新型城鎮(zhèn)化與現(xiàn)代農(nóng)業(yè)發(fā)展結(jié)合問題研究

摘要：新型城鎮(zhèn)化與現(xiàn)代農(nóng)業(yè)是縣域經(jīng)濟(jì)發(fā)展的基礎(chǔ)。國家大力推進(jìn)農(nóng)業(yè)發(fā)展方式轉(zhuǎn)變、新型城鎮(zhèn)化、國家現(xiàn)代農(nóng)業(yè)示范區(qū)、大別山革命老區(qū)振興發(fā)展規(guī)劃，為棗陽市發(fā)揮自身優(yōu)勢，推進(jìn)新型城鎮(zhèn)化和農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化同步發(fā)展提供了難得機(jī)遇。本課題從新型城鎮(zhèn)化與現(xiàn)代農(nóng)業(yè)發(fā)展的關(guān)系分析入手，結(jié)合棗陽市在新型城鎮(zhèn)化與現(xiàn)代農(nóng)業(yè)發(fā)展中的有益探索，總結(jié)在加快現(xiàn)代農(nóng)業(yè)示范區(qū)、新型城鎮(zhèn)化、農(nóng)村公共服務(wù)、培育新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體、加快轉(zhuǎn)型升級等方面的實(shí)踐，查找出體制機(jī)制制約的相關(guān)因素，并據(jù)此提出新型城鎮(zhèn)化與現(xiàn)代農(nóng)業(yè)發(fā)展結(jié)合中的對策建議，達(dá)到實(shí)現(xiàn)農(nóng)業(yè)增效、農(nóng)民增收和農(nóng)村繁榮的目的。

關(guān)鍵詞：新型城鎮(zhèn)化；現(xiàn)代農(nóng)業(yè)；發(fā)展結(jié)合

近年來，湖北省棗陽市借助國家大力推進(jìn)農(nóng)業(yè)發(fā)展方式轉(zhuǎn)變、新型城鎮(zhèn)化、國家現(xiàn)代農(nóng)業(yè)示范區(qū)、大別山革命老區(qū)振興發(fā)展規(guī)劃的機(jī)遇，積極探索推進(jìn)新型城鎮(zhèn)化和農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化同步發(fā)展的有效途徑，目前已取得明顯成效。

一、新型城鎮(zhèn)化與現(xiàn)代農(nóng)業(yè)發(fā)展的關(guān)系

農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化和新型城鎮(zhèn)化是相輔相成、相互依存的。沒有新型城鎮(zhèn)化創(chuàng)造條件、人員聚集、輻射帶動，農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化就難以推進(jìn)；沒有農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化提供農(nóng)產(chǎn)品等物質(zhì)保障，就會基礎(chǔ)不牢，新型城鎮(zhèn)化也難以持續(xù)。農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化是新型城鎮(zhèn)化的直接動力，新型城鎮(zhèn)化是農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化的空間載體，兩者相互促進(jìn)、協(xié)同發(fā)展。

（一）新型城鎮(zhèn)化對現(xiàn)代農(nóng)業(yè)具有推動作用。新型城鎮(zhèn)化建設(shè)，發(fā)展城鎮(zhèn)生產(chǎn)力是關(guān)鍵，能夠帶動農(nóng)業(yè)生產(chǎn)力發(fā)展，成為農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化的引擎。新型城鎮(zhèn)化發(fā)展使大量農(nóng)村人口轉(zhuǎn)移到城鎮(zhèn)，農(nóng)民將其原本擁有的農(nóng)村土地家庭聯(lián)產(chǎn)承包經(jīng)營權(quán)進(jìn)行流轉(zhuǎn)甚至完全放棄，有利于將土地集中到種田大戶手中，為其進(jìn)行農(nóng)業(yè)適度規(guī)?；a(chǎn)經(jīng)營管理提供基本物質(zhì)條件；新型城鎮(zhèn)化使大量農(nóng)村人口轉(zhuǎn)為城鎮(zhèn)人口，新增的城鎮(zhèn)人口對于農(nóng)產(chǎn)品需求量將增加，對農(nóng)產(chǎn)品的質(zhì)量要求也會隨之提高。所以，農(nóng)戶必須在市場經(jīng)濟(jì)條件下，將提高生產(chǎn)效率和質(zhì)量作為目的，不斷創(chuàng)新和改善經(jīng)營管理，加快農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化進(jìn)程?，F(xiàn)代農(nóng)業(yè)要想取得發(fā)展，技術(shù)和資金是必不可少的。城鎮(zhèn)化的快速發(fā)展為現(xiàn)代農(nóng)業(yè)注入資金，通過運(yùn)用現(xiàn)代農(nóng)業(yè)機(jī)械，提高生產(chǎn)效率，將傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)不斷向現(xiàn)代農(nóng)業(yè)推進(jìn)。

（二）現(xiàn)代農(nóng)業(yè)對新型城鎮(zhèn)化具有促進(jìn)作用。一方面，現(xiàn)代農(nóng)業(yè)發(fā)展是新型城鎮(zhèn)化的必要條件，現(xiàn)代農(nóng)業(yè)生產(chǎn)過程中大量先進(jìn)物質(zhì)設(shè)備的使用，能減少農(nóng)業(yè)勞動力的投入，產(chǎn)生農(nóng)村剩余勞動力，為城鎮(zhèn)化發(fā)展提供勞動力；另一方面，現(xiàn)代農(nóng)業(yè)發(fā)展有助于提升新型城鎮(zhèn)化水平，在農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化過程中，只有不斷提高農(nóng)業(yè)生產(chǎn)率，才能增加農(nóng)業(yè)人口收入。農(nóng)民需求的增加促使城鎮(zhèn)調(diào)整產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)，加強(qiáng)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，使城鎮(zhèn)發(fā)展規(guī)模不斷擴(kuò)大，城鎮(zhèn)化水平也將不斷提升。

（三）新型城鎮(zhèn)化與現(xiàn)代農(nóng)業(yè)發(fā)展的策略。當(dāng)前和今后一個時(shí)期，必須從實(shí)現(xiàn)國家現(xiàn)代化發(fā)展大局出發(fā)，強(qiáng)化城鎮(zhèn)化和農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化科學(xué)協(xié)調(diào)發(fā)展的頂層設(shè)計(jì)，進(jìn)一步明確指導(dǎo)促進(jìn)城鎮(zhèn)化與農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化科學(xué)協(xié)調(diào)發(fā)展的總體思路和創(chuàng)新措施。

1.發(fā)揮市場作用與政府調(diào)控的有機(jī)結(jié)合。發(fā)揮市場“無形之手”在產(chǎn)業(yè)發(fā)展、資源配置、要素集聚等方面的決定性作用，提高城鎮(zhèn)化的資源配置效率和人員聚集功能；發(fā)揮政府“有形之手”在制訂規(guī)劃、提供公共服務(wù)、引導(dǎo)人口流動、配置公共資源等方面的功能，引領(lǐng)城鎮(zhèn)化的發(fā)展方向。

2.積極探索建設(shè)功能齊備的新型城鎮(zhèn)化路子。新型城鎮(zhèn)化是“以人為本”的城鎮(zhèn)化，是農(nóng)村富余勞動力和農(nóng)村人口向城鎮(zhèn)有序轉(zhuǎn)移的過程，要力求離土不離鄉(xiāng)、就業(yè)不離家、進(jìn)廠不進(jìn)城，就近城鎮(zhèn)化。優(yōu)化城鎮(zhèn)化的空間布局和形態(tài)，以加快示范小城鎮(zhèn)建設(shè)為突破口，努力建設(shè)活力小鎮(zhèn)、魅力小鎮(zhèn)，實(shí)現(xiàn)以人為核心的新型城鎮(zhèn)化。

3.大力推進(jìn)農(nóng)民工市民化進(jìn)程。實(shí)施以農(nóng)民工市民化為重點(diǎn)的新型城鎮(zhèn)化戰(zhàn)略，穩(wěn)步推進(jìn)養(yǎng)老、醫(yī)療等城鄉(xiāng)基本公共服務(wù)均等化，縮小城鄉(xiāng)差別，使更廣泛的城鄉(xiāng)居民平等共享城鎮(zhèn)化成果，促進(jìn)人的全面發(fā)展和社會公平正義。

4.繼續(xù)穩(wěn)固農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)地位。在發(fā)展新型城鎮(zhèn)化中，“四化同步”要重點(diǎn)加強(qiáng)農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化，確保國家糧食安全和主要農(nóng)產(chǎn)品有效供給，強(qiáng)化城鎮(zhèn)化發(fā)展的基礎(chǔ)支撐。深入實(shí)施以工補(bǔ)農(nóng)、城鄉(xiāng)協(xié)調(diào)發(fā)展戰(zhàn)略，構(gòu)建與整體經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平和城鎮(zhèn)化進(jìn)程相適應(yīng)的農(nóng)業(yè)支持保護(hù)體系。

二、棗陽市新型城鎮(zhèn)化與現(xiàn)代農(nóng)業(yè)發(fā)展的現(xiàn)狀分析

棗陽市位于湖北省西北部，在武漢、襄陽、宜昌“金三角經(jīng)濟(jì)帶”主干線的中部，是襄陽市域副中心城市和鄂西生態(tài)文化旅游圈重要節(jié)點(diǎn)城市，擁有全國十大糧食生產(chǎn)先進(jìn)縣（市）、全國優(yōu)質(zhì)棉基地等多張名片，全市經(jīng)濟(jì)綜合發(fā)展水平位居全省縣級市前列，連續(xù)八年被評為“湖北省縣域經(jīng)濟(jì)先進(jìn)縣市”。

（一）實(shí)踐探索。近年來，棗陽市牢固樹立“創(chuàng)新、協(xié)調(diào)、綠色、開放、共享”發(fā)展理念，以農(nóng)業(yè)部2012年認(rèn)定的第二批國家現(xiàn)代農(nóng)業(yè)示范區(qū)和國家農(nóng)發(fā)辦2014年立項(xiàng)實(shí)施的國家農(nóng)業(yè)綜合開發(fā)現(xiàn)代農(nóng)業(yè)園區(qū)建設(shè)項(xiàng)目為契機(jī)，以推進(jìn)新型城鎮(zhèn)化與現(xiàn)代農(nóng)業(yè)發(fā)展為抓手，以示范園區(qū)為載體和平臺，積聚資金、技術(shù)、人才等資源，形成發(fā)展現(xiàn)代農(nóng)業(yè)強(qiáng)大合力。

1.注重規(guī)劃引領(lǐng)，建立現(xiàn)代農(nóng)業(yè)示范區(qū)。按照國家現(xiàn)代農(nóng)業(yè)示范區(qū)總體規(guī)劃布局，重點(diǎn)扶持“一區(qū)三園”為重點(diǎn)的核心片區(qū)，即以“316”國道、漢十高速沿線七方鎮(zhèn)、環(huán)城辦事處、吳店鎮(zhèn)、興隆鎮(zhèn)為主軸的現(xiàn)代農(nóng)業(yè)核心片區(qū)，和以七方現(xiàn)代農(nóng)業(yè)示范園、中興綠色技術(shù)現(xiàn)代農(nóng)業(yè)示范園、王城航天農(nóng)谷為重點(diǎn)的現(xiàn)代農(nóng)業(yè)示范園。在全面推進(jìn)示范區(qū)發(fā)展的同時(shí)，注重以點(diǎn)帶面，結(jié)合現(xiàn)代農(nóng)業(yè)園區(qū)試點(diǎn)項(xiàng)目，全力打造七方國家現(xiàn)代農(nóng)業(yè)核心區(qū)，先后聘請中國農(nóng)科院區(qū)劃與資源研究所和襄陽市水利規(guī)劃設(shè)計(jì)院對現(xiàn)代農(nóng)業(yè)園區(qū)進(jìn)行控制性詳規(guī)設(shè)計(jì)，對農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)編制實(shí)施方案。重點(diǎn)圍繞糧食生產(chǎn)核心功能區(qū)、優(yōu)勢特色種植功能區(qū)、標(biāo)準(zhǔn)化規(guī)模養(yǎng)殖功能區(qū)、農(nóng)產(chǎn)品加工功能區(qū)、農(nóng)產(chǎn)品冷鏈物流功能區(qū)、生態(tài)環(huán)境保護(hù)功能區(qū)等六大功能區(qū)建設(shè)。2015年，棗陽市糧食、水果、水產(chǎn)、畜牧等主要農(nóng)產(chǎn)品產(chǎn)量穩(wěn)步增長，生產(chǎn)經(jīng)營方式不斷優(yōu)化，農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)體系逐步完善，土地產(chǎn)出率、勞動生產(chǎn)率、資源利用率明顯提高，現(xiàn)代農(nóng)業(yè)示范區(qū)助推現(xiàn)代農(nóng)業(yè)快速發(fā)展。

2.強(qiáng)化平臺支撐，加快建設(shè)新型城鎮(zhèn)化。按照城市功能、產(chǎn)業(yè)、生態(tài)、空間的新型城市理念，從富裕農(nóng)民、繁榮農(nóng)村、留得住鄉(xiāng)愁上定位，高標(biāo)準(zhǔn)、高質(zhì)量編制完成了城鎮(zhèn)體系規(guī)劃和新農(nóng)村建設(shè)規(guī)劃，建成“漢十”走廊現(xiàn)代工業(yè)強(qiáng)市和綠色生態(tài)宜居城市。實(shí)現(xiàn)了農(nóng)村人口就地就近城鎮(zhèn)化、市民化，規(guī)模流轉(zhuǎn)土地4萬多畝，遷村騰地面積2.5萬畝。發(fā)展具有地方特色、帶動力強(qiáng)的主導(dǎo)企業(yè)，安置勞動力2萬多人。

至2015年底，全市形成了12個小城鎮(zhèn)、49個小集鎮(zhèn)、546個中心村（農(nóng)村社區(qū)），構(gòu)建了“一主（中心城區(qū)）、兩翼（吳店鎮(zhèn)、興隆鎮(zhèn)）、多極（建制鎮(zhèn)、中心集鎮(zhèn)）”城鄉(xiāng)一體的城鎮(zhèn)空間融合發(fā)展格局（見圖1）。

“十二五”以來，棗陽市城鎮(zhèn)化進(jìn)入了快速發(fā)展階段。2011—2015年，城鎮(zhèn)化率從44.03%提高至56%，年均提高2.39個百分點(diǎn)；全市城鎮(zhèn)人口由2011年的43.36萬人增加到2015年的51.22萬人，年均增加1.57萬人（見圖2）。

3.創(chuàng)新公共服務(wù)，推進(jìn)城鄉(xiāng)發(fā)展一體化。堅(jiān)持把新型農(nóng)村社區(qū)建設(shè)作為推進(jìn)城鄉(xiāng)一體化發(fā)展的重要突破口，首批規(guī)劃布局28個新型農(nóng)村社區(qū)，按照“五通”、“六化”的標(biāo)準(zhǔn)，累計(jì)投入各類資金10億多元，規(guī)劃建設(shè)110個新型農(nóng)村社區(qū)，引導(dǎo)農(nóng)村人口集中居住、土地集約經(jīng)營，建成具有一定規(guī)模的新型農(nóng)村社區(qū)50個，2個以上的鄉(xiāng)鎮(zhèn)整鎮(zhèn)開展美麗鄉(xiāng)村建設(shè)，建成襄陽市級美麗鄉(xiāng)村35個。按照“1+X”模式，將社區(qū)辦公場所與衛(wèi)生服務(wù)、文體活動、農(nóng)家超市等聚合到一起，建立綜合服務(wù)體系。在公共服務(wù)經(jīng)費(fèi)投入上，采取中央、省財(cái)政獎補(bǔ)，市財(cái)政配套，鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政補(bǔ)助，村集體經(jīng)濟(jì)投入為主導(dǎo)的模式，向社會購買公共服務(wù)。爭創(chuàng)全國標(biāo)準(zhǔn)化試點(diǎn)縣（市）建設(shè)，著力引導(dǎo)農(nóng)村公共財(cái)政資金合理安排，解決好農(nóng)村村級公共服務(wù)“最后一公里”問題，逐步建成“設(shè)施配套、資源整合、功能完善、管理有序、服務(wù)到位、保障有力、鄉(xiāng)村美麗、家園潔凈、村民滿意”的村級公共服務(wù)體系，形成標(biāo)準(zhǔn)化支撐農(nóng)村公共服務(wù)的長效機(jī)制。

4.培育新型主體，打造產(chǎn)業(yè)發(fā)展主力軍。建立生產(chǎn)基地與農(nóng)民利益共享機(jī)制，將產(chǎn)業(yè)鏈條覆蓋農(nóng)產(chǎn)品生產(chǎn)、加工和銷售全過程，形成一二三次產(chǎn)業(yè)融合發(fā)展的態(tài)勢。按照“農(nóng)產(chǎn)品加工集群化、集群發(fā)展園區(qū)化”思路，投入10億元，規(guī)劃建設(shè)12平方公里的農(nóng)產(chǎn)品加工特色產(chǎn)業(yè)園區(qū)，目前已形成小麥、飲品、大米、棉紡、油脂、飼料等六大產(chǎn)業(yè)集群。2015年，全市農(nóng)產(chǎn)品加工產(chǎn)值達(dá)到402.6億元，占全市規(guī)模以上工業(yè)總產(chǎn)值的51.3%，農(nóng)產(chǎn)品加工業(yè)產(chǎn)值與農(nóng)業(yè)總產(chǎn)值之比達(dá)2.43∶1。

5.加快轉(zhuǎn)型升級，提高規(guī)模經(jīng)營現(xiàn)代化。先后實(shí)施千億斤糧食增產(chǎn)工程、標(biāo)準(zhǔn)糧田建設(shè)、小農(nóng)水建設(shè)、土地整理、農(nóng)業(yè)綜合開發(fā)、水利灌區(qū)續(xù)建配套建設(shè)等一批工程，全市農(nóng)業(yè)綜合生產(chǎn)能力得到了較快提升。大力實(shí)施農(nóng)機(jī)購置補(bǔ)貼，年新增各類機(jī)械3500多臺套，全市農(nóng)機(jī)總動力達(dá)到148萬千瓦，農(nóng)作物耕種收綜合機(jī)械化水平達(dá)到81.4%。同時(shí)，加快推進(jìn)農(nóng)業(yè)信息化，實(shí)現(xiàn)互聯(lián)網(wǎng)信息技術(shù)與農(nóng)業(yè)生產(chǎn)、流通、消費(fèi)全過程對接、深度融合，30多個養(yǎng)殖場和設(shè)施農(nóng)業(yè)基地實(shí)現(xiàn)智能控制和互聯(lián)網(wǎng)控制，20%的村建成電子商務(wù)服務(wù)站，1244家涉農(nóng)企業(yè)參與電子商務(wù)交易。借助信息技術(shù)和遙感手段，開展實(shí)時(shí)田間監(jiān)測和精準(zhǔn)管理，提高農(nóng)業(yè)公共服務(wù)水平。

（二）存在的問題。

1.產(chǎn)業(yè)發(fā)展滯后，生產(chǎn)方式粗放。棗陽市作為傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)區(qū)，農(nóng)業(yè)發(fā)展仍以大宗糧油作物為主導(dǎo)，附加值較高的效益農(nóng)業(yè)所占比重較小，小農(nóng)經(jīng)營制約下的農(nóng)業(yè)全產(chǎn)業(yè)鏈運(yùn)營意識淡薄，產(chǎn)業(yè)延伸不夠，導(dǎo)致優(yōu)勢資源要素難以充分發(fā)揮。主導(dǎo)工業(yè)以附加值較低的農(nóng)產(chǎn)品粗加工、紡織服裝、建材等為主，現(xiàn)有工業(yè)發(fā)展與農(nóng)業(yè)優(yōu)勢、旅游優(yōu)勢、運(yùn)輸業(yè)優(yōu)勢的結(jié)合不夠。同時(shí)，現(xiàn)有產(chǎn)業(yè)多以附加值較低的傳統(tǒng)制造業(yè)為主，產(chǎn)業(yè)門檻較低，節(jié)能環(huán)保、文化創(chuàng)意、商業(yè)綜合體等新興業(yè)態(tài)有一定發(fā)展，但尚未形成氣候。

2.城鄉(xiāng)差異較大，區(qū)域缺乏統(tǒng)籌。一些城鎮(zhèn)規(guī)劃約束力弱，建設(shè)隨意無序，市場依賴于道路，沿主干道線型排列，難以形成環(huán)境優(yōu)美、功能齊備的新城鎮(zhèn)。加之建設(shè)資金不足等因素，少數(shù)城鎮(zhèn)的基礎(chǔ)設(shè)施和公共設(shè)施建設(shè)得不到發(fā)展，生產(chǎn)生活區(qū)、商貿(mào)區(qū)混雜，水電路氣和環(huán)衛(wèi)等配套設(shè)施落后，綜合服務(wù)功能不強(qiáng)、效率低下，存在結(jié)構(gòu)性缺陷。居民的文體休閑娛樂場所匱乏，限制了城鎮(zhèn)多功能作用的發(fā)揮。

3.城鎮(zhèn)體系扁平，等級結(jié)構(gòu)不優(yōu)。棗陽市城鎮(zhèn)處于“中心城區(qū)—中心城鎮(zhèn)—基層村”三級扁平式等級結(jié)構(gòu)，層級不明顯，發(fā)展主次不鮮明。從區(qū)域發(fā)展來看，吳店、興隆等高速公路沿線城鎮(zhèn)與中心城區(qū)的經(jīng)濟(jì)聯(lián)系緊密，城鎮(zhèn)空間距離近且有一體化發(fā)展的態(tài)勢，但中心城區(qū)與周邊城鎮(zhèn)缺乏分工，協(xié)作不夠，集群效率不高，統(tǒng)籌發(fā)展意識不強(qiáng)。

4.受限體制機(jī)制，協(xié)調(diào)能力有限。農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化和農(nóng)村城鎮(zhèn)化的發(fā)展，涉及到土地、交通、建設(shè)、民政等相關(guān)部門的工作和利益關(guān)系的調(diào)整，需要解決土地利用、城鎮(zhèn)規(guī)劃、人口流動、資源整合、基礎(chǔ)設(shè)施等問題。由于鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府權(quán)力受限，協(xié)調(diào)能力受到很大局限。同時(shí)，一些不適應(yīng)城鎮(zhèn)化發(fā)展的政策措施沒有及時(shí)加以調(diào)整或取消，制約城鎮(zhèn)化的發(fā)展。如戶籍制度改革滯后，限制了人口合理流動，農(nóng)民離土不離鄉(xiāng)、進(jìn)廠不進(jìn)城的現(xiàn)象普遍。

三、新型城鎮(zhèn)化與現(xiàn)代農(nóng)業(yè)發(fā)展結(jié)合的對策建議

（一）深化管理體制改革，完善公共服務(wù)體系。

1.深化行政管理改革。要大力加強(qiáng)行政管理體制改革，明晰縣鄉(xiāng)行政分級管理體制關(guān)系，強(qiáng)化鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的公共服務(wù)和社會管理功能，探索建立科學(xué)規(guī)范、適合當(dāng)?shù)貙?shí)情的城鄉(xiāng)統(tǒng)籌管理體制，實(shí)現(xiàn)科學(xué)管理一體化、規(guī)范化。全面放開建制鎮(zhèn)和小城鎮(zhèn)落戶政策，促進(jìn)有能力、有技術(shù)的農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口舉家進(jìn)城落戶，保障進(jìn)城落戶農(nóng)民工與城鎮(zhèn)居民享有同等權(quán)利和義務(wù)，做到同工同酬；全面實(shí)行居住證制度，建立健全符合居住年限等條件應(yīng)享受的基本公共服務(wù)提供機(jī)制，實(shí)現(xiàn)基本公共服務(wù)常住人口包括農(nóng)村轉(zhuǎn)移人口的全覆蓋；建立財(cái)政轉(zhuǎn)移支付同農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化掛鉤機(jī)制，以及城鎮(zhèn)建設(shè)用地增加規(guī)模同吸納農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口落戶數(shù)量掛鉤機(jī)制；維護(hù)進(jìn)城落戶農(nóng)民土地承包權(quán)、宅基地使用權(quán)、集體收益分配權(quán)，規(guī)范土地流轉(zhuǎn)行為；大力推進(jìn)城鎮(zhèn)保障性安居工程建設(shè)，加大城鎮(zhèn)棚戶區(qū)和農(nóng)村危房改造力度，真正讓農(nóng)民進(jìn)得來、留得住，有認(rèn)同感和歸屬感。

2.完善公共服務(wù)體系。要堅(jiān)持市場化的改革方向，改革創(chuàng)新農(nóng)村公益性服務(wù)“以錢養(yǎng)事”的機(jī)制和方式，積極培育競爭性農(nóng)村公益性服務(wù)市場，實(shí)現(xiàn)政府向社會購買服務(wù)，吸引村民競聘公共服務(wù)崗位。建設(shè)和完善便民、救助、社會保障為主的社會化服務(wù)體系，優(yōu)化小城鎮(zhèn)在就業(yè)、住房、教育、醫(yī)療、基礎(chǔ)設(shè)施、社會保障等方面的公共產(chǎn)品供給，在政策上支持中小城鎮(zhèn)將農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口納入城鎮(zhèn)住房保障、社會保障和就業(yè)培訓(xùn)體系。

3.提升城鎮(zhèn)建設(shè)功能。要充分借助互聯(lián)網(wǎng)、云計(jì)算、物聯(lián)網(wǎng)、大數(shù)據(jù)等先進(jìn)技術(shù)，在縣域加快推進(jìn)智慧城市建設(shè)，建立縣鄉(xiāng)信息共享和業(yè)務(wù)協(xié)同機(jī)制，優(yōu)化地區(qū)、部門之間和基層社區(qū)的治理機(jī)制，盡可能創(chuàng)造條件讓城鄉(xiāng)居民參與城鎮(zhèn)化過程的討論和決策。嚴(yán)控增量、盤活存量，高效利用城鎮(zhèn)開發(fā)建設(shè)用地，推動城鎮(zhèn)包容性增長、環(huán)保型發(fā)展，推動海綿城鎮(zhèn)、下沉式綠化等試點(diǎn)示范項(xiàng)目建設(shè)，嚴(yán)格執(zhí)行城鎮(zhèn)發(fā)展規(guī)劃，有效保護(hù)基本生產(chǎn)、生活、生態(tài)空間。

（二）優(yōu)化涉農(nóng)政策環(huán)境，激發(fā)農(nóng)村發(fā)展活力。

1.深化土地制度改革。進(jìn)一步放活農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)，允許農(nóng)民通過轉(zhuǎn)包、租賃、互換、轉(zhuǎn)讓、股份合作等形式流轉(zhuǎn)土地承包經(jīng)營權(quán)，鼓勵土地經(jīng)營權(quán)在公開市場上向?qū)I(yè)大戶、家庭農(nóng)場、農(nóng)民合作社、農(nóng)業(yè)企業(yè)流轉(zhuǎn)，發(fā)展多種形式的規(guī)模經(jīng)營，以提高土地產(chǎn)出率、資源利用率。充分尊重農(nóng)民在進(jìn)城或留鄉(xiāng)問題上的自主選擇權(quán)，切實(shí)保護(hù)農(nóng)民承包地、宅基地、林地等合法權(quán)益。探索建立農(nóng)民自愿退出土地承包經(jīng)營權(quán)、宅基地使用權(quán)和房屋所有權(quán)的補(bǔ)償機(jī)制，提高農(nóng)民進(jìn)城意愿。進(jìn)一步整合土地整治、農(nóng)業(yè)綜合開發(fā)、小農(nóng)水重點(diǎn)縣建設(shè)、新增千億斤糧食等項(xiàng)目資金，集中用于高標(biāo)準(zhǔn)糧田建設(shè)。

2.統(tǒng)籌整合涉農(nóng)資金。加強(qiáng)與深化農(nóng)村綜合改革、脫貧攻堅(jiān)、新農(nóng)村建設(shè)、農(nóng)業(yè)信貸擔(dān)保體系、涉農(nóng)資金管理改革等政策和資金的統(tǒng)籌銜接，與財(cái)政支持農(nóng)業(yè)適度規(guī)模經(jīng)營、促進(jìn)一二三產(chǎn)業(yè)融合發(fā)展、農(nóng)林水生態(tài)保護(hù)等相關(guān)政策形成合力。充分發(fā)揮財(cái)政政策的導(dǎo)向作用和財(cái)政資金的粘合作用，鼓勵和引導(dǎo)金融資本、民間資本更多投向農(nóng)業(yè)農(nóng)村；爭取建立常態(tài)化的農(nóng)業(yè)信貸貼息政策，對鼓勵發(fā)展的重點(diǎn)農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)項(xiàng)目給予適當(dāng)?shù)睦⒀a(bǔ)助；以脫貧攻堅(jiān)、高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田建設(shè)為平臺，將涉農(nóng)資金整合為農(nóng)業(yè)綜合發(fā)展、精準(zhǔn)扶貧、農(nóng)業(yè)生產(chǎn)發(fā)展、水利發(fā)展、林業(yè)改革發(fā)展、農(nóng)村社會發(fā)展等六類，突出創(chuàng)新涉農(nóng)資金管理使用機(jī)制。將種糧農(nóng)民的農(nóng)作物良種補(bǔ)貼、種糧農(nóng)民直接補(bǔ)貼和農(nóng)資綜合補(bǔ)貼合并為農(nóng)業(yè)支持保護(hù)補(bǔ)貼，支持耕地地力保護(hù)和糧食適度規(guī)模經(jīng)營。推進(jìn)農(nóng)業(yè)“三項(xiàng)補(bǔ)貼”由激勵性補(bǔ)貼向功能性補(bǔ)貼轉(zhuǎn)變、由覆蓋性補(bǔ)貼向環(huán)節(jié)性補(bǔ)貼轉(zhuǎn)變，提高補(bǔ)貼政策的指向性、精準(zhǔn)性和實(shí)效性。

3.實(shí)施精準(zhǔn)扶貧、精準(zhǔn)脫貧。要采取超常舉措，通過產(chǎn)業(yè)扶持、轉(zhuǎn)移就業(yè)、異地搬遷等措施，匯聚各方力量，攻克脫貧難關(guān)；建立與本地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平以及精準(zhǔn)扶貧需求相適應(yīng)的財(cái)政扶貧投入增長機(jī)制，每年從地方財(cái)政收入增量中增列專項(xiàng)扶貧預(yù)算。進(jìn)一步盤活財(cái)政存量資金，對當(dāng)年清理回收可統(tǒng)籌使用的，要確保50%以上用于精準(zhǔn)扶貧工作；嚴(yán)格落實(shí)貧困戶危房改造財(cái)政補(bǔ)助標(biāo)準(zhǔn)在現(xiàn)行基礎(chǔ)上翻番、建房貸款全額貼息的扶持政策，解決貧困人口居住問題；抓好貧困村公共文化服務(wù)中心建設(shè)，支持農(nóng)民開展形式多樣的文體娛樂活動；完善兜底保障措施，建立貧困人口法律救助、基本生活救助、教育救助、大病救助等機(jī)制，加強(qiáng)對貧困人口的人文關(guān)懷。

（三）創(chuàng)新投資融資機(jī)制，加強(qiáng)城鎮(zhèn)建設(shè)步伐。

1.放寬投資條件。要健全價(jià)格調(diào)整機(jī)制和政府補(bǔ)貼、監(jiān)管機(jī)制，積極吸引社會資本參與城市基礎(chǔ)設(shè)施和市政公用設(shè)施建設(shè)與運(yùn)營。根據(jù)經(jīng)營性和非經(jīng)營性項(xiàng)目的不同特點(diǎn)，采取更具針對性的政府和社會資本合作模式，加快城鎮(zhèn)基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)設(shè)施建設(shè)。通過制定優(yōu)惠政策，吸引社會資本投資建設(shè)客運(yùn)站、停車場、物流倉儲等經(jīng)營性城鎮(zhèn)基礎(chǔ)設(shè)施；允許農(nóng)民專業(yè)合作社開展信用合作，將土地經(jīng)營權(quán)、農(nóng)房、土地附屬設(shè)施、大型農(nóng)機(jī)具等納入擔(dān)保抵押物范圍，為農(nóng)民再生產(chǎn)提供資金支持；對經(jīng)營性的工程，實(shí)行企業(yè)化運(yùn)作，完善基礎(chǔ)設(shè)施管護(hù)，確保發(fā)揮長期效益。

2.優(yōu)化投資結(jié)構(gòu)。充分運(yùn)用經(jīng)濟(jì)、法律、行政等手段，促使基礎(chǔ)設(shè)施逐步市場化，鼓勵多種投融資方式參與，建立公正、公平、公開的基礎(chǔ)設(shè)施投資市場。通過推行BOT、PPP等融資模式，投資經(jīng)營城鎮(zhèn)水電路氣、公共交通、污水處理、環(huán)衛(wèi)綠化、收費(fèi)道路和橋梁等準(zhǔn)經(jīng)營性城鎮(zhèn)基礎(chǔ)設(shè)施，提高外資和民資在城鎮(zhèn)基礎(chǔ)設(shè)施領(lǐng)域的投資比重；安排專項(xiàng)資金重點(diǎn)支持農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化相關(guān)配套設(shè)施建設(shè)，允許通過發(fā)行地方政府債券等多種方式拓寬城鎮(zhèn)建設(shè)融資渠道，省級政府舉債適用方向要向新型城鎮(zhèn)化傾斜。

3.設(shè)立投資平臺。利用財(cái)政資金和社會資金，建立城鎮(zhèn)化發(fā)展基金，設(shè)立城鎮(zhèn)投資平臺，提高小城鎮(zhèn)基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目直接融資比重；安排預(yù)算資金，支持城鎮(zhèn)基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)設(shè)施建設(shè)、特色城鎮(zhèn)功能提升等，加大政府公共財(cái)政對非收費(fèi)道路和橋梁、排水、路燈、公共綠地、環(huán)境監(jiān)測與治理、防洪設(shè)施等公益性的城鎮(zhèn)基礎(chǔ)設(shè)施的投入力度；重視小城鎮(zhèn)商品住房和保障性住房建設(shè)工作，改善城鎮(zhèn)人居條件。通過農(nóng)村環(huán)境連片整治、綠色低碳重點(diǎn)小城鎮(zhèn)建設(shè)、中心城鎮(zhèn)生活污水和垃圾處理設(shè)施建設(shè)，改善農(nóng)村人居環(huán)境，提升農(nóng)村生態(tài)環(huán)境品位，實(shí)現(xiàn)小城鎮(zhèn)環(huán)境優(yōu)美目標(biāo)。

（四）發(fā)揮資源稟賦優(yōu)勢，做好農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)支撐。

1.推進(jìn)產(chǎn)業(yè)融合發(fā)展。推進(jìn)農(nóng)業(yè)供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革，加快轉(zhuǎn)變農(nóng)業(yè)發(fā)展方式。通過發(fā)展農(nóng)產(chǎn)品物流、農(nóng)產(chǎn)品流通等措施，讓農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)鏈增加值的成果更好地留在農(nóng)村，增加農(nóng)民增收就業(yè)的機(jī)會。全面落實(shí)促進(jìn)服務(wù)業(yè)發(fā)展的優(yōu)惠政策，加快健康養(yǎng)老、現(xiàn)代物流、文化創(chuàng)意、電子商務(wù)、體育健身、現(xiàn)代物流等新興服務(wù)業(yè)發(fā)展步伐；積極發(fā)揮農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化龍頭企業(yè)、農(nóng)民合作社、家庭農(nóng)場、種養(yǎng)大戶等新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體的作用，發(fā)揮市場機(jī)制的作用，強(qiáng)化政府引導(dǎo)服務(wù)；以體制機(jī)制創(chuàng)新為動力，加快一二三產(chǎn)業(yè)融合發(fā)展，在政策上予以保障；建立跨區(qū)域城鎮(zhèn)發(fā)展協(xié)調(diào)機(jī)制，按照“大聯(lián)通、小分布”原則，充分挖掘各地產(chǎn)業(yè)比較優(yōu)勢，推動城鎮(zhèn)與城鎮(zhèn)之間資源相對集聚、功能配套布局、錯位互補(bǔ)發(fā)展，有效規(guī)避重復(fù)性建設(shè)、同質(zhì)化競爭。

2.增強(qiáng)產(chǎn)業(yè)承接能力。以國家現(xiàn)代農(nóng)業(yè)示范區(qū)為抓手，以轉(zhuǎn)變農(nóng)業(yè)發(fā)展方式為主線，以發(fā)展多種形式農(nóng)業(yè)適度規(guī)模經(jīng)營為核心，以構(gòu)建現(xiàn)代農(nóng)業(yè)經(jīng)營體系為重點(diǎn)，著力轉(zhuǎn)變農(nóng)業(yè)經(jīng)營方式、生產(chǎn)方式、資源利用方式和管理方式，推動農(nóng)業(yè)發(fā)展由數(shù)量增長為主轉(zhuǎn)到數(shù)量質(zhì)量效益并重上來，由主要依靠物質(zhì)要素投入轉(zhuǎn)到依靠科技創(chuàng)新和提高勞動者素質(zhì)上來，由依賴資源消耗的粗放經(jīng)營轉(zhuǎn)到可持續(xù)發(fā)展上來，走產(chǎn)出高效、產(chǎn)品安全、資源節(jié)約、環(huán)境友好的現(xiàn)代農(nóng)業(yè)發(fā)展道路。

3.提升全民創(chuàng)業(yè)意識。進(jìn)一步優(yōu)化創(chuàng)業(yè)環(huán)境及中小企業(yè)發(fā)展環(huán)境，突破農(nóng)村轉(zhuǎn)移人員創(chuàng)業(yè)融資瓶頸，優(yōu)化城鎮(zhèn)宜商宜居環(huán)境，加強(qiáng)職業(yè)教育與培訓(xùn)，提升全民創(chuàng)業(yè)意識與創(chuàng)新能力，營造新型城鎮(zhèn)安居樂業(yè)良好氛圍。加快工業(yè)化和信息化融合發(fā)展步伐，培育一批地標(biāo)型企業(yè)和具有競爭優(yōu)勢的產(chǎn)業(yè)集群，著力打造汽車及零部件（專用車）產(chǎn)業(yè)園區(qū)、農(nóng)產(chǎn)品深加工（食品飲料）產(chǎn)業(yè)園、紡織服裝產(chǎn)業(yè)園、鋼鐵產(chǎn)業(yè)園、新型建材產(chǎn)業(yè)園、玫瑰文化產(chǎn)業(yè)園、中小企業(yè)科技園、釩鈦合金新材料產(chǎn)業(yè)園等八大特色產(chǎn)業(yè)園區(qū)，努力形成結(jié)構(gòu)優(yōu)化、布局合理、各具特色、協(xié)調(diào)發(fā)展的現(xiàn)代產(chǎn)業(yè)體系。

（五）樹立生態(tài)發(fā)展理念，提升城鎮(zhèn)建設(shè)品味。

1.堅(jiān)持科學(xué)規(guī)劃。堅(jiān)持把以人為本、尊重歷史、自然和諧、綠色低碳思想貫穿規(guī)劃之中，堅(jiān)持因勢利導(dǎo)與現(xiàn)代技術(shù)、適度超前與量力而行、環(huán)境保護(hù)與合理開發(fā)、資源節(jié)約與適度開發(fā)等相結(jié)合的原則，制訂中長期小城鎮(zhèn)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)規(guī)劃，集合多方面智慧，科學(xué)確立基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)發(fā)展目標(biāo)，實(shí)現(xiàn)城鎮(zhèn)基礎(chǔ)設(shè)施有序建設(shè)和有效供給。加強(qiáng)規(guī)劃管控，積極推動規(guī)劃立法，建立嚴(yán)格的規(guī)劃實(shí)施評估報(bào)告、責(zé)任追究制度，有效維護(hù)規(guī)劃的嚴(yán)肅性和權(quán)威性，確保規(guī)劃的連續(xù)性和一貫性。

2.堅(jiān)持科學(xué)定位?？紤]城鎮(zhèn)獨(dú)特的資源稟賦、地理環(huán)境、文化底蘊(yùn)和在區(qū)域城鎮(zhèn)體系中的地位與分工合作關(guān)系，將片區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展與城鄉(xiāng)統(tǒng)籌相結(jié)合，豐富和深化片區(qū)功能，形成有利于優(yōu)化全市生產(chǎn)力布局、有利于推進(jìn)城鄉(xiāng)一體化改革發(fā)展、有利于拓展發(fā)展空間的合理構(gòu)架。以中心城區(qū)建設(shè)為核心，大力提高中心城區(qū)區(qū)域帶動和輻射能力，在對中心城區(qū)進(jìn)行提質(zhì)增容的基礎(chǔ)上，提高城市用地綜合開發(fā)效率，積極提升現(xiàn)代服務(wù)水平、居民幸福指數(shù)和產(chǎn)業(yè)鏈群發(fā)展能力，通過梯次化發(fā)展提升城市整體競爭力。加強(qiáng)環(huán)?；A(chǔ)設(shè)施建設(shè)，科學(xué)安排綠化布局，提高小城鎮(zhèn)綠化水平，真正讓小城鎮(zhèn)融入自然，讓居民望得見山、看得見水。

3.堅(jiān)持個性特色。依托城鎮(zhèn)的自然條件、山形水態(tài)、環(huán)境空間、歷史文脈和特有的建筑風(fēng)格，挖掘城鎮(zhèn)內(nèi)蘊(yùn)，放大比較優(yōu)勢，突出文化特色、地方特色和生態(tài)特色，彰顯城鎮(zhèn)個性，提升城鎮(zhèn)品味。按照“適用、經(jīng)濟(jì)、綠色、美觀”的建筑方針，突出“荊楚派”村鎮(zhèn)風(fēng)貌與建筑風(fēng)格，確保在城鎮(zhèn)化進(jìn)程中不脫離“根脈”、不失去“個性”、不丟掉“味道”，使美麗自然景觀和傳統(tǒng)文化特色得到有效保護(hù)。加大農(nóng)村環(huán)境綜合整治，建立健全并推行城鄉(xiāng)環(huán)境治理長效機(jī)制，加強(qiáng)環(huán)城、環(huán)鎮(zhèn)、環(huán)村生態(tài)林網(wǎng)建設(shè)，改造城鄉(xiāng)綠地、湖泊、河渠溝道，建設(shè)優(yōu)美人居環(huán)境，塑造美麗鄉(xiāng)村。

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〔課題組成員：任顯成、汪武斌、 唐漢東（執(zhí)筆）、李剛、牛保群〕

責(zé)任編輯：欣文