國家監(jiān)察委員會職權(quán)的立法配置與邏輯思考

李 森

有效地組織起對腐敗犯罪的斗爭，堅定不移地推進嚴(yán)懲腐敗犯罪的治理政策，逐步建構(gòu)起完善的防范權(quán)力腐敗的體制與機制體系，是中華人民共和國成立以來，中國國家治理體系建設(shè)的重大任務(wù)之一，①孫國祥、魏昌東：《反腐敗國際公約與貪污賄賂犯罪立法研究》，法律出版社2011年版，第82頁。由此推進了腐敗治理“中國模式”的探索與初步形成。整合腐敗治理資源，建立更加高效、統(tǒng)一的腐敗治理體制，全面提升國家腐敗治理能力，實現(xiàn)由治標(biāo)向治本的戰(zhàn)略大轉(zhuǎn)移，是中共中央《關(guān)于在北京市、山西省、浙江省開展國家監(jiān)察體制改革試點方案》（以下簡稱《方案》）與十二屆全國人大常委會第25 次會議通過的《關(guān)于在北京市、山西省、浙江省開展國家監(jiān)察體制改革試點工作的決定》（以下簡稱《決定》）所全力推進的一項“重大政治體制改革”。自《決定》頒布以來，試點地區(qū)監(jiān)察委員會制度改革受到高度重視，得到全面推進，以監(jiān)察體制改革為中心的中國腐敗治理體制改革序幕正式拉開。十二屆全國人大五次會議將《國家監(jiān)察法》的制定正式納入國家立法計劃，理論界與實務(wù)界對試點地區(qū)監(jiān)察委員會全面履行新型腐敗治理職權(quán)寄予了深切期望，然而，就當(dāng)下《決定》所規(guī)定的試點地區(qū)監(jiān)察委員會職權(quán)配置情況來看，存在著職權(quán)配置與全面反腐需要之間的供需“落差”，就監(jiān)察委員會定位為國家反腐敗工作機構(gòu)的改革目標(biāo)而言，改革方案所預(yù)設(shè)的職權(quán)定位或?qū)⒋嬖谌鎽?yīng)對公職人員監(jiān)督中的需要“缺口”，值得通過理論研討加以明確。

一、腐敗治理“中國模式”的探索與創(chuàng)新

自中華人民共和國成立、第二次現(xiàn)代化進程開啟以來，中國即遭遇了腐敗的嚴(yán)重侵襲，腐敗甚至成為危及國家政權(quán)安全的嚴(yán)重行為，①劉艷紅：《中國反腐敗立法研究》，中國法制出版社2016年版，第40頁。腐敗治理成為開國之初國家治理的重要內(nèi)容之一。在腐敗治理實踐中創(chuàng)立形成的執(zhí)政黨主導(dǎo)腐敗治理的動員體制與機制，成為中國腐敗治理的重要經(jīng)驗，腐敗治理“中國模式”由此濫觴。

20世紀(jì)80年代初期，中國在全面推進第三次現(xiàn)代化進程中再次面臨腐敗的嚴(yán)峻挑戰(zhàn)，社會管理體系的日趨復(fù)雜、行政權(quán)對新型社會資源領(lǐng)域調(diào)控范圍的日益擴大、經(jīng)濟領(lǐng)域各項改革的層層推進，加之，國家法制建設(shè)、權(quán)力規(guī)范體系建設(shè)的滯后，導(dǎo)致腐敗蔓延趨勢加劇，現(xiàn)實地提出了更新腐敗治理體制的內(nèi)在需要，腐敗治理“中國模式”開始向“政黨-國家”二元主導(dǎo)推進體制轉(zhuǎn)型，以期調(diào)動更為廣泛的社會資源扼止腐敗“大流行”，使腐敗蔓延與膨脹趨勢得到有效扼止。在中國共產(chǎn)黨的直接主導(dǎo)下，黨的紀(jì)律檢查機關(guān)、政府的監(jiān)察機關(guān)與人民檢察院成為直接行使懲腐職責(zé)的“三駕馬車”，共同推進腐敗治理事業(yè)的發(fā)展。

黨的十八大以來，中國進入腐敗治理的戰(zhàn)略機遇期與重要轉(zhuǎn)折點，全面掀起的反腐風(fēng)暴、不斷推進的腐敗懲治戰(zhàn)役、堅定而鮮明的“蒼蠅老虎一起打”的治理策略，在確保腐敗治理取得積極成效與豐碩成果的同時，也豐富與完善了腐敗治理“中國模式”的內(nèi)容。當(dāng)下中國，“廉政拐點”已經(jīng)顯現(xiàn)，為實現(xiàn)全面的“不敢腐、不能腐、不愿腐”目標(biāo)打下了堅實的“治標(biāo)”基礎(chǔ)。監(jiān)察委員會改革作為執(zhí)政黨期望將反腐引向體制機制建設(shè)的治本之策，具有重大的理論與現(xiàn)實意義。腐敗治理“中國模式”的探索呈現(xiàn)出三個主要特征：

（一）從治標(biāo)到治本的轉(zhuǎn)換

腐敗一般被定義為“利用公權(quán)力不合道德地或非法地謀取私人利益的行為”。②D.Treisman.The cause of Corruption：A Cross-national study.Journal of Public Economics， vol.76， no.3，2000.腐敗是世界公害，治理腐敗也是世界性難題，盡管在現(xiàn)代化進程中，許多國家對腐敗治理投入了足夠關(guān)注、付出了更多精力，但是，普遍性地面對腐敗的挑戰(zhàn)仍是無法回避的現(xiàn)實。不得不承認(rèn)，中國自全面進入現(xiàn)代化以來一直處于嚴(yán)峻的腐敗挑戰(zhàn)之中，腐敗模式已從“點式腐敗”發(fā)展到“結(jié)構(gòu)性腐敗”，多地官場出現(xiàn)的“塌方性”腐敗，加劇了腐敗治理的難度與危機。③錢小平：《賄賂犯罪情節(jié)與數(shù)額配置關(guān)系矯正之辨析》，《法學(xué)》2016年第11期。面對腐敗，執(zhí)政黨大刀闊斧重懲貪腐，初步遏制腐敗蔓延勢頭，促進了“不敢腐”局面的形成，為治本之策的預(yù)防腐敗贏得了寶貴的時間。

瑞典政治學(xué)家羅斯坦經(jīng)過對世界各國反腐成敗的考察，指出：在嚴(yán)懲腐敗的前提下經(jīng)過一系列制度變革，使民眾改變對腐敗的態(tài)度，觸發(fā)腐敗治理的“謝林式”拐點，方可改變滋生腐敗的政治生態(tài)與社會環(huán)境，進而生成廉潔政府與清廉社會。④［瑞典］羅斯坦：《政府質(zhì)量：執(zhí)政能力與腐敗、社會信任和不平等》，蔣小虎譯，新華出版社2012年版，第123頁。在厲行“老虎、蒼蠅一起打”的治理策略之后，中國的腐敗治理亦須進入真正的“把權(quán)力關(guān)進籠子”的階段，國家監(jiān)察委員會制度改革正是對這一制度預(yù)期的積極反映。監(jiān)察委員會的設(shè)立既有對于中國古代監(jiān)察制度的傳承，亦有對域外反腐機制的借鑒。監(jiān)察委員會賦予古老的監(jiān)察權(quán)新的權(quán)力定位——從單純的監(jiān)督權(quán)到監(jiān)督制衡權(quán)。通過監(jiān)察委員會既可實現(xiàn)對于公職人員秉公用權(quán)的監(jiān)督，又可實現(xiàn)行政權(quán)、司法權(quán)、監(jiān)察權(quán)之間的相互制約。如此，實現(xiàn)權(quán)力對權(quán)力的制衡，形成治理腐敗的長效機制。

（二）從嚴(yán)厲懲處到“預(yù)防為先、預(yù)懲結(jié)合”的調(diào)整

中國自古即存在嚴(yán)懲腐敗的法律文化傳統(tǒng)，但是，刑罰卻從來沒有嚇退“前赴后繼”的貪官，隨著刑罰投入量的加大，腐敗不僅降幅不彰，反而增幅不減，“在腐敗犯罪日益間接化、群體化、隱蔽化的背景下，刑法立法時刻面臨邊際效應(yīng)遞減與調(diào)整失靈的風(fēng)險。①錢小平：《“積極治理主義”與匈牙利賄賂犯罪刑法立法轉(zhuǎn)型——兼論中國賄賂犯罪刑法立法改革之方向抉擇》，《首都師范大學(xué)學(xué)報》（社會科學(xué)版）2014年第6期。如此悖論不僅出現(xiàn)在中國，也在世界其他地方不斷上演。比如，蘇聯(lián)解體之后，面對巨大的國有財產(chǎn)被金融寡頭瓜分殆盡的局面，俄羅斯政府延續(xù)以往的重刑制腐方式，但是“越制越腐”，連現(xiàn)任總統(tǒng)普京的親信都深陷腐敗丑聞。②徐海燕：《俄羅斯反腐法制體系的階段性：歷程、內(nèi)容與特征》，《理論月刊》2016年第7期。這說明僅僅利用刑罰的威懾力不能遏制腐敗。面對腐敗蔓延，現(xiàn)代國家紛紛調(diào)整反腐策略，從注重打擊到注重預(yù)防。“我們要把注意力集中于腐敗為什么會滋生和在什么環(huán)節(jié)滋生這些問題，然后再對癥下藥，通過建立一些有針對性的體系和程序來預(yù)防和控制它”。③［新西蘭］杰瑞米·波普：《制約腐敗——建構(gòu)國家廉政體系》，任建明等譯，中國方正出版社2003年版，第22頁。

監(jiān)察委員會的設(shè)立，體現(xiàn)了中國從被動打擊腐敗到主動治理腐敗的轉(zhuǎn)變。1982年4月10日，鄧小平同志在同中央領(lǐng)導(dǎo)同志討論《中共中央、國務(wù)院關(guān)于打擊經(jīng)濟領(lǐng)域嚴(yán)重經(jīng)濟犯罪活動的決定》時指出：改革開放不過幾年時間，就有大批干部被“糖衣炮彈”腐蝕，要堅決剎住這股貪腐風(fēng)，一定要從嚴(yán)從重從快處罰，否則我們的國家就會發(fā)生“改變面貌”的問題。④《鄧小平文選》第2卷，人民出版社1994年版，第403頁。從嚴(yán)、從重、從快打擊腐敗的確在一定時期內(nèi)起到了立竿見影的成效，表明執(zhí)政黨旗幟鮮明反貪腐的決心。隨后，中國繼續(xù)延續(xù)嚴(yán)厲打擊腐敗的策略，頒布懲治貪腐特別刑法，增設(shè)新罪名。直到20世紀(jì)90年代后期，中國才開啟預(yù)防腐敗的立法進程，相繼制定了一批反腐性法律。⑤國家先后頒布《行政監(jiān)察法》（1997年）、《招投標(biāo)法》（2000年）、《政府采購法》（2003年）、《行政許可法》（2004年）、《公務(wù)員法》（2005年）和《反洗錢法》（2006年）等。但是，由于反腐執(zhí)法力量分散，反腐機構(gòu)職權(quán)有限且不獨立，使反腐法律的實際效果大打折扣。中共十八大以來，中國腐敗治理戰(zhàn)略最為根本、重大的轉(zhuǎn)型在于，新“兩手抓”策略的系統(tǒng)推進，即一手抓嚴(yán)厲懲治腐敗，降低對腐敗的“容忍度”；一手抓將預(yù)防腐敗納入腐敗治理的“頂層設(shè)計”。監(jiān)察委員會集合分散的反腐機構(gòu)，秉掌獨立于立法權(quán)、司法權(quán)、行政權(quán)的監(jiān)察權(quán)，行使對公職人員履行公職的監(jiān)督之權(quán)，目的在于強化“權(quán)力制約權(quán)力”，提升預(yù)防能力。

（三）從“各自為戰(zhàn)”到監(jiān)察委員會“統(tǒng)領(lǐng)三軍”

中國存在行政監(jiān)察系統(tǒng)、檢察院反貪、反瀆系統(tǒng)和黨的監(jiān)察系統(tǒng)，在行政監(jiān)察系統(tǒng)內(nèi)又包括審計系統(tǒng)和信訪系統(tǒng)。由此導(dǎo)致國家反腐資源非常分散、反腐機構(gòu)執(zhí)法力量有限、監(jiān)察范圍較窄、監(jiān)督力度較松等問題，正如學(xué)者所言：監(jiān)督權(quán)的“低、散、窄、軟、松”直接導(dǎo)致了腐敗記錄不斷被刷新。⑥魏昌東：《國家監(jiān)察委員會改革方案之辨正：屬性、職能與職責(zé)定位》，《法學(xué)》2017年第3期。其實，中國古代的監(jiān)察系統(tǒng)也以分散著稱，主要分為諫官系統(tǒng)與臺官系統(tǒng)，分散的監(jiān)察力量造成了“臺官論諫官、諫官劾臺官、臺長糾諫官、諫長彈臺官、臺官攻諫長、諫官擊臺官與臺諫長官相互糾舉”⑦虞云國：《宋代臺諫制度研究》，上海書店出版社2009年版，第96頁。的黨爭局面。根據(jù)現(xiàn)代權(quán)力理論，權(quán)力是對團體和個人行動的動員。⑧［美］塞繆爾·P·亨廷頓：《變化社會中的政治秩序》，王冠華、劉為等譯，生活·讀書·新知三聯(lián)書店1989 版，第130頁。面對腐敗浪潮，反腐機構(gòu)需要“集中兵力”，監(jiān)察權(quán)需要被統(tǒng)一獨立行使，因此，從行政監(jiān)察到國家監(jiān)察，實現(xiàn)監(jiān)察權(quán)獨立于行政權(quán)、司法權(quán)、立法權(quán)的“第四權(quán)”屬性是大勢所趨。世界著名的監(jiān)察機構(gòu)，如瑞典的國會監(jiān)察機構(gòu)、芬蘭的監(jiān)察專員公署、新加坡的貪污調(diào)查局、香港的廉政公署、美國的聯(lián)邦調(diào)查局等均是獨立集中行使監(jiān)察權(quán)的典范。

而且，獨立、集中行使監(jiān)督權(quán)是腐敗犯罪積極治理主義的要求，魏昌東教授在國內(nèi)首倡腐敗犯罪積極治理主義，他指出積極治理主義以腐敗所賴以生存的本源性要素、內(nèi)生性環(huán)境改造為重點，降低社會對腐敗的容忍度，增加權(quán)力濫用障礙。⑨魏昌東：《積極治理主義提升立法規(guī)制腐敗的能力》，《中國社會科學(xué)學(xué)報》2014年10月31日。腐敗積極治理主義是總結(jié)世界反腐成敗的經(jīng)驗之談，是從“打擊型”策略向“預(yù)防型”策略的轉(zhuǎn)型。①魏昌東：《賄賂犯罪“預(yù)防型”刑法規(guī)制策略構(gòu)建研究》，《政治與法律》2012年第12期。預(yù)防型腐敗治理策略天然地要求國家監(jiān)察機關(guān)具有集中而強大的監(jiān)督權(quán)力，從而足以制衡日益膨脹的行政權(quán)。

二、國家監(jiān)察委員會職權(quán)配置質(zhì)疑

監(jiān)察委員會的設(shè)立是國家從源頭預(yù)防腐敗、構(gòu)建腐敗預(yù)防機制的體制機制創(chuàng)新。實現(xiàn)制度目的，監(jiān)察委員會需要具備相應(yīng)職權(quán)并能有效行使職權(quán)。從《決議》的內(nèi)容來看，監(jiān)察委員會享有監(jiān)督權(quán)、調(diào)查權(quán)、處置權(quán)。此三項職權(quán)能否滿足反腐需要？ 能否保證監(jiān)察權(quán)有效行使？ 能否實現(xiàn)權(quán)力之間的制衡？

（一）國家監(jiān)察委員會職權(quán)配置的現(xiàn)實疑問

1.職權(quán)配置能否滿足反腐需要：系統(tǒng)論質(zhì)疑

根據(jù)學(xué)者的研究，世界性的腐敗類型主要有兩種：一種為經(jīng)濟支配權(quán)力類型；另一種為權(quán)力支配經(jīng)濟類型。經(jīng)濟支配權(quán)力型腐敗多發(fā)生于內(nèi)生性現(xiàn)代化的國家，表現(xiàn)為掌握經(jīng)濟資源的階層通過賄選掌握政治權(quán)力；權(quán)力支配經(jīng)濟型腐敗常見于應(yīng)激性現(xiàn)代化國家，表現(xiàn)為政府權(quán)力深入經(jīng)濟領(lǐng)域進行尋租。②魏昌東：《腐敗治理模式與中國反腐立法選擇》，《社會科學(xué)戰(zhàn)線》2016年第6期。中國的現(xiàn)代化模式屬應(yīng)激性現(xiàn)代化，是依靠政府通過自上而下的推動進行的，因此，中國的腐敗問題主要表現(xiàn)為權(quán)力尋租。為了遏制權(quán)力尋租，政府正在以“壯士斷腕”的勇氣推進簡政放權(quán)，縮減政府權(quán)力對市場的干預(yù)范圍。但是，自己控制自己往往是最難的，而且在缺乏反腐法制環(huán)境與法治氛圍、國家反腐策略缺失的情況下，約束公權(quán)力何其難也。

世界反腐專家杰瑞米·波普指出，各國在努力提高政府的治理水準(zhǔn)的時候，一直對有可能是所有方法中最重要的這一條思路重視不夠，即系統(tǒng)地、有意識地建構(gòu)本國的“國家廉政體系”，體系之間互相聯(lián)系，共同服務(wù)于國家整體的反腐策略。③［新西蘭］杰瑞米·波普：《制約腐敗——建構(gòu)國家廉政體系》，任建明等譯，中國方正出版社2003年版，第51頁。國家監(jiān)察委員會作為中國治理腐敗的頂層設(shè)計，集合了中國重要的反腐力量，應(yīng)當(dāng)說，國家監(jiān)察委員會在中國廉政體系中具有舉足輕重的作用。盡管如此，監(jiān)察委員會仍然只是整個反腐體系的一環(huán)。我們可以將整個反腐體系視為一個反腐系統(tǒng)，這個系統(tǒng)包含立法反腐、司法反腐、監(jiān)督反腐、反腐宣傳教育等子系統(tǒng)，每一個子系統(tǒng)都互相聯(lián)系，共同服務(wù)于國家整體的反腐策略。

系統(tǒng)論認(rèn)為，系統(tǒng)之間存在著能量、物質(zhì)、信息的交換，以維持系統(tǒng)自身的發(fā)展以及系統(tǒng)之間的“能量守恒”，因此系統(tǒng)具有開放性。系統(tǒng)之間以及系統(tǒng)內(nèi)部各要素之間存在互相聯(lián)系與互相作用。④［美］貝塔朗菲：《一般系統(tǒng)論：基礎(chǔ)發(fā)展和應(yīng)用》，林康義、魏宏森等譯，清華大學(xué)出版社1987年版，第36頁。因此，反腐系統(tǒng)也具有開放性。反腐事業(yè)為一龐大系統(tǒng)，縱向上可分為決策系統(tǒng)、執(zhí)行系統(tǒng)、反饋系統(tǒng)；橫向上可分為信息收集系統(tǒng)、信息分析系統(tǒng)、研判與處置系統(tǒng)。無論縱向與橫向，系統(tǒng)內(nèi)部都會形成傳入與傳出等子系統(tǒng)，以便于獲得外界的信息，并作出反應(yīng)。當(dāng)前監(jiān)察委的職權(quán)設(shè)立體現(xiàn)了一種封閉式反腐思維，即監(jiān)督、調(diào)查、處置三職權(quán)封閉式運作，同外界隔離，既沒有反腐經(jīng)驗的總結(jié)升華，也缺乏反腐策略的頂層設(shè)計。

國家監(jiān)察委員會目前的職權(quán)配置，導(dǎo)致其缺乏反腐立法反饋機制與反腐策略制定機制，而且，此種職權(quán)配置對于其內(nèi)部資源的統(tǒng)合也缺乏力量。因為，一個系統(tǒng)要統(tǒng)合內(nèi)部要素，必須有命令發(fā)布機制，具體到一個機構(gòu)，即為規(guī)則制定權(quán)。但是，監(jiān)察委員會還不具備規(guī)則制定權(quán)。由此形成的困境是：監(jiān)察委員會對上無法反饋反腐立法的疏漏，對內(nèi)無法形成“上命下達(dá)”的整合，對外無法形成反腐策略的指導(dǎo)。在此困境下，監(jiān)察委員會既無法統(tǒng)合內(nèi)部資源，也不能盤活廉政體系。如此的監(jiān)察委員會能否滿足繁重的反腐任務(wù)不禁令人質(zhì)疑。

2.職權(quán)配置是否與國家監(jiān)察委員會地位相稱：博弈論質(zhì)疑

根據(jù)《方案》，國家監(jiān)察委員會是黨領(lǐng)導(dǎo)下的反腐敗機構(gòu)。具體來講，監(jiān)察委員會通過行使監(jiān)督權(quán)、調(diào)查權(quán)和處置權(quán)來履行反腐職能。但是，從宏觀上來看，似乎沒有那么簡單。設(shè)立國家監(jiān)察委員會是一次重大的政治體制改革，監(jiān)察委員會可以監(jiān)督一切行使公權(quán)力的人員。從中國的權(quán)力架構(gòu)來看，監(jiān)察委員會可以監(jiān)督行政機關(guān)與司法機關(guān)依法履職，運用監(jiān)察權(quán)制衡行政權(quán)與司法權(quán)，防止行政與司法腐敗。表層為反腐職能，實質(zhì)為權(quán)力制衡，而權(quán)力制衡一方面可以預(yù)防腐敗，另一方面則可以促使公權(quán)力合法與合理運行。因此，有學(xué)者將監(jiān)察委員會定位為促進公權(quán)“廉能、善治”的獨立權(quán)力機構(gòu)。①魏昌東：《國家監(jiān)察委員會改革方案之辨正：屬性、職能與職責(zé)定位》，《法學(xué)》2017年第3期。所以，通過設(shè)立國家監(jiān)察委員會，中國的權(quán)力譜系增加了獨立于立法權(quán)、司法權(quán)、行政權(quán)的“第四權(quán)”——監(jiān)察權(quán)。在這種情況下，監(jiān)察權(quán)欲發(fā)揮制衡其他權(quán)力的作用，必然需要同立法權(quán)、司法權(quán)、行政權(quán)進行博弈。那么，什么是博弈？ 博弈的目的是什么？

當(dāng)代博弈論涵蓋的內(nèi)容非常廣泛。盡管“博弈”一詞一般用來指室內(nèi)游戲（棋類游戲、橋牌和撲克等），但在博弈論中，這個詞應(yīng)理解為明智的、理性的個人或群體間沖突與合作的情形。對于這些明智的、理性的個人或群體來說，他們的目標(biāo)通常遠(yuǎn)比單純地去擊敗對手復(fù)雜得多。通常，特別是在經(jīng)濟學(xué)中，參與者可以某些方式相互對抗；在另一些方面，他們也可通力合作達(dá)到某一同樣的結(jié)果。②［法］克里斯汀·蒙特、丹尼爾·塞拉：《博弈論與經(jīng)濟學(xué)》，張琦譯，經(jīng)濟管理出版社2005年版，第1頁。由此可知，博弈是雙方或多方面臨利益沖突時尋求利益均衡的過程，即實現(xiàn)帕累托最優(yōu)?？墒?，監(jiān)察委員會的職權(quán)是否能夠支撐監(jiān)察委員會同行政機關(guān)、司法機關(guān)進行博弈？ 能否使監(jiān)察權(quán)同行政權(quán)、司法權(quán)形成均勢？

監(jiān)察委的職權(quán)缺乏同行政機關(guān)與司法機關(guān)博弈的籌碼。博弈論主張均衡解，因為均衡意味著在給定的預(yù)設(shè)條件下，行為者的行為是穩(wěn)定的。③王水雄：《社會學(xué)與博弈論相融合：社會博弈論》，《學(xué)術(shù)研究》2016年第2期。但是，從“一府兩院一委”的權(quán)力架構(gòu)來看，監(jiān)察委的職權(quán)同行政機關(guān)與司法機關(guān)并不均衡。行政機關(guān)與司法機關(guān)都擁有規(guī)則制定權(quán)，這種規(guī)則制定權(quán)不僅可以在內(nèi)部產(chǎn)生“上命下達(dá)”的功效，而且可以對外部權(quán)力進行鉗制，從而形成權(quán)力之間的均衡。比如，行政機關(guān)制定的行政法規(guī)與部門規(guī)章既可以影響司法機關(guān)對于案件的裁判，又會成為立法機關(guān)進行相關(guān)立法的參考資料；司法機關(guān)的司法解釋會得到行政機關(guān)的遵守，也是補充、解釋立法的重要途徑。丹麥監(jiān)察公署的最重要職能即是提出立法建議案，并通過立法建議案實現(xiàn)對行政立法的監(jiān)督。④See Bent Christensen.The Danish Ombudsman. University of Pennsylv Law Review. Vol.109，1961.監(jiān)察委缺乏規(guī)則制定權(quán)，在權(quán)力架構(gòu)中成為“跛腳鴨”，既無法影響立法權(quán)，也難以制約行政權(quán)與司法權(quán)。

（二）國家監(jiān)察委員會職權(quán)配置的邏輯質(zhì)疑

1.三權(quán)運轉(zhuǎn)缺立法建議權(quán)依托

缺失監(jiān)察立法建議權(quán)致使監(jiān)督權(quán)“閉環(huán)”運行，難彰其效。監(jiān)察委員會的監(jiān)督職權(quán)是監(jiān)督、檢查公職人員依法履職、秉公用權(quán)、廉潔從政以及道德操守等情況。監(jiān)督檢查涉及對人監(jiān)察與對事監(jiān)察兩個基本路向，前者是指對一切行使公權(quán)力的人進行監(jiān)督檢查；后者是指對公權(quán)力運行的過程及產(chǎn)生的效果進行監(jiān)督與檢查。對人監(jiān)察雖然堅持了監(jiān)察范圍的全覆蓋，但其實質(zhì)卻是一種依賴糾舉信息的被動監(jiān)察。因為“全覆蓋”帶來的結(jié)果即是“不告不理”，監(jiān)察委員會即使合并了行政監(jiān)察與反貪反瀆機構(gòu)也無力做到對“公權(quán)力大軍”進行“全方位無死角”的監(jiān)察，就如同“不冤枉一個好人”即會“放縱壞人”，“不放縱一個壞人”即會“冤枉好人”一樣。對事監(jiān)察理應(yīng)成為監(jiān)察委行使監(jiān)督權(quán)的重要方向，更為重要的是，對事監(jiān)察的核心在于主動監(jiān)察。對公權(quán)力運行的過程可以通過其效能進行反向監(jiān)察，還可以通過對公權(quán)力運行的規(guī)則監(jiān)察，實現(xiàn)公權(quán)力運行過程的動態(tài)監(jiān)督，而此兩種監(jiān)察方式都可以主動而為，并不需要耗費巨大的人力、物力，甚至運用一些多媒體技術(shù)或計算機技術(shù)就可以實現(xiàn)。因此，監(jiān)督權(quán)的行使重在發(fā)現(xiàn)公權(quán)力運轉(zhuǎn)的制度缺失，而非簡單地被定位于糾舉貪官。監(jiān)察委在對事監(jiān)察過程中發(fā)現(xiàn)制度漏洞，理應(yīng)有向立法機關(guān)提出立法建議以彌補不足的權(quán)力，但是，監(jiān)察委目前恰恰缺乏監(jiān)察立法建議權(quán)，從而使監(jiān)督權(quán)“閉環(huán)”運行，沒有效果。

2.三權(quán)運行缺策略制定權(quán)統(tǒng)合

如前所述，反腐事業(yè)為一經(jīng)濟社會系統(tǒng)性事業(yè)，需要集合社會各類資源、集中國家多種反腐權(quán)力，形成預(yù)防與治理腐敗的合力。而要形成以上局面，必須具備整體反腐策略，否則仍然是“各自為政”。通過采取一種整體性的反腐戰(zhàn)略，并把一切重要的行動者融入反腐敗改革的過程中來，一個國家或地區(qū)就能提升把腐敗減少到一個可控制的水平的能力。①［新西蘭］杰瑞米·波普：《制約腐敗——建構(gòu)國家廉政體系》，任建明等譯，中國方正出版社2003年版，第14頁。但是，中國國家監(jiān)察委員會并沒有反腐策略制定權(quán)。國家監(jiān)察委員會作為黨領(lǐng)導(dǎo)下的整合全國反腐資源的機構(gòu)缺乏反腐策略制定權(quán)的配置，就如同即將上戰(zhàn)場的將軍仍然沒有軍權(quán)一樣。監(jiān)督權(quán)、調(diào)查權(quán)、處置權(quán)的運轉(zhuǎn)缺乏策略的指導(dǎo)，監(jiān)督資源、調(diào)查資源、處置資源缺乏策略的統(tǒng)合。反觀廉政指數(shù)在世界名列前茅的丹麥，歷史上其監(jiān)察公署在成立短短6年的情況下即通過了5 份年度報告，形成了對于行政權(quán)特殊的監(jiān)督策略與形式。②See Bent Christensen.The Danish Ombudsman. University of Pennsylv Law Review. Vol.109，1961.

三、國家監(jiān)察委職權(quán)配置的域外經(jīng)驗

域外監(jiān)察機構(gòu)職權(quán)設(shè)置可以成為中國監(jiān)察委職權(quán)設(shè)立的寶貴借鑒資源。本文選取斯堪的納維亞地區(qū)與亞洲新興國家（地區(qū)）作為借鑒對象。前者是現(xiàn)代監(jiān)察制度的發(fā)祥地，也是世界上清廉指數(shù)最高的區(qū)域。中國香港、新加坡、韓國作為新興的現(xiàn)代化國家與地區(qū)，較為成功地遏制了腐敗，獲得世界贊譽。

（一）斯堪的納維亞半島的經(jīng)驗

1713年，瑞典國王查理十二世創(chuàng)立了監(jiān)察使公署，用于監(jiān)督法律的執(zhí)行與公務(wù)員的履職。1719年監(jiān)察使公署更名為司法大臣公署，代表國王監(jiān)督、起訴政府各部部長。直到1810年3月1日，瑞典第一任國會監(jiān)察使被選出，正、副監(jiān)察使的產(chǎn)生從國王任命調(diào)整為國會專門委員會選舉。瑞典監(jiān)察公署分為司法監(jiān)察、民權(quán)監(jiān)察和軍事監(jiān)察三個辦公室。司法監(jiān)察的內(nèi)容是監(jiān)督法律與條例的遵守情況，軍事監(jiān)察的內(nèi)容為監(jiān)督涉及軍事的行政法律的遵守情況，民權(quán)監(jiān)察的內(nèi)容是監(jiān)督其他涉及法院、公共機構(gòu)、雇主的法律與條例的遵守情況。③See Lester B.Orfield.The Scandinavian Ombudsman.19 Admin.L.Rev. 7 1966-1967.1974年瑞典憲法規(guī)定：國會監(jiān)察使作為國會的代表機構(gòu)獨立行使監(jiān)察權(quán)，監(jiān)督政府機關(guān)、司法機關(guān)履職情況，發(fā)現(xiàn)法律與政策的不足，提出立法建議。瑞典國會監(jiān)察使的立法建議經(jīng)常得到國會采納從而被寫入法律。④魏昌東：《國家監(jiān)察委員會改革方案之辨正：屬性、職能與職責(zé)定位》，《法學(xué)》2017年第3期。

芬蘭于1919年引入瑞典的國會監(jiān)察使制度，并于1930年代大幅度擴展了監(jiān)察使的職權(quán)，使得沒有任何一項公權(quán)力活動可以自外于監(jiān)察。芬蘭的監(jiān)察使可以監(jiān)察所有的中央政府機構(gòu)與地方政府機構(gòu)、所有的法院以及自我管理的教堂。從20世紀(jì)60年代起，芬蘭的國會監(jiān)察使將工作重點從調(diào)查、處置轉(zhuǎn)移到立法建議。國會監(jiān)察使每年都會向國會做年度報告，在報告中會著重指出即將通過的法案存在的反腐疏漏。國會監(jiān)察使的立法建議會被國會中的憲法委員會詳細(xì)考慮，并會被邀請就相關(guān)立法建議進行口頭咨詢。⑤See Lester B.Orfield.The Scandinavian Ombudsman.19 Admin.L.Rev. 7 1966-1967.

1956年丹麥國會采納了建立國會監(jiān)察使制度的建議，丹麥國會監(jiān)察使的任務(wù)范圍相較于瑞典與芬蘭要小，其不能監(jiān)察司法機構(gòu)與地方政府，其主要監(jiān)察對象為中央政府機構(gòu)。但是，同瑞典、芬蘭相同的是，丹麥國會監(jiān)察使被賦予了立法建議權(quán)，其可就法律與行政法規(guī)中存在的反腐漏洞向國會提出立法建議。⑥See Lester B.Orfield.The Scandinavian Ombudsman.19 Admin.L.Rev. 7 1966-1967.

1952年挪威成立軍事監(jiān)察使辦公室。1963年1月1日挪威第一任民權(quán)監(jiān)察使就職，在此之前的1962年6月22日挪威頒布法律賦予監(jiān)察使監(jiān)察權(quán)力。根據(jù)《挪威監(jiān)察使法》，監(jiān)察使由國會選舉，對國會負(fù)責(zé)，獨立行使監(jiān)察權(quán)。挪威國會監(jiān)察使同丹麥國會監(jiān)察使職權(quán)類似，主要監(jiān)察中央政府機構(gòu)，對于地方政府與司法機構(gòu)沒有監(jiān)察權(quán)?！杜餐O(jiān)察使法》第12條規(guī)定，國會監(jiān)察使必須每年發(fā)布一個年度報告，并且在其認(rèn)為必要的任何時候發(fā)布特殊報告。第14條規(guī)定，國會監(jiān)察使的報告應(yīng)當(dāng)包含對于公眾關(guān)心的立法疏漏進行總結(jié)與建議。這將成為修改與制定法律的來源，也是其他斯堪的納維亞國家慣常的做法。①See Lester B.Orfield.The Scandinavian Ombudsman.19 Admin.L.Rev. 7 1966-1967.

（二）中國香港、新加坡與韓國經(jīng)驗

香港廉政公署是世界公認(rèn)的反腐成效最為顯著的反腐機構(gòu)之一。香港廉政公署成立于1974年，是集合多種反腐職能的獨立機構(gòu)。其職能主要涉及三個方向：監(jiān)控打擊腐敗、建構(gòu)廉政機制預(yù)防腐敗、反腐宣傳教育。分別對應(yīng)執(zhí)行處、防止貪污處、社區(qū)關(guān)系處。廉政公署直接對特區(qū)政府行政長官負(fù)責(zé)。為公眾所熟識的是執(zhí)行處雷厲風(fēng)行的反腐行動，但是，除了執(zhí)行處進行的反腐調(diào)查與處置之外，廉政公署的另外一個部門——防止貪污處所起的作用也是不可或缺的。防止貪污處每年會展開大約三百次廉政審查，通過政策建言與對策制定的方式幫助政府及公立機構(gòu)強化制度建設(shè)，堵住滋生腐敗的制度漏洞。②徐漢明、周凌：《域外反腐監(jiān)察體制建構(gòu)模式的評價及啟示》，《創(chuàng)新與發(fā)展：監(jiān)察委員會制度改革會議論文集》。從某種程度上說，執(zhí)行處的反腐調(diào)查與社區(qū)關(guān)系處的反腐宣傳均是在防止貪污處建構(gòu)的反腐機制上運作或指導(dǎo)下進行的。

新加坡是世界上廉潔指數(shù)名列前茅的國家。新加坡反貪污調(diào)查局是與中國香港廉政公署齊名的反腐監(jiān)察機構(gòu)。反貪污調(diào)查局成立于1952年，成立之初反腐效果并不顯著，其中重要的原因在于：一是成立之初的反貪污調(diào)查局內(nèi)嵌于檢察機關(guān)，獨立性不強；二是反貪污調(diào)查局缺乏整體反腐策略與反腐法律的指導(dǎo)。新加坡自治政府于1960年頒布《防止貪污法》，1970年頒布《反貪污（財產(chǎn)罰沒）法》。通過兩部主要的反腐法律制定了整個國家的反腐策略，賦予反貪污調(diào)查局強大的職權(quán)，并使其直接對內(nèi)閣總理負(fù)責(zé)，大大提升了反貪污調(diào)查局的獨立性。③徐漢明、周凌：《域外反腐監(jiān)察體制建構(gòu)模式的評價及啟示》，《創(chuàng)新與發(fā)展：監(jiān)察委員會制度改革會議論文集》。反貪污調(diào)查局的工作包括三個方面：一是接受針對公立機構(gòu)與私營機構(gòu)腐敗的舉報；二是對于貪腐舉報展開調(diào)查；三是審查政府機構(gòu)的工作制度，提供廉政機制建設(shè)建議。

韓國建立了較為完善的監(jiān)察制度。1963年，韓國將審計院和監(jiān)察委員會合二為一成立監(jiān)察院，以履行國家審計和監(jiān)察職責(zé)。監(jiān)察院地位獨立，直屬總統(tǒng)管轄，監(jiān)察院院長直接對總統(tǒng)負(fù)責(zé)。韓國憲法規(guī)定，監(jiān)察院的主要任務(wù)是審計國家決算的收支以及受國家與法律約束的團體的財務(wù)，監(jiān)察國家行政機關(guān)及公務(wù)員履行職務(wù)的情況。④李秋芳、孫壯志等：《反腐敗體制機制國際比較研究》，中國社會科學(xué)出版社2015年版，第45頁；第45頁。但由于韓國監(jiān)察院缺乏規(guī)則制定權(quán)與反腐策略制定權(quán)，導(dǎo)致其運轉(zhuǎn)成效不彰，黑金政治與政黨分肥仍時有發(fā)生。為了有效預(yù)防和控制腐敗行為，韓國通過《腐敗防止法》建立直接向總統(tǒng)負(fù)責(zé)的腐敗防止委員會，其主要職能在于制定和建議修改政策，提出制度上的改進措施；調(diào)查和評估為預(yù)防公共機構(gòu)中腐敗所采取的政策措施進展情況；擬定和執(zhí)行為防止腐敗而采取的教育和透明度計劃；記錄總統(tǒng)提出的有關(guān)防止腐敗議程；受理對腐敗行為的舉報等。⑤李秋芳、孫壯志等：《反腐敗體制機制國際比較研究》，中國社會科學(xué)出版社2015年版，第45頁；第45頁。

（三）域外監(jiān)察機構(gòu)職權(quán)設(shè)立的借鑒

通過梳理域外反腐監(jiān)察機構(gòu)的職權(quán)，可以發(fā)現(xiàn)：域外反腐監(jiān)察機構(gòu)的職權(quán)對于“上”，即設(shè)立它的機關(guān)，有立法建議權(quán)或政策建議權(quán)；對于“下”，即內(nèi)部機構(gòu)與受其監(jiān)察的對象，可以通過規(guī)則或策略制定權(quán)實現(xiàn)管理與監(jiān)督。因此，形成了對上與對下，對內(nèi)與對外開放的職權(quán)設(shè)立體系。有學(xué)者通過觀察域外監(jiān)察反腐的經(jīng)驗，總結(jié)了反腐監(jiān)察機構(gòu)工作的四個方向：（1）趨勢監(jiān)控、政策研究與制定；（2）實施制度反腐；（3）反腐教育與宣傳；（4）腐敗犯罪的懲處機制。并指出，上述反腐監(jiān)察方向都必須被清晰地落實到反腐監(jiān)察機構(gòu)的具體職能中。⑥政策研究與制定被放在了反腐監(jiān)察機構(gòu)職權(quán)的首位，因為此種權(quán)力的確可以起到統(tǒng)合反腐資源，反饋反腐經(jīng)驗的承上啟下作用。

另外，立法建議權(quán)與反腐策略制定權(quán)也保證了域外反腐監(jiān)察機構(gòu)可以獨立、全面地行使職權(quán)。無論是亞洲新興國家與地區(qū)的反腐監(jiān)察機構(gòu)，還是斯堪的納維亞半島國家的國會監(jiān)察使制度，它們要行使對公共機構(gòu)的監(jiān)督、調(diào)查與處置，均必須依賴于最高立法機關(guān)或行政首腦的賦權(quán)，監(jiān)察過程中發(fā)現(xiàn)的制度漏洞均須向立法機關(guān)或行政首腦反饋，制衡行政機關(guān)與司法機關(guān)需要規(guī)則制定權(quán)的支撐，反腐宣傳、教育與懲處等職能的發(fā)揮需要反腐策略的指導(dǎo)。因此，立法建議權(quán)與反腐策略制定權(quán)是反腐監(jiān)察機構(gòu)獨立全面行使職權(quán)的重要保證。

四、中國國家監(jiān)察委員會職權(quán)配置之應(yīng)然選擇

中國國家監(jiān)察委員會應(yīng)當(dāng)配置監(jiān)察立法建議權(quán)與反腐策略制定權(quán)。監(jiān)察立法建議權(quán)、反腐策略制定權(quán)、監(jiān)督權(quán)、調(diào)查權(quán)和處置權(quán)共同構(gòu)成監(jiān)察委員會的新“五權(quán)體系”。

（一）監(jiān)察委員會應(yīng)增設(shè)監(jiān)察立法建議權(quán)與反腐策略制定權(quán)

1.監(jiān)察立法建議權(quán)

監(jiān)察立法建議權(quán)是監(jiān)察委員會在行使“對事監(jiān)察權(quán)”與“對人監(jiān)察權(quán)”過程中，對所發(fā)現(xiàn)的國家腐敗預(yù)防制度漏洞提出立法或修法建議的權(quán)力。在中國現(xiàn)行的政治權(quán)力架構(gòu)中，立法權(quán)是優(yōu)位性權(quán)力，行政權(quán)、司法權(quán)、監(jiān)察權(quán)都由其產(chǎn)生，受其監(jiān)督。因此，監(jiān)察權(quán)并不能制衡立法權(quán)，但是，對于監(jiān)察權(quán)在運行過程中發(fā)現(xiàn)的法律漏洞，監(jiān)察委員會應(yīng)當(dāng)有權(quán)通過反饋機制向立法機關(guān)反饋，并提出立法建議。①魏昌東：《國家監(jiān)察委員會改革方案之辨正：屬性、職能與職責(zé)定位》，《法學(xué)》2017年第3期。

當(dāng)下中國的腐敗類型主要表現(xiàn)為“政治支配經(jīng)濟型”的腐敗，核心是權(quán)力尋租。對于權(quán)力尋租較好的治理辦法在于：設(shè)定權(quán)力清單并依照權(quán)力清單加強監(jiān)管。為此，監(jiān)察委員會對事監(jiān)察的主要對象即為公權(quán)力機構(gòu)的權(quán)力清單，包括權(quán)力主體、運行程序、權(quán)力范圍、權(quán)力對象。監(jiān)察委要對各公權(quán)力部門的權(quán)力清單進行合規(guī)性與合法性檢查，對于不合規(guī)與不合法的情形，可以要求公權(quán)力部門即行整改，而對于規(guī)章制度或立法疏漏，則可以向行政機構(gòu)或立法機關(guān)提出修改行政法規(guī)與規(guī)章或立法與修法建議。監(jiān)察委員會對人監(jiān)察主要體現(xiàn)為兩個方面：一是主體用權(quán)備案；二是公權(quán)力主體的財產(chǎn)與信用申報。因此，監(jiān)察委對人監(jiān)察的立法反饋主要在于：建立覆蓋各類公權(quán)力機關(guān)的公職人員用權(quán)備案制度，以及覆蓋全國金融機構(gòu)并與國際接軌的公職人員財產(chǎn)申報核實制度，在嚴(yán)密運行財產(chǎn)申報制度的基礎(chǔ)上，建構(gòu)公職人員的社會信用系統(tǒng)，以之作為監(jiān)督的重點內(nèi)容。

2.反腐策略制定權(quán)

反腐策略制定權(quán)是指監(jiān)察委員會在國家宏觀反腐方略指導(dǎo)下，根據(jù)國家腐敗治理總體發(fā)展情況制定國家整體反腐策略與具體反腐策略指南的權(quán)力。國家監(jiān)察委員會所獨立行使的國家“第四權(quán)”及其在執(zhí)政黨與國家政權(quán)體系的集合體架構(gòu)與定位，要求其必須將執(zhí)政黨關(guān)于推進腐敗治理的政策全面轉(zhuǎn)化為具體而明確的反腐策略，以之為基礎(chǔ)，將所提出的腐敗治理策略通過法定渠道轉(zhuǎn)化為國家權(quán)力系統(tǒng)的具體策略，這是國家監(jiān)察委員會主導(dǎo)中國腐敗治理事業(yè)中的基本使命。經(jīng)濟社會系統(tǒng)性反腐策略應(yīng)當(dāng)是：預(yù)判各種改革方案的反腐縫隙，研究各種政策措施的反腐疏漏，考察經(jīng)濟社會的反腐承受力與國民對于腐敗的態(tài)度，借鑒域外先進的反腐經(jīng)驗，從而形成包含政策制定的反腐前瞻性安排、制度反腐疏漏的事后彌補機制、腐敗分子的嚴(yán)厲懲處措施等整體性反腐策略。也就是說，在出臺重大改革措施、制定經(jīng)濟社會發(fā)展規(guī)劃、修改與制定法律、法規(guī)、規(guī)章之前，都要將反腐倡廉作為預(yù)設(shè)目的予以考慮，而且，要論證是否有利于反腐倡廉，最終做到存利去弊，完善決策，未雨綢繆，預(yù)防在先。②江澤民：《論黨的建設(shè)》，中央文獻(xiàn)出版社2001年版，第475頁。

反腐策略制定權(quán)具有對內(nèi)與對外兩種功能。對內(nèi)功能包含兩層內(nèi)涵：一是指監(jiān)察委員會在行使監(jiān)督權(quán)、調(diào)查權(quán)與處置權(quán)時運用統(tǒng)一的反腐策略，達(dá)成反腐的最大效能；二是國家監(jiān)察委可以制定反腐規(guī)章，統(tǒng)合地方各級監(jiān)察委員會，實現(xiàn)監(jiān)察委員會的垂直領(lǐng)導(dǎo)體制。對外功能為指導(dǎo)公權(quán)力機關(guān)制定內(nèi)部的廉潔規(guī)范，依策略向社會開展反腐宣傳教育以及國際反腐合作。

（二）五權(quán)之屬性、定位與關(guān)系設(shè)定

在國家監(jiān)察委員會的新“五權(quán)”系統(tǒng)中，監(jiān)督、調(diào)查與處置權(quán)是監(jiān)察權(quán)的行動性權(quán)力，居于權(quán)力系統(tǒng)的主干部分，反腐策略制定權(quán)則是監(jiān)察權(quán)的指導(dǎo)性權(quán)力，居于權(quán)力系統(tǒng)的先導(dǎo)部分，而監(jiān)察立法建議權(quán)則為監(jiān)察權(quán)的檢驗性與推進性權(quán)力，作為對前四種權(quán)力分支的總結(jié)，具有經(jīng)驗提升的功能。雖然，監(jiān)察立法建議權(quán)主要為監(jiān)督權(quán)運行領(lǐng)域的問題反饋，但是，反腐系統(tǒng)具有開放性，監(jiān)察委的各項職權(quán)互相聯(lián)系、互相影響，在調(diào)查權(quán)、處置權(quán)和反腐策略制定權(quán)運行過程中也可能會發(fā)現(xiàn)監(jiān)督漏洞，形成監(jiān)察反腐經(jīng)驗。

反腐策略制定權(quán)是監(jiān)察委員會面對反腐局勢的積極應(yīng)對與推進之策的選擇與決定權(quán)，其可根據(jù)需要分配監(jiān)督、調(diào)查、處置三權(quán)的資源，也可作為監(jiān)察立法建議權(quán)的資料庫。反腐策略制定權(quán)是一種整體性權(quán)力，監(jiān)察立法建議權(quán)是一種反饋性權(quán)力，監(jiān)督、調(diào)查、處置三權(quán)為局部性權(quán)力，五種權(quán)力可以構(gòu)成一個完整的權(quán)力體系，它們的順序可以如此排列：

五、結(jié)語

建立一個良好的國家廉政體系，要求系統(tǒng)地識別一個國家在反腐方面的差距、不足以及補強這些差距，從而把其并入到一個統(tǒng)一的框架里面。①［新西蘭］杰瑞米·波普：《制約腐敗——建構(gòu)國家廉政體系》，任建明等譯，中國方正出版社2003年版，第56頁。將反腐策略制定權(quán)與監(jiān)察立法建議權(quán)納入國家監(jiān)察委員會的職權(quán)體系，正是補強監(jiān)察委員會的職權(quán)，“從消極治理主義轉(zhuǎn)向積極治理主義，加強反腐立法的預(yù)防能力建設(shè)”，②魏昌東：《腐敗治理模式與中國反腐立法選擇》，《社會科學(xué)戰(zhàn)線》2016年第6期。是塑造中國廉政體系的重要步驟。