民辦學(xué)校產(chǎn)業(yè)化的示范之下，公辦學(xué)校辦民校不僅不再不合法，而且一勞永逸地為公辦學(xué)校走向產(chǎn)業(yè)化運營打開了潘多拉盒子。公辦學(xué)校的公益性以及民辦學(xué)校的公益性如何保障就成了“傻子才會問的”問題了。在這種產(chǎn)業(yè)化涌動的氣氛下，公共精神將越來越稀薄，學(xué)校貫徹社會主義核心價值觀的效果就難以保障了。

教育市場從來都不是教育產(chǎn)業(yè)論者鼓吹的所謂的完全競爭的市場。由于民辦學(xué)校的布局受到政府教育規(guī)劃的限定，為了減少資源重復(fù)投入造成的浪費和師生的權(quán)益保障，政府不可能在某個區(qū)域（假如只能容納一所民辦學(xué)校或者幾所民辦學(xué)校選址的空間內(nèi)）為了充分的市場競爭，促使價格發(fā)揮信號作用，從而在數(shù)量上大大增加審批的力度，或者無限制地允許民辦學(xué)校自由進(jìn)駐。即使政府不限制審批和準(zhǔn)入的條件，受制于區(qū)域空間的容積也不可能實現(xiàn)，特別是流動人口聚集地區(qū)學(xué)位的空前緊張導(dǎo)致了即使是辦學(xué)質(zhì)量低劣的民辦學(xué)校也會“顧客盈門”，無法借助充分競爭被踢出市場，這就導(dǎo)致了理想的價值規(guī)律發(fā)揮作用的假設(shè)不可能存在，這些學(xué)校的收費價格就不會是市場充分競爭達(dá)成的均衡價格，而是對價值規(guī)律的偏離。如果政府監(jiān)管力度不夠，這些學(xué)校就可能會聯(lián)合搞價格壟斷，就會同房地產(chǎn)商的哄抬房價的手法如出一轍。顯然這是對教育公益性的嚴(yán)重?fù)p害。所謂的放開價格管制按照市場定價的說法根本沒有可行性，而且以金錢作為入學(xué)分配的尺度，將可能顛覆教育公平和均衡發(fā)展的理想。

從提倡學(xué)校的企業(yè)化改革的英美來看，教育產(chǎn)業(yè)化的實踐也是誤入歧途。在20世紀(jì)90年代初隨著新公共管理浪潮的興起，提倡學(xué)校企業(yè)化改革的思潮鼓吹借用私立部門的管理經(jīng)驗來改革公共部門的效率。美國為了追求卓越的學(xué)校教育，也開始了朝著學(xué)校企業(yè)化、產(chǎn)業(yè)化的道路邁進(jìn)，建立放松監(jiān)管的特許學(xué)校以及學(xué)校私營化，鼓勵營利性的公司接管特許學(xué)校運營，與此同時引入了擇校、學(xué)劵、高利害考試以及問責(zé)制，目的是借助私營部門追求效率的經(jīng)驗提高學(xué)校教育的質(zhì)量，同時造成學(xué)校間對生源的競爭，使管理良好的學(xué)校繁衍發(fā)展，表現(xiàn)不佳的學(xué)校被淘汰，利用市場之手促進(jìn)教育更卓越地發(fā)展。但產(chǎn)業(yè)化不能自動生成充足的優(yōu)質(zhì)教育資源，由于忽視了對教師的尊重，對自主及成就動機的激勵和對學(xué)生學(xué)習(xí)資源的支持等原因，教育產(chǎn)業(yè)化的結(jié)果與其改革初衷背道而馳。正如美國前教育部助理部長黛安·拉維奇（Diane Ravitch）批評的那樣，通過產(chǎn)業(yè)化運作帶來的所謂教育改善的“創(chuàng)新”理論聽起來的確讓人歡欣鼓舞，但將學(xué)校運作企業(yè)化的執(zhí)著追求是最差的欠考慮的步入歧途的設(shè)想，教育是如此重要，不能任意交給反復(fù)無常的市場和追逐利潤最大化的老板。①戴安·拉維奇：《美國學(xué)校體制的生與死：論考試和擇校對教育的侵蝕》，北京：北京大學(xué)出版社，2014年版第242頁。英國同樣反思教育產(chǎn)業(yè)化改革造成的困境，逐步推動以非營利性的優(yōu)質(zhì)學(xué)校結(jié)盟、連鎖等形式來替代營利性機構(gòu)介入學(xué)校教育的問題。②姚琳、張亞楠：《論英國“連鎖學(xué)校”政策》，《教育導(dǎo)刊》2015年第5期，第89-92頁。日本則似乎有先見之明，對英美那種以“沒有道德的商業(yè)”來促進(jìn)教育及以數(shù)字等級來簡單評價學(xué)生的“沒有品格的教育”嗤之以鼻。③劉桂萍、張富國：《日本國家教育理念中的五個“不變”因素》，《外國教育研究》2013年第12期，第43-49頁。

從世界范圍的實踐來看，教育產(chǎn)業(yè)化也是行不通的。以產(chǎn)業(yè)論者認(rèn)為最應(yīng)該走產(chǎn)業(yè)化道路的高等教育為例，墨菲（Murphy）認(rèn)為“經(jīng)過20 多年的調(diào)整，目前的高等教育變得更加商業(yè)化和具有競爭性，在數(shù)量上生產(chǎn)率更高，在經(jīng)濟上也幾乎可以肯定是更有效的，但是卻沒有任何證據(jù)表明教學(xué)質(zhì)量因此變好或者基礎(chǔ)性發(fā)現(xiàn)的進(jìn)程因此更快了”④轉(zhuǎn)引自西蒙·馬金森：《為什么高等教育市場不遵循經(jīng)濟學(xué)教科書》，《北京大學(xué)教育評論》2014年第1期，第17-35頁。。西蒙·馬金森指出世界上沒有一個國家在高等教育領(lǐng)域完全或接近完全引入了資本主義市場，高等教育的產(chǎn)業(yè)化改革本質(zhì)上是烏托邦，他認(rèn)為高等教育的內(nèi)外兩個因素導(dǎo)致了市場模型的失靈：內(nèi)在因素是知識的公共產(chǎn)品的性質(zhì)和地位競爭的性質(zhì)；外在的因素是政治上的限制。⑤西蒙·馬金森：《為什么高等教育市場不遵循經(jīng)濟學(xué)教科書》，《北京大學(xué)教育評論》2014年第1期，第17-35頁。教育管理學(xué)家羅伯特·G·歐文斯（Robert G.Owens）也指出，自20世紀(jì)下半期，人們顯然開始了把教育視為在社會中爭取平等和公正的關(guān)鍵。從這個意義上說，教育已經(jīng)被放置在政治領(lǐng)域的中心地位，因為確定什么是公正的、什么社會價值觀是起決定作用的，這些都是政治問題，而不單單是教育問題，因此教育系統(tǒng)的改革必須能夠反映政界的意志。⑥羅伯特·G·歐文斯：《教育組織行為學(xué)》，北京：中國人民大學(xué)出版社，2007年版第184頁。既然教育涉及政治領(lǐng)域，顯然無法通過產(chǎn)業(yè)化來解決。

三、民辦教育政策在第三種主張的基礎(chǔ)上進(jìn)行元設(shè)計

筆者反對實施學(xué)歷教育的民辦學(xué)校營利化和產(chǎn)業(yè)化發(fā)展，但并不否認(rèn)民辦學(xué)校使用營銷技術(shù)手段進(jìn)行的市場開發(fā)和形象傳播行為。教育管理專家E·馬克·漢森（E.Mark Hanson）認(rèn)為所謂的教育改革用營銷的語言來說實際上就是面臨顧客需求變化情況下的產(chǎn)品設(shè)計問題。把營銷技術(shù)應(yīng)用于學(xué)?？色@得如下收益：塑造學(xué)校形象，獲得社會親善和資源支持，激勵家長參與從而提高改進(jìn)等。⑦E·馬克·漢森：《教育管理與組織行為》，上海：上海教育出版社，2005年版第319-322頁。實際上民辦學(xué)校通過營銷技術(shù)可以積累辦學(xué)剩余，而且是辦學(xué)剩余積累的主要手段。非營利性質(zhì)法人定位的民辦學(xué)校并非不能營利，只是不能以營利為目的辦學(xué)，而且其營利不能用來分紅，只能用之于民辦學(xué)校自身的發(fā)展。這樣做的意義在于抑制民辦學(xué)校以利潤最大化為目的的辦學(xué)沖動，保障民辦教育是公益事業(yè)，不是生意。說到底，允許設(shè)立營利性法人的民辦學(xué)校，只會吸引一大批有利可圖的投機者借機快速暴富，把整個學(xué)歷教育推向產(chǎn)業(yè)化發(fā)展的歧途。

筆者反對實施學(xué)歷教育的民辦學(xué)校營利化和產(chǎn)業(yè)化發(fā)展，也不意味著對整個民辦教育營利化、產(chǎn)業(yè)化發(fā)展一棍子打死。筆者提出的“有限分類管理”則主張實施學(xué)歷教育的民辦教育歸屬于非營利性性質(zhì)，民辦非學(xué)歷教育機構(gòu)則可以登記為營利性法人，走產(chǎn)業(yè)化道路（民辦非學(xué)歷教育機構(gòu)如果自愿選擇登記為非營利性性質(zhì)也是完全可以的）。筆者在前文已剖析了民辦學(xué)歷教育產(chǎn)業(yè)化必然遭遇的“陷阱”，接下來探討為什么民辦非學(xué)歷教育機構(gòu)可以走產(chǎn)業(yè)化的道路。

（一）民辦非學(xué)歷教育機構(gòu)產(chǎn)業(yè)化發(fā)展的理由

民辦教育管理應(yīng)該分類，把適合產(chǎn)業(yè)發(fā)展的那部分進(jìn)行產(chǎn)業(yè)化發(fā)展。在當(dāng)下來說，最適合產(chǎn)業(yè)發(fā)展的莫過于民辦非學(xué)歷培訓(xùn)機構(gòu)。第一，這主要是與我國的傳統(tǒng)和人們的認(rèn)識習(xí)慣有關(guān)。在我國，正規(guī)的學(xué)歷教育一直被視為是一種基礎(chǔ)性的純公益性質(zhì)的教育，這體現(xiàn)出一種民族共同的集體意識和價值觀；而非學(xué)歷教育因為其成長在正規(guī)教育之外，民眾對其非營利性屬性的認(rèn)知性不高，對其公益性屬性認(rèn)識不足，更多地被視為是一種發(fā)展性的、提高性的、補充性的教育，因此在現(xiàn)行法律之下非學(xué)歷教育走營利性的道路遭遇的阻力較小，也易于教育改革的推行。第二，正規(guī)的學(xué)歷教育是公共產(chǎn)品而非私人產(chǎn)品。世界銀行20世紀(jì)80年代中期注重教育收益率分析，并基于高等教育個人收益率高于社會收益率的分析結(jié)果，得出了高等教育主要使個人受益的結(jié)論。但進(jìn)入21世紀(jì)，世界銀行又轉(zhuǎn)變?yōu)椴荒軆H從經(jīng)濟學(xué)視角進(jìn)行教育的收益率分析，并且認(rèn)為高等教育具有重大的公益性，受過良好高等教育者在創(chuàng)造經(jīng)濟價值之外還在社會文化、制度建設(shè)等方面發(fā)揮引領(lǐng)作用。此外高?；A(chǔ)研究還能給社會帶來正向的長遠(yuǎn)的外部性，而以往的教育收益率分析完全忽視了高?；A(chǔ)研究對社會利益的貢獻(xiàn)。①蔣凱：《知識商品化及其對高等教育公共性的侵蝕》，《北京大學(xué)教育評論》2014年第1期，第53-67頁。可見正規(guī)的學(xué)歷教育本質(zhì)上是一種公共產(chǎn)品不是私人產(chǎn)品，為社會發(fā)展和人類福祉已經(jīng)并將繼續(xù)做出巨大的貢獻(xiàn)，因而不能產(chǎn)業(yè)化。第三，文化社會環(huán)境的敵意。哈耶克指出知識分子或觀念上的二手者——即教師、新聞從業(yè)人員、評論家、小說家和宗教領(lǐng)袖，還有其他一些人——對觀點和事件所作的闡釋會影響大部分人去思考政治和經(jīng)濟問題，并由此定下社會政治和文化生活的基調(diào)。而市場運作產(chǎn)生的結(jié)果并不與任何特定的預(yù)定模式或計劃相一致，它將會包括經(jīng)濟不平等——這種不平等冒犯了很多知識分子追求平等主義的個人品位，尤其是正規(guī)教育被視為促進(jìn)社會平等的階梯，由于知識分子對正規(guī)教育的市場化導(dǎo)致的不平等結(jié)果的懷疑態(tài)度為創(chuàng)建一種對市場有著深層敵意的文化社會環(huán)境發(fā)揮了作用。因此現(xiàn)行的文化社會環(huán)境決定了正規(guī)學(xué)歷教育走企業(yè)化的道路遠(yuǎn)比非學(xué)歷培訓(xùn)走企業(yè)化的道路會遭受到更多的文化社會環(huán)境的敵意。②約翰·米德克羅夫特：《市場的倫理》，上海：復(fù)旦大學(xué)出版社，2012年版第146頁。

綜上所述，筆者認(rèn)為，如果民辦教育要搞營利和非營利分類或鼓勵民辦教育產(chǎn)業(yè)化發(fā)展，最適宜的辦法是實施第三種分類管理，即讓民辦非學(xué)歷教育機構(gòu)登記為營利性法人，走產(chǎn)業(yè)化道路，而實施學(xué)歷教育的民辦學(xué)校，要登記為非營利法人，不可以要求合理回報，放棄走產(chǎn)業(yè)化道路。據(jù)此民辦教育應(yīng)該從第一種分類管理走向第三種有限分類管理進(jìn)行民辦教育政策的元設(shè)計。

（二）民辦教育政策元設(shè)計的內(nèi)涵及實施要點

所謂的民辦教育政策元設(shè)計，就是民辦教育改革要在分類清理的基礎(chǔ)上進(jìn)行顛覆性的根本性的政策設(shè)計，真正設(shè)計出鼓勵實施學(xué)歷教育的民辦學(xué)校走非營利性道路、實施非學(xué)歷教育的民辦培訓(xùn)機構(gòu)走營利性道路的政策，使得各種利益訴求都有了相對博弈的場域和把不同價值和利益的追求與社會正義需求恰當(dāng)匹配起來，這樣各得其所，共同致力于民辦教育的蓬勃和優(yōu)質(zhì)發(fā)展。如此則必須進(jìn)行民辦教育的分類清理。

如何進(jìn)行民辦教育的分類清理呢？ 首先建議全國人大依法修訂《民辦教育促進(jìn)法》，主要廢除“合理回報”條款，明確實施學(xué)歷教育的民辦學(xué)校設(shè)立為非營利性法人，明確實施非學(xué)歷教育的民辦培訓(xùn)機構(gòu)可選擇設(shè)立為營利性法人。法律要明確實施學(xué)歷教育的民辦學(xué)校一律定位為非營利性機構(gòu)，實施非學(xué)歷教育的民辦培訓(xùn)機構(gòu)可以定位為營利性機構(gòu)。建議修訂《教育法》第二十五條第三款“任何組織和個人不得以營利為目的舉辦學(xué)校及其他教育機構(gòu)”，把“及其他教育機構(gòu)”刪除?！陡叩冉逃ā穭t不必刪除第二十四條關(guān)于設(shè)立高等學(xué)?！安坏靡誀I利為目的”內(nèi)容。這樣修訂就清楚勾勒了民辦教育營利性和非營利性各自運行的場域，不再出現(xiàn)產(chǎn)業(yè)化對學(xué)歷教育公益性的侵蝕，不再出現(xiàn)以“促進(jìn)”的名義對產(chǎn)業(yè)化侵蝕學(xué)歷教育的公益性的鼓勵和縱容，也為非學(xué)歷教育的產(chǎn)業(yè)化發(fā)展提供了制度保障。產(chǎn)業(yè)化和非產(chǎn)業(yè)化都有了各自施展的場域，各得其所。

在分類清理的具體操作層面上，有如下建議：

首先，把接收進(jìn)城務(wù)工人員子女就讀為主的實施學(xué)歷教育的民辦學(xué)校，利用產(chǎn)權(quán)流轉(zhuǎn)方式“贖買”為國有，這是流入地政府應(yīng)該給予保障的基本教育公共服務(wù)，是屬于社會的，屬于公平等政治范疇的存在物，應(yīng)該歸還給政府或社會公有。政府也可以把“贖買”的這類民辦學(xué)校通過“合同外包”方式（合同加獎金，獎金占合同總包費用的5%左右，比銀行三年定期存款利息略高）委托給真正的非營利性組織或團體舉辦（舉辦者不可以要求合理回報，但可以獲得完成法定合同之外的一定的獎金回報），以充分發(fā)揮民間辦學(xué)的積極性，造福地方。

其次，不管是公辦名校參與舉辦的民辦學(xué)校（獨立學(xué)院）還是滿足選擇性教育需求的高收費民辦學(xué)校一律不得再營利性運行，必須進(jìn)行非營利性改造，舉辦者不得收取任何合理回報。由于學(xué)歷教育更多涉及的是民生問題，故建議實施學(xué)歷教育的民辦學(xué)校主要由教育行政部門依據(jù)其職權(quán)大小分級審批分級監(jiān)管，并建立民辦學(xué)校的風(fēng)險監(jiān)測預(yù)警制度，加強執(zhí)法隊伍建設(shè)，尤其做好監(jiān)管執(zhí)法與司法的銜接。為了不一棍子打死，也要給這類學(xué)校的舉辦者一條營利性出路，即如果不愿舉辦非營利性民辦學(xué)校，那么可以轉(zhuǎn)型為營利性的民辦非學(xué)歷教育培訓(xùn)機構(gòu)，但不得實施任何學(xué)歷教育。配合一帶一路戰(zhàn)略，鼓勵這類舉辦者輸出教育服務(wù)，在一帶一路沿線國家舉辦符合當(dāng)?shù)胤蓷l件和要求的各類型教育機構(gòu)。

再次，那些以民辦學(xué)校申請的名義并經(jīng)教育和民政聯(lián)合審批建立的民辦非學(xué)歷教育培訓(xùn)機構(gòu)必須退出正規(guī)學(xué)歷教育領(lǐng)域，向工商行政部門申請審批為企業(yè)法人，合法合理地追求經(jīng)營利潤最大化，不再享受與民辦學(xué)校的用地及稅收等相關(guān)的優(yōu)惠政策。其后的運營主要由《公司法》等企業(yè)法律調(diào)節(jié)和規(guī)制，由市場監(jiān)管部門依據(jù)強制性標(biāo)準(zhǔn)，廣泛利用科技手段對其嚴(yán)格監(jiān)管，建立和完善市場監(jiān)管部門、公安機關(guān)、檢察機關(guān)間執(zhí)法協(xié)作制度。

政府必須要下定決心啟動民辦教育的升級換代鍵，進(jìn)行民辦教育政策的元設(shè)計，為新型民辦學(xué)校的涌現(xiàn)提供制度保障?？梢灶A(yù)料這樣做肯定會遭到強大的利益共同體的抵制和反擊，這也是民辦教育改革迄今為止遭遇到的最大的挑戰(zhàn)，但我們深信立法或者政策設(shè)計絕不是固化舉辦者的利益，從而拒絕創(chuàng)新和新知，并拒絕考慮民族和國家的利益。

（三）民辦教育政策元設(shè)計的前景展望

盡管私立學(xué)校與公立學(xué)校的效能孰優(yōu)孰劣的研究充滿爭議，但下列權(quán)威性研究值得關(guān)注。2006年美國教育部公布了一項公立學(xué)校和私立學(xué)校學(xué)生成績比較的研究。該研究發(fā)現(xiàn)公立學(xué)校的學(xué)生與私立學(xué)校學(xué)生的成績一樣好，甚至要超出私立學(xué)校的成績。①戴安·拉維奇：《美國學(xué)校體制的生與死：論考試和擇校對教育的侵蝕》，北京：北京大學(xué)出版社，2014年版第151頁。2007年蘭德公司對費城學(xué)校私有化實驗項目研究發(fā)現(xiàn)，私人管理的學(xué)校（不管是營利性的還是非營利性的），平均來講，在學(xué)業(yè)成績上沒有超過普通公立學(xué)校。②戴安·拉維奇：《美國學(xué)校體制的生與死：論考試和擇校對教育的侵蝕》，北京：北京大學(xué)出版社，2014年版第144頁。2011年OECD 國家統(tǒng)計表明，在匈牙利、印度尼西亞、意大利、日本、墨西哥、新西蘭和英國，在考慮學(xué)生和學(xué)校的社會經(jīng)濟背景因素之后，公立學(xué)校的成績比私立學(xué)校成績更好。③經(jīng)濟合作與發(fā)展組織：《教育概覽：2011》，北京：教育科學(xué)出版社，2011年版第299頁。人們不禁要問既然都不比普通公立學(xué)校強，政府為何還要“大力促進(jìn)”營利性民辦學(xué)校發(fā)展呢？ 滿足選擇性教育需求固然是一種解釋，既然是選擇性教育需求總是“小眾”的，當(dāng)然“小眾”的權(quán)利也不能忽視，但不至于要“大力促進(jìn)”。顯而易見，在全世界范圍內(nèi)富人總是少數(shù)，這也是全球民辦學(xué)校數(shù)量較少的主要原因，與政府的促進(jìn)與否關(guān)系不大，尤其是義務(wù)教育作為政府保障提供的一項基本公共服務(wù)，在世界教育發(fā)達(dá)國家或地區(qū)都不屬于私立教育涉足廣泛的領(lǐng)域。作為歐洲教育典范的芬蘭在義務(wù)教育階段沒有一所私立學(xué)校，在我國臺灣地區(qū)義務(wù)教育階段僅有1-2 所非營利性私立學(xué)校。即使在英美人口眾多的國家，私立學(xué)校的占比穩(wěn)定在10%左右，而且基本上是屬于非營利性性質(zhì)。①李清剛：《五個國家中心城市2010年民辦教育狀況的統(tǒng)計分析》，《教育導(dǎo)刊》2012年第2期，第20-23頁。只是在20世紀(jì)80年代以來，隨著新公共管理的興起，英美等國采取了市場化取向的改革，出現(xiàn)了極少量的營利性的特許學(xué)校和公司經(jīng)營的學(xué)校等，但這類學(xué)校只是試驗性質(zhì)，而且證明基本上是失敗的。在英美等國對教育產(chǎn)業(yè)化改革取向反思的時候，我們也應(yīng)該慎重考慮。

筆者相信民辦教育政策經(jīng)歷了“合理回報”到“營利性”正名如此震蕩不定的煎熬，熱衷于投資學(xué)歷教育能夠帶來豐厚回報的舉辦者在彈冠相慶之余肯定會對政策穩(wěn)定預(yù)期心有顧慮，誰能保證營利性取向的政策能真正扎根而不成為過眼云煙？ 哈貝馬斯（Habermas）指出政策只有成為“正義的存在物”才具有被接受的合法性。如果這些非科學(xué)和不理性的政策不能堅守一定程度上的公益性，就很難被當(dāng)做“正義的存在物”被合法接受。在社會學(xué)大師布迪厄（Pierre Bourdieu）看來，“命名的權(quán)力是一種巨大的權(quán)力，特別是去命名無法命名的東西（即尚未被覺察的東西，或者是被壓抑的東西）的權(quán)力。薩特說字詞能夠撼動世界。當(dāng)字詞看見了某些過去僅以隱蔽的、模糊的，甚至是被壓抑的狀態(tài)而存在的事物的時候，字詞就能夠撼動世界。把事物展現(xiàn)出來、生產(chǎn)出來、把事物帶到光亮處，并不是一件渺小的事”。②布迪厄：《所述之言：布迪厄反思社會學(xué)文集》，臺北：麥田和城邦文化事業(yè)股份有限公司，2012年版第277頁。隨著民辦學(xué)校產(chǎn)業(yè)化的上述被隱蔽的弊端逐步暴露，雖然其未必能“撼動世界”，但真正設(shè)計出鼓勵實施學(xué)歷教育的民辦學(xué)校走非營利性道路、實施非學(xué)歷教育的民辦培訓(xùn)機構(gòu)走營利性道路的民辦教育政策元設(shè)計會進(jìn)入決策者的議程。