國民政府時(shí)期湖北公產(chǎn)的支配與使用

馮 兵

§中國近代史研究§

國民政府時(shí)期湖北公產(chǎn)的支配與使用

馮 兵

國民政府時(shí)期，各地社會(huì)重構(gòu)和現(xiàn)代化進(jìn)程的推進(jìn)均需款甚亟。湖北省政府在財(cái)政困頓的常態(tài)背景下，將公產(chǎn)的支配和使用作為緩解財(cái)政拮據(jù)的重要舉措。政府通過抵押公產(chǎn)獲取銀行貸款，依規(guī)競標(biāo)發(fā)租優(yōu)質(zhì)公產(chǎn)，公開招標(biāo)變賣破舊公產(chǎn)，為重建社會(huì)經(jīng)濟(jì)秩序奠定了較為堅(jiān)實(shí)的基礎(chǔ)。然而，囿于公產(chǎn)管理機(jī)構(gòu)缺少強(qiáng)制執(zhí)行權(quán)，加之部分公務(wù)機(jī)關(guān)和個(gè)人對公產(chǎn)的強(qiáng)行占用，政府機(jī)構(gòu)支配、使用公產(chǎn)的兩難狀態(tài)和尷尬處境隨之凸顯。

國民政府；公產(chǎn)；湖北；支配

國民政府時(shí)期，公產(chǎn)的支配、使用并非單純的政府或組織行為，而帶有一定社會(huì)意義，不同程度上反映了公產(chǎn)的自然與社會(huì)屬性以及政府的管理成效。近些年來，關(guān)于公產(chǎn)研究學(xué)界已有相關(guān)論著。①其中具有代表性的有任金帥：《辛亥革命與鄉(xiāng)村公產(chǎn)運(yùn)作的歷史變遷——以兩湖為中心的歷史考察》，《人文雜志》2011年第5期；游海華：《蘇區(qū)革命后贛閩邊區(qū)地方公產(chǎn)處置研究》，《近代史研究》2013年第3期；李繼業(yè)：《民國初年的地方公產(chǎn)管理制度改革——以1912—1926年的江蘇蘇州為中心》，《蘇州大學(xué)學(xué)報(bào)》(哲學(xué)社會(huì)科學(xué)版)2013年第2期；吳滔、鐘祥宇：《清末民初縣級(jí)財(cái)政的出現(xiàn)與公款公產(chǎn)的轉(zhuǎn)變——以江蘇省寶山縣為例》，《南昌大學(xué)學(xué)報(bào)》(哲學(xué)社會(huì)科學(xué)版)2013年第3期。由于論者研究重點(diǎn)與旨趣各異，既有成果多重點(diǎn)關(guān)注公產(chǎn)與政治事件、財(cái)政收支以及制度變遷等的關(guān)系問題，偶有提及公產(chǎn)使用情況者，也未展開或深入討論。更無直接將公產(chǎn)使用和支配問題放入長時(shí)段歷史視野，作為討論重點(diǎn)或中心議題者。本文選擇湖北為個(gè)案考察國民政府時(shí)期公產(chǎn)支配、使用的方式與發(fā)展過程，以期豐富和推進(jìn)學(xué)界對公產(chǎn)分配與使用問題的討論。

國民政府時(shí)期，湖北公產(chǎn)宏觀上主要包括營產(chǎn)、旗產(chǎn)、官產(chǎn)、學(xué)產(chǎn)、局產(chǎn)等項(xiàng)，②1928年后，湖北開始清理局產(chǎn)、逆產(chǎn)，逆產(chǎn)因此也成為公產(chǎn)的一種。按照管理機(jī)構(gòu)可分為省有、市有、縣有等類，具體形態(tài)又有房屋、基地、田畝、湖淌之分。其管理與使用背景為：武漢國民政府建立前，湖北受到地方軍閥的控制與搜刮，加之經(jīng)常性的自然災(zāi)害，財(cái)政拮據(jù)實(shí)為常態(tài)。1926年武漢國民政府成立后，湖北財(cái)政歸國民政府管轄，因武漢政府控制范圍有限，行政及軍事費(fèi)用多由湖北承擔(dān)，財(cái)政狀況亦不樂觀。1927—1936年清黨“剿共”時(shí)期，軍費(fèi)開支為財(cái)政支付的重中之重?？箲?zhàn)時(shí)期，湖北省政府于1938年秋無奈西遷，鄂西經(jīng)濟(jì)情事無法為財(cái)政提供充足支持。戰(zhàn)后財(cái)政有所改觀，但也好景不長。從武漢國民政府成立至南京政府覆亡，湖北財(cái)政總體態(tài)勢捉襟見肘、入不敷出。在此背景下，政府通過抵押、租賃和變賣公產(chǎn)，盡力緩解財(cái)政困頓，而部分公務(wù)機(jī)關(guān)和個(gè)人對公產(chǎn)的強(qiáng)行占用則凸顯了政府機(jī)構(gòu)支配、使用公產(chǎn)的兩難狀態(tài)和尷尬處境。

一、抵押與租賃

(一)抵押

抵押公產(chǎn)以獲取銀行貸款是緩解政府財(cái)政危機(jī)的舉措之一。以局產(chǎn)為例，1926年湖北官錢局宣告歇業(yè)清理。次年1月，國民政府財(cái)政部發(fā)行整理湖北金融公債2000萬元，以700萬元收回湖北官錢局舊票，其余數(shù)額一部分償還國民政府新債，一部分抵借現(xiàn)金，一部分撥充中央銀行漢口分行基金，以湖北官錢局全部財(cái)產(chǎn)為第一擔(dān)保品。*《湖北財(cái)政廳廳長李基鴻呈報(bào)關(guān)于湖北官錢局產(chǎn)業(yè)一案綱要》，《湖北省政府公報(bào)》1928年第14期。以逆產(chǎn)為例，1930年，湖北公產(chǎn)經(jīng)理處呈文省府，認(rèn)為籌辦省防團(tuán)急需費(fèi)用，“計(jì)劃由公產(chǎn)項(xiàng)下提出產(chǎn)業(yè)如丹水池、馬王廟等處標(biāo)賣，或以它種房產(chǎn)押借洋三十萬元，充省防團(tuán)經(jīng)費(fèi)”，省府會(huì)議議決，“籌辦省防團(tuán)需款孔亟，逆產(chǎn)公產(chǎn)又非短時(shí)所能售出，濟(jì)急之方自以押借較易為力。抄錄逆產(chǎn)、公產(chǎn)地點(diǎn)、棟數(shù)、月租清單送銀行查照，與銀行團(tuán)商洽以單列房屋押借三十萬元”。*《據(jù)公產(chǎn)處呈請以逆產(chǎn)全部公產(chǎn)一部向銀行團(tuán)押借三十萬元充籌辦省防團(tuán)經(jīng)費(fèi)由》，《湖北財(cái)政月刊》1930年第11期。

為避免社會(huì)輿論責(zé)難，維護(hù)產(chǎn)權(quán)，公產(chǎn)經(jīng)理處使用公產(chǎn)時(shí)多傾向租賃或抵押。當(dāng)然，以抵押公產(chǎn)方式緩解財(cái)政危機(jī)并非國民政府獨(dú)創(chuàng)，軍閥時(shí)代已有先例。武漢國民政府建立前，湖北官錢局曾以生成里公產(chǎn)向義品銀行抵押借款洋銀55萬兩，周息一分二厘，每月息金仍在租金內(nèi)撥付。*《賈士毅呈報(bào)贖回生成里房屋經(jīng)過》，《漢口中西報(bào)》1933年12月12日，第8版。吳佩孚統(tǒng)治湖北期間，為應(yīng)付龐大軍費(fèi)開支，以湖北公產(chǎn)向漢口、武昌兩處商會(huì)先后抵借和勒索200萬元。*武漢市委員會(huì)文史資料研究委員會(huì)編：《武漢文史資料選輯》，武漢：武漢市委員會(huì)文史資料研究委員會(huì)，1983年，第106頁。歷屆政府均有利用公產(chǎn)抵借貸款、緩解財(cái)政危機(jī)之舉，當(dāng)與公產(chǎn)抵押方便快捷，多為金融業(yè)和銀行接受有關(guān)。

(二)租賃

發(fā)租為公產(chǎn)使用的常用手段，由省至縣均有發(fā)租公產(chǎn)、收取租金的行為。1929年12月，湖北省財(cái)政廳致函民政廳、建設(shè)廳、教育廳，要求按照湖北省府第66次政務(wù)會(huì)議通過之公產(chǎn)管理案，將各機(jī)關(guān)管理收租公產(chǎn)一并移交財(cái)政廳經(jīng)管，*《函湖北民政建設(shè)教育廳奉令知廳縣收租公產(chǎn)會(huì)議通過移交本廳分別函請查照由》，《湖北財(cái)政月刊》1929年第6期。表明于此之前，湖北省屬各單位存在發(fā)租公產(chǎn)、收取租金行為。1929年，湖北省政府發(fā)布《湖北公產(chǎn)經(jīng)理章程》，規(guī)定除政府許可外，承租公產(chǎn)均須繳納相當(dāng)租價(jià)；公產(chǎn)租借除不動(dòng)產(chǎn)在事實(shí)上已取得永佃權(quán)或法令別有規(guī)定外，土地租期不超過15年，其他財(cái)產(chǎn)不超過3年。*《湖北公產(chǎn)經(jīng)理章程》，《湖北財(cái)政月刊》1929年第9期。根據(jù)這一規(guī)章，湖北省公產(chǎn)清理處對漢口流通巷公產(chǎn)基地進(jìn)行了公開標(biāo)租標(biāo)賣。*《公產(chǎn)基地半月標(biāo)租》，《新快報(bào)》1947年3月10日，第2版。

1.租賃辦法

為規(guī)范公產(chǎn)租賃行為，湖北省及漢口市專門出臺(tái)公產(chǎn)房屋、基地租賃辦法。財(cái)政廳制定的《湖北公產(chǎn)房地租借使用辦法》限定，租借房屋、基地不得抵押或私自移轉(zhuǎn)；不得自行修理；事先未經(jīng)核準(zhǔn)擅自變更或拆卸，將來收回認(rèn)為有修復(fù)原狀必要的，責(zé)令修復(fù)原狀；借用公產(chǎn)基地自行建筑房屋以十年為限，限滿房屋一并歸公。*《整理全省公產(chǎn)財(cái)廳訂定租借辦法》，《新快報(bào)》1935年10月18日，第2版。

租賃辦法有籠統(tǒng)、具體之分?；\統(tǒng)規(guī)定體現(xiàn)于宏觀性文件，如《湖北公產(chǎn)經(jīng)理章程》，其與具體租賃辦法相較缺乏可操作性。于此背景下，湖北省制定了更為詳盡的公產(chǎn)房屋基地租賃辦法，《漢口市市有公產(chǎn)房屋基地租賃辦法》即為一例。該辦法規(guī)定公產(chǎn)房屋、基地租金應(yīng)依法定租率；有不正當(dāng)行為、不良嗜好、當(dāng)?shù)刈杂蟹课莸惹樾沃徽卟坏贸凶?。承租房屋?年為限，破舊房屋及于基地修建房屋者租期不得超過5年，基地不得超過20年，期滿連同建筑物由公產(chǎn)管理機(jī)關(guān)一并收回；公產(chǎn)房屋基地須承租人直接使用，不得分租轉(zhuǎn)租；逾期不納租金二期以上，除依法追繳外，并撤銷其承租權(quán)；同一公產(chǎn)房屋基地有二人以上聲請承租時(shí)，抽簽決定。*《漢口市市有公產(chǎn)房屋基地租賃辦法》，檔案號(hào)14-1-951，武漢市檔案館藏。

2.租金定價(jià)

湖北公產(chǎn)房屋租金計(jì)算主要依據(jù)《南京市房屋租金計(jì)算辦法》。房租金額以土地及其建筑物申報(bào)總價(jià)年息的10%為準(zhǔn)，以國幣而不以外幣或其他物品按月計(jì)算，并不得預(yù)收一月以上租金。辦法施行后，各地公產(chǎn)租賃過程大體尚能遵章進(jìn)行，亦有機(jī)構(gòu)違規(guī)私自使用其他幣種，收取金條或?qū)嵨铩?948年6月，有人舉報(bào)湖北信義公所等處房屋以美金計(jì)算租金，漢口市長訓(xùn)令警察局迅即查明糾正。可見，當(dāng)時(shí)雖有房屋出租的相關(guān)條例頒布，租用公產(chǎn)房屋過程仍有違背條例之情事。為此，漢口市政府呈文行政院，指出有房主出租房屋不索取金條即索食米，往往拒絕以法幣計(jì)算租金，請立法院在《房屋租賃條例》第4條內(nèi)增加一項(xiàng)，明文規(guī)定房屋租金以法幣而不得以定物或其他物品計(jì)算?！斗课葑赓U條例》未修正前，各省市政府須依《南京市房屋租金計(jì)算辦法》及《房屋租賃條例》第22條之規(guī)定，擬定補(bǔ)充辦法，禁止房主索取金條、食米。后行政院第16次會(huì)議議決，“先由行政院統(tǒng)領(lǐng)禁止條例，通盤檢討后再行修正，并轉(zhuǎn)飭所屬一體嚴(yán)行禁止”。*以上參見《奉行政院令飭禁止房主出租房屋索取金條食米一案》，檔案號(hào)14-1-951，武漢市檔案館藏。依據(jù)《房屋租賃條例》，漢口市政府?dāng)M定了《漢口市房屋租賃條例補(bǔ)充辦法》，并于1948年7月呈行政院核定。該辦法規(guī)定房屋租金以法幣計(jì)算，違反規(guī)定時(shí)，由當(dāng)事人請求市政府依辦法第三條規(guī)定，另訂租金。*《漢口市房屋租賃條例補(bǔ)充辦法》，檔案號(hào)14-1-951，武漢市檔案館藏。

依據(jù)《漢口市房屋租賃條例補(bǔ)充辦法》“年度經(jīng)濟(jì)狀況變更時(shí)，當(dāng)事人得洽商調(diào)整房屋租金價(jià)格”之規(guī)定，湖北財(cái)政廳專門組織了湖北省公產(chǎn)租金議價(jià)委員會(huì)。1948年5月16日，公產(chǎn)租金議價(jià)委員會(huì)于財(cái)政廳討論公產(chǎn)經(jīng)理處提交的調(diào)查公產(chǎn)租價(jià)標(biāo)準(zhǔn)案，最終議決在辦法未確定前，“自六月份起調(diào)整。營業(yè)用房屋，漢口方面按元月起租額增加兩倍，武昌方面增加一倍半。住宅用房屋武陽漢三鎮(zhèn)一律按元月起租額增加一倍，基地租額一律按九月起增加一倍”。*《關(guān)于本省公產(chǎn)租金議價(jià)調(diào)整文件》，檔案號(hào)76-1-692，武漢市檔案館藏。之后，公產(chǎn)租金議價(jià)委員會(huì)定時(shí)議定公產(chǎn)租價(jià)，召集各方代表會(huì)同勘定房屋，并制定《各機(jī)關(guān)代表會(huì)同勘定逆產(chǎn)房屋租金價(jià)格表》。房屋租金除依表繳納外，議價(jià)委員會(huì)還會(huì)根據(jù)實(shí)際情況調(diào)控公產(chǎn)基地租價(jià)，依據(jù)市面需求制定公產(chǎn)基地租賃價(jià)格。1949年3月，該委員會(huì)就曾制有武陽漢基地登記租價(jià)表。*《武陽漢基地登記租價(jià)表》，檔案號(hào)97-1-487，武漢市檔案館藏。表格顯示，公產(chǎn)基地租價(jià)依地域、等級(jí)而有差別，地理位置重要、經(jīng)濟(jì)繁華、等級(jí)較高的地段，基地租價(jià)高。以武昌、漢口、漢陽為例，三處基地分為多個(gè)等級(jí)，最高為一級(jí)，租賃價(jià)格最高者為漢口，一元每方，同等級(jí)別，武昌七角，漢陽二角；較低等級(jí)，以三鎮(zhèn)均有之三級(jí)比較，租金價(jià)格分別為七角、五角、五分每方。這當(dāng)與基地在三鎮(zhèn)中所處位置及三鎮(zhèn)經(jīng)濟(jì)繁榮程度有關(guān)。

3.承租條件

湖北公產(chǎn)管理部門注重公產(chǎn)發(fā)租工作，對公產(chǎn)承租人進(jìn)行嚴(yán)格篩選和審查，并于公產(chǎn)管理章程中詳盡限定公產(chǎn)承租條件，包括租金繳納、租佃期限、租佃申請資格、欠租處理等內(nèi)容。1940年9月，湖北省第21次政務(wù)會(huì)議通過的《湖北省公產(chǎn)管理暫行章程》明確限定租佃公產(chǎn)須按當(dāng)?shù)貢r(shí)價(jià)或出產(chǎn)利益核定租金，由承租承佃人按期繳納；承租承佃人填具申請書，取同妥實(shí)鋪保，經(jīng)管理或經(jīng)理公產(chǎn)機(jī)關(guān)查勘審定后，將應(yīng)繳款項(xiàng)呈繳原機(jī)關(guān)核給租約；租期以一年至二年為限，基地、田畝、湖淌以五年為限；公產(chǎn)房屋基地按月起租，田畝每年八月起租，湖淌每年五月起租。管理或經(jīng)理公產(chǎn)機(jī)關(guān)為防止租金蒂欠，可以酌情收取押金或預(yù)收租金，由承租承佃人先期繳納；租金如有蒂欠即于承租承佃人所繳押金或預(yù)繳租金內(nèi)扣抵，扣盡照額另繳，違者撤銷承租承佃權(quán)。押金或預(yù)繳租金不足扣抵蒂欠租金，由保人如數(shù)賠繳。*《修正湖北省公產(chǎn)管理章程》，《湖北財(cái)政季刊》1933年第3期。承租人遞交承租公產(chǎn)申請書時(shí)，列明保人姓名、地址等相關(guān)信息，并由保人立具保結(jié)。*《有關(guān)高信昌爭地界左亞佛等上月湖租賃糾紛》，檔案號(hào)127-1-10，武漢市檔案館藏。保人需保證承租人確無公產(chǎn)管理辦法規(guī)定的不合規(guī)情形，并保證承租人遵守公產(chǎn)管理辦法相關(guān)規(guī)定。*《關(guān)于調(diào)整租金租地建屋承租等文件》，檔案號(hào)127-1-12，武漢市檔案館藏。承租公產(chǎn)基地建造房屋，經(jīng)公產(chǎn)管理部門同意后，簽訂租地建房合約。合約對租賃期限、雙方義務(wù)責(zé)任、稅捐繳納等問題作了嚴(yán)格限定。*《湖北省公產(chǎn)管理暫行章程》，《湖北省政府公報(bào)》1940年第9期。

對于公產(chǎn)租賃，湖北省公產(chǎn)管理部門所頒規(guī)定盡量做到嚴(yán)謹(jǐn)無缺。就公產(chǎn)租賃條件而言，承租承佃人如有承租公產(chǎn)意向，需向公產(chǎn)管理部門提出書面申請。為保證租金按時(shí)繳納，承租承佃人提交申請書的同時(shí)應(yīng)尋找妥實(shí)鋪保作擔(dān)保人，且須繳納押金或預(yù)繳租金，由公產(chǎn)管理機(jī)關(guān)開具公產(chǎn)押租收據(jù)。押租金性質(zhì)實(shí)際為暫繳租金，如無拖欠租金情形發(fā)生，公產(chǎn)管理部門憑押租收據(jù)予以退還。*《有關(guān)承租生成南里及交通路房屋暨限期遷退房屋等文件》，檔案號(hào)127-1-16，武漢市檔案館藏。公產(chǎn)押租收據(jù)內(nèi)容涵蓋出租公產(chǎn)的部分信息，如公產(chǎn)種類、坐落、起租時(shí)間、押租金額、承租人姓名、押租注意事項(xiàng)及公產(chǎn)管理具體負(fù)責(zé)人等內(nèi)容。押租金數(shù)額一般與租金相同，數(shù)字等同反映了押租金征收目的，即防止公產(chǎn)承租人蒂欠租金。如承租人拖欠租金，即用押租金抵償所欠租金，如抵償不足則由擔(dān)保人承擔(dān)。

經(jīng)審查，若承租承佃人符合承租條件，則公產(chǎn)管理部門發(fā)給承租通知書，訂立租約。租約一般包括承租人姓名、公產(chǎn)坐落、管理機(jī)關(guān)、公產(chǎn)地名、面積、租金、承租時(shí)間、所請保人等內(nèi)容。1946年1月，湖北省公產(chǎn)清理處曾將承租通知書發(fā)給申請承租生成里27號(hào)房屋的田云卿，通知書稱，“準(zhǔn)予貴號(hào)承租生成南里27號(hào)樓下一層；月租金一萬元整，先付后??；保證金二萬元整，一次付足；起租日期自進(jìn)屋之日起；租期以一年為限，繼續(xù)承租須于滿期三個(gè)月前申請；承租期內(nèi)如未拖欠租金，準(zhǔn)予優(yōu)先承租權(quán)。依《湖北省政府清理公產(chǎn)實(shí)施辦法》第六條之規(guī)定，如有曾參加偽組織、不正當(dāng)行為、不良嗜好、當(dāng)?shù)刈杂蟹康禺a(chǎn)情形之一即收回房屋，另行發(fā)租；承租人接到允許承租通知后，即負(fù)責(zé)保護(hù)房屋，原住戶有拆毀情事，即分呈警察局及公產(chǎn)管理部門辦理”。*《湖北省公產(chǎn)清理處準(zhǔn)予承租通知書》，檔案號(hào)127-1-4，武漢市檔案館藏。根據(jù)公產(chǎn)承租人與湖北省公產(chǎn)管理部門訂立之租約，承租人應(yīng)遵守租約規(guī)定，租金按公產(chǎn)管理部門核定的價(jià)格足額按時(shí)以國幣繳納，同時(shí)繳納一定數(shù)額保證金。公產(chǎn)管理部門接收租金時(shí)，當(dāng)場開具由湖北省財(cái)政廳監(jiān)制的收據(jù)，并由公產(chǎn)收租員簽字蓋章。公產(chǎn)管理機(jī)關(guān)保留相應(yīng)公產(chǎn)租課收據(jù)存根，以便日后核對。為防止公產(chǎn)租課征收過程中租金流失和收租員徇私舞弊、私吞公款甚至攜款潛逃，公產(chǎn)管理部門除制定上述各項(xiàng)公產(chǎn)租金征收表格外，還頒行有湖北省財(cái)政廳公產(chǎn)租課收款日報(bào)表，要求公產(chǎn)租課經(jīng)收員將每天收取數(shù)額上報(bào)財(cái)政廳。租課收款日報(bào)表標(biāo)明租戶姓名、公產(chǎn)種類和坐落、租課數(shù)量、繳納日期等內(nèi)容，由公產(chǎn)租課經(jīng)收員簽字蓋章。

租賃公產(chǎn)后，繳租即為義務(wù)，湖北省公產(chǎn)管理章程亦有明確規(guī)定。然而在實(shí)際執(zhí)行時(shí)因受主客觀因素影響和制約，欠租事件屢有發(fā)生，湖北省公產(chǎn)管理部門即專門制定有應(yīng)對公產(chǎn)欠租的辦法。1942年頒布的《漢口特別市公產(chǎn)經(jīng)理處整理欠租暫行辦法》規(guī)定，房屋、基地、田畝、湖淌等公產(chǎn)欠租清繳限期為兩月，自該辦法核定施行之日起算；欠租清繳期限屆滿，仍未繳清者，取消承租承佃權(quán)。公產(chǎn)欠租在前定期限內(nèi)繳清者，欠租三個(gè)月以下照額清繳，三個(gè)月以上六個(gè)月以下按九成收繳，六個(gè)月以上一年以下按八成收繳，一年以上按七成收繳。以上四種情況只適用于房屋、基地，田畝、湖淌欠租應(yīng)于限內(nèi)十足繳清。此次欠租清繳限期屆滿后，所有公產(chǎn)租課一律按原定租金繳納，違者送警局究懲。*《漢口特別市公產(chǎn)經(jīng)理處整理欠租暫行辦法》，《漢口特別市市政府公報(bào)》1942年第11期。國民政府時(shí)期，湖北公產(chǎn)管理機(jī)構(gòu)名稱變動(dòng)頻繁。1938年武漢淪陷，偽武漢市財(cái)政局設(shè)公產(chǎn)經(jīng)租處負(fù)責(zé)經(jīng)收租課等事宜。1939年12月，武漢特別市將武漢經(jīng)租處改為公產(chǎn)經(jīng)理處。

二、變 賣

公產(chǎn)變賣于湖北專業(yè)性公產(chǎn)清理機(jī)構(gòu)成立前即有動(dòng)議。1928年《民國日報(bào)》發(fā)表社論稱，北伐后，現(xiàn)有政府應(yīng)當(dāng)負(fù)擔(dān)責(zé)任，為北方民眾解除痛苦。“北方人民個(gè)個(gè)都變成了災(zāi)民，北方軍閥官僚卻個(gè)個(gè)都變成富豪了！現(xiàn)在軍閥既倒，我們應(yīng)用十二分迅速的手段，派公正廉潔大員立刻清查逆產(chǎn)，用絲毫不客氣的態(tài)度加以嚴(yán)厲處置，沒收變賣。以全部至少應(yīng)是大部，作為賑北方災(zāi)民之用”。*慎予：《以逆產(chǎn)賑北災(zāi)》，《民國日報(bào)》1928年6月9日，第3版。在南方，1928年11月，恢復(fù)學(xué)校董事長柏文蔚向國民政府呈文，要求將齊燮元逆產(chǎn)撥充該校基金，經(jīng)國府核準(zhǔn)，依《處理逆產(chǎn)條例》第1條及17條辦理。*《逆產(chǎn)充教育基金》，《民國日報(bào)》1928年11月21日，第1版。以公產(chǎn)使用而言，變賣并非萬全之策，公產(chǎn)管理部門對此有清晰認(rèn)識(shí)。1933年，湖北財(cái)政廳長賈士毅表示不賣公產(chǎn)?！缎旅駡?bào)》報(bào)道：“財(cái)政廳長賈士毅去歲奉總部令設(shè)計(jì)整理湖北財(cái)政，曾有標(biāo)賣公產(chǎn)一部之建議。近自賈氏接掌財(cái)廳后，一般人咸以或?qū)?shí)現(xiàn)其標(biāo)賣公產(chǎn)主張為慮。茲據(jù)確息，賈氏表示決俯順地方輿情，不賣公產(chǎn)，并將設(shè)法完善其保管方法?！?《賈士毅表示不賣公產(chǎn)》，《新民報(bào)》1933年3月17日，第1版。顯然，不僅財(cái)政廳主要負(fù)責(zé)人不主張變賣公產(chǎn)，關(guān)心湖北財(cái)政之地方人士亦對變賣公產(chǎn)持有異議。這一對待公產(chǎn)的態(tài)度，主要源于對公產(chǎn)在湖北財(cái)政中重要地位的認(rèn)識(shí)。有學(xué)者在研究湖北地方財(cái)政收入問題時(shí)指出，1931年國民政府裁撤厘金之后，湖北省主要收入來源依次為：協(xié)款、營業(yè)稅、屠宰稅、公產(chǎn)收入、牙稅、武陽稅捐、田賦、契稅，公產(chǎn)收入排第四位，*姚順東：《政府行為與農(nóng)業(yè)發(fā)展：1927—1937年湖北農(nóng)業(yè)政策研究》，北京：社會(huì)科學(xué)文獻(xiàn)出版社，2013年，第191頁。在全省財(cái)政收入所占比例確屬不小。1933年，湖北開始整頓地方財(cái)政，各縣設(shè)立財(cái)務(wù)委員會(huì)，統(tǒng)一辦理預(yù)決算及公款公產(chǎn)收支保管等財(cái)政事務(wù)。地方收入項(xiàng)目包括田賦附加、契稅附加、牙貼附加、屠稅附加、公產(chǎn)收入、學(xué)產(chǎn)收入、其他收入以及省撥區(qū)署經(jīng)費(fèi)和政教補(bǔ)助費(fèi)等項(xiàng)，*李鐵強(qiáng)：《現(xiàn)代國家構(gòu)建過程中的縣財(cái)政——以國民黨統(tǒng)治時(shí)期的湖北省為例》，《長江論壇》2010年第2期。由此而見公產(chǎn)收入是地方財(cái)政收入的重要構(gòu)成，已引起地方政府重視。隨意變賣公產(chǎn)，動(dòng)搖全省財(cái)政根基，顯然不合民意，省財(cái)政廳亦不敢貿(mào)然行事。

變賣公產(chǎn)對公產(chǎn)管理部門而言實(shí)為無奈之舉，不至萬不得已決不敢冒天下之大不韙。初期逆產(chǎn)標(biāo)賣并無專章可循，一般依據(jù)《處理逆產(chǎn)條例》附帶條文。隨著逆產(chǎn)標(biāo)賣規(guī)模擴(kuò)大，頒行標(biāo)賣逆產(chǎn)專門規(guī)章成為當(dāng)務(wù)之急。公產(chǎn)管理部門特別制定了專門指導(dǎo)逆產(chǎn)標(biāo)賣工作之簡章，《南京特別市標(biāo)賣逆產(chǎn)暫行簡章》即為代表。該簡章規(guī)定標(biāo)賣之逆產(chǎn)須先提交土地評(píng)價(jià)委員會(huì)評(píng)定價(jià)額，再交由財(cái)政局公布標(biāo)賣；財(cái)政局應(yīng)將所標(biāo)賣逆產(chǎn)坐落四至或物品數(shù)量、價(jià)格、押標(biāo)金、投標(biāo)日期、地點(diǎn)先期公布；投標(biāo)人須向財(cái)政局領(lǐng)取投標(biāo)證，并預(yù)繳押標(biāo)金；于財(cái)政局所定開投日期，將投標(biāo)證填明標(biāo)賣價(jià)額后，用火漆封固，投入財(cái)政局所備投標(biāo)箱，等開標(biāo)時(shí)當(dāng)眾宣示；開標(biāo)當(dāng)日，由市政府派員蒞場監(jiān)視。

標(biāo)價(jià)以土地評(píng)價(jià)委員會(huì)評(píng)定之價(jià)為底價(jià)，超過底價(jià)最高者得標(biāo)。最高價(jià)有兩標(biāo)以上相同時(shí)，用競投法決定；得標(biāo)人須在得標(biāo)后30日內(nèi)分三期平均攤繳標(biāo)價(jià)，逾任何一期不繳，撤銷其得標(biāo)權(quán)，并沒收押標(biāo)金及已繳價(jià)款；得標(biāo)人依期向財(cái)政局繳足標(biāo)價(jià)后，由該局發(fā)給管業(yè)執(zhí)照，如有原契一并發(fā)交收執(zhí)；得標(biāo)者經(jīng)財(cái)政局發(fā)給管業(yè)執(zhí)照后，對該產(chǎn)享有完全所有權(quán)；開投日期無人投標(biāo)，由財(cái)政局呈文市政府，并交評(píng)價(jià)委員會(huì)審查，量予減價(jià)，重行招投。*《南京特別市標(biāo)賣逆產(chǎn)暫行簡章》，張研等編：《民國史料叢刊56》，鄭州：大象出版社，2009年，第155頁。

公產(chǎn)經(jīng)理處多以張貼布告、刊布通告等方式宣傳招標(biāo)。湖北省公產(chǎn)經(jīng)理處標(biāo)賣橋口煉銅廠廠屋的通告稱，“本處呈準(zhǔn)將本鎮(zhèn)橋口煉銅廠廠屋變賣，如有組織工廠愿意投買，可于三月二十八日以前速來特一區(qū)二維路接洽”。*《湖北公產(chǎn)經(jīng)理處標(biāo)賣橋口煉銅廠廠屋廣告》，《漢口中山日報(bào)》1929年3月11日，第3版?！段錆h日報(bào)》刊登標(biāo)賣原共進(jìn)中學(xué)校址的通告稱，“武昌中和門內(nèi)后街，原共進(jìn)中學(xué)校址，有倒塌房屋一所。所有磚瓦木石業(yè)產(chǎn)呈奉財(cái)字第六五七號(hào)指令，核定以三千元為最低標(biāo)額，公布標(biāo)賣。定于十一月七日上午九時(shí)，在漢口保華街七十二號(hào)當(dāng)眾開標(biāo)。有愿意承購者，先期來處繳押標(biāo)洋二百元，領(lǐng)取標(biāo)書，依期到場投標(biāo)。中標(biāo)者所繳押標(biāo)洋在標(biāo)價(jià)內(nèi)扣抵，未中標(biāo)者如數(shù)退還”。*《湖北公產(chǎn)經(jīng)理處標(biāo)賣廢料通告》，《武漢日報(bào)》1931年11月2日，第1版。通告反映公產(chǎn)經(jīng)理處變賣公產(chǎn)采取公開競標(biāo)方式，單位或個(gè)人均可競標(biāo)，但須繳納規(guī)定數(shù)額押標(biāo)金，準(zhǔn)時(shí)參與競標(biāo)。競標(biāo)成功押標(biāo)金抵償標(biāo)價(jià)，未中標(biāo)則退還押標(biāo)金。出價(jià)最高者得標(biāo)，競標(biāo)結(jié)果當(dāng)場公布。

公開標(biāo)賣公產(chǎn)存在合理之處，利于增進(jìn)公產(chǎn)收益，顯示公平。但并非每次招標(biāo)均能如期進(jìn)行，招標(biāo)失敗無奈延期時(shí)有發(fā)生。原共進(jìn)中學(xué)校址的招標(biāo)即因開標(biāo)后標(biāo)價(jià)均未達(dá)到標(biāo)額而擇日繼續(xù)競標(biāo)?！段錆h日報(bào)》報(bào)道：“武昌中和門內(nèi)后街前共進(jìn)中學(xué)舊址，……因開標(biāo)后標(biāo)價(jià)均不及額，經(jīng)呈奉財(cái)廳準(zhǔn)予展期開標(biāo)。定于民國二十一年一月五日上午十時(shí)，在本處當(dāng)眾開標(biāo)。如有愿意承購者，應(yīng)先期來處繳押標(biāo)洋二百元，領(lǐng)取標(biāo)書。”*《湖北公產(chǎn)經(jīng)理處標(biāo)賣廢料通告》，《武漢日報(bào)》1931年12月30日，第1版。

公產(chǎn)標(biāo)賣通告有共通之處，即招標(biāo)均須上級(jí)管理機(jī)構(gòu)授權(quán)，比如省政府或財(cái)政廳。1932年，公產(chǎn)經(jīng)理處計(jì)劃將趙家湖公產(chǎn)變賣，曾提交湖北省政府委員會(huì)第65次會(huì)議議決，省府訓(xùn)令財(cái)廳，由其轉(zhuǎn)飭公產(chǎn)經(jīng)理處按決議辦理。訓(xùn)令稱：“趙家湖裕記紅磚廠稟請承購趙家湖公地一萬方，經(jīng)提交本府委員會(huì)第六十五次會(huì)議議決，準(zhǔn)予變賣，仰即轉(zhuǎn)飭公產(chǎn)經(jīng)理處遵照辦理。據(jù)該處呈報(bào)，業(yè)經(jīng)派員會(huì)同丈量，按照漢方劃撥一萬方零零零零九十一方寸，并將該廠遵繳價(jià)款現(xiàn)洋八千元及四月十五日期票洋一萬五千元一并繳解前來。飭令分別查收，屆期兌取，并填管業(yè)執(zhí)照發(fā)由該處，候價(jià)款兌齊，再行轉(zhuǎn)給具領(lǐng)?！?《呈省政府變賣趙家湖公產(chǎn)情形》，《湖北財(cái)政月刊》1932年第10期。1941年11月，湖北省政府變賣平湖二巷公產(chǎn)房屋廢料的指令稱：“變賣武昌平湖二巷公產(chǎn)房屋廢料一案，前據(jù)湖北公產(chǎn)經(jīng)理處呈稱，該房拆毀凈盡，若照原型修復(fù)需洋一萬五千元，若將廢料拍賣可售洋一千六百元。經(jīng)派員查復(fù)，該處所估兩種價(jià)值均有不實(shí)，復(fù)估之修整費(fèi)需洋二千九百余元，售價(jià)可值洋二千零一十二元五角。因省庫支拙無款修理，令飭該處照復(fù)估價(jià)格變賣，據(jù)稱商民宋錦珊請購，業(yè)經(jīng)呈奉鈞廳產(chǎn)字第二八零號(hào)指令，準(zhǔn)以估定價(jià)格發(fā)交該商人承購并準(zhǔn)承租?！?《湖北省政府關(guān)于變賣平湖二巷公產(chǎn)房屋廢料一案經(jīng)過的指令》，檔案號(hào)LS1-7-0322-001，湖北省檔案館藏。

可見，公產(chǎn)經(jīng)理處標(biāo)賣公產(chǎn)需呈報(bào)財(cái)政廳，并由財(cái)政廳轉(zhuǎn)呈省政府，省政府經(jīng)議決，訓(xùn)令財(cái)廳轉(zhuǎn)令公產(chǎn)經(jīng)理處按相關(guān)程序變賣。標(biāo)賣原因與程序在一些報(bào)刊的報(bào)道中有所提及，如有報(bào)道稱，“各處房地，考其來源，多系前官錢局放出債款無法收回，由債務(wù)人作價(jià)抵償或由官方查封管業(yè)后隨意租賃。一般租戶以廉價(jià)租巨產(chǎn)，較自置為便，遂致啟人覬覦，長期保留，甚不經(jīng)濟(jì)。不若逐段清理后，估值標(biāo)賣坐落偏遠(yuǎn)不易處者。變產(chǎn)置產(chǎn)，既無輕廢公產(chǎn)之嫌，兼收整理節(jié)縮之效。標(biāo)賣應(yīng)俟清理披露后，再由鈞府核定施行”。*《省政府核準(zhǔn)整理公產(chǎn)之三項(xiàng)辦法》，《武漢日報(bào)》1932年7月22日，第4版。報(bào)道顯示標(biāo)賣公產(chǎn)的目的為增進(jìn)公產(chǎn)收益，并須經(jīng)省府核定施行。實(shí)際上，并非所有標(biāo)賣公產(chǎn)行為均須省府定奪。1948年湖北省參議會(huì)第一屆第五次大會(huì)就曾對公產(chǎn)變賣問題做出過決議，大會(huì)討論了省府送請審議變賣省有公產(chǎn)修理校舍案，各參議員一致贊同，但具體變賣方式則見仁見智，*《鄂省參會(huì)續(xù)討論提案通過賣公產(chǎn)建校案》，《武漢日報(bào)》1948年7月1日，第1版。顯示湖北各方對公產(chǎn)變賣問題之關(guān)切。

一般而論，湖北省政府不主張變賣公產(chǎn)。公產(chǎn)管理機(jī)構(gòu)及其上級(jí)機(jī)關(guān)更傾向于發(fā)租，且變賣之公產(chǎn)多為破爛不堪無法使用者，變賣原因多緣自拮據(jù)的財(cái)政狀況。這一點(diǎn)在湖北省政府給公產(chǎn)經(jīng)理處的訓(xùn)令中體現(xiàn)得十分明顯： “為省庫支拙，擬請酌賣公產(chǎn)，以濟(jì)急需案，經(jīng)決議令財(cái)廳轉(zhuǎn)飭公產(chǎn)經(jīng)理處詳細(xì)查明估價(jià)，分別造冊呈報(bào)核奪。”*《訓(xùn)令公產(chǎn)處奉省令以省庫支拙酌賣公產(chǎn)以濟(jì)急需》，《湖北財(cái)政月刊》1930年第3期。財(cái)政廳長提議酌情標(biāo)賣公產(chǎn)，理由是省庫支拙，變賣公產(chǎn)是為接濟(jì)急需。具體原因如下：

(一)清償借款

1931年，財(cái)政廳主張變賣生成里房產(chǎn)，清償義品銀行債款。報(bào)道稱：“前官錢局于民國十五年以生成里全部房屋向義品銀行押借漢口銀九十八萬兩，截至現(xiàn)在，以逐年所收租金抵息，尚不敷銀七八萬兩。長此虛懸，有損國信，且巨額產(chǎn)業(yè)久淪外人之手，亦非所宜。擬酌劃該里房產(chǎn)一部變賣抵償?！?《湖北省財(cái)政廳行政計(jì)劃》，《湖北中山日報(bào)》1931年7月4日，第3版。同年11月，財(cái)政廳決定變賣生成里公產(chǎn)房屋，以部分償還義品銀行利息，剩余撥還先前挪借堤工經(jīng)費(fèi)?！缎旅駡?bào)》稱：“財(cái)廳以前廳長張任內(nèi)，曾挪借堤工經(jīng)費(fèi)百余萬元，刻為償還，擬賡續(xù)前議，變賣漢口生成里，變賣后可得三百余萬元，除償還義品銀行利息一百二三十萬元，余款全部撥還堤工借款?！?《生成里房屋將分棟標(biāo)賣》，《新民報(bào)》1931年11月2日，第4版。

(二)興教救災(zāi)

《處理逆產(chǎn)條例》規(guī)定處理逆產(chǎn)后所得款項(xiàng)可用以辦理地方慈善、救濟(jì)、教育等事業(yè)，不得移充軍費(fèi)或普通政費(fèi)。*《處理逆產(chǎn)條例》，《湖北財(cái)政月刊》1928年第1期?！稘h口中西報(bào)》曾公布湖北省政府變賣公產(chǎn)以救災(zāi)民的消息，“省府以本省災(zāi)情慘重，亟應(yīng)妥為賑濟(jì)，現(xiàn)各項(xiàng)賑款為數(shù)無多，勢難普遍施濟(jì)。決定變賣本市生成里公產(chǎn)，以資統(tǒng)籌救濟(jì)”。*《省府將變賣公產(chǎn)救災(zāi)》，《漢口中西報(bào)》1934年8月23日，第7版。據(jù)《武漢文化》載，“湖北公產(chǎn)整理委員會(huì)鑒于教育經(jīng)費(fèi)積欠過多，開會(huì)商討辦法。教育廳報(bào)告急需補(bǔ)充教育經(jīng)費(fèi)十七億元，擬以江漢路公產(chǎn)房屋出賣抵補(bǔ)”。*張鐵君：《武漢文化》，重慶：國民圖書出版社，1947年，第13頁。囿于當(dāng)時(shí)公產(chǎn)清理尚未結(jié)束，變賣公產(chǎn)興教救災(zāi)僅為臨時(shí)舉措。1947年后，隨著公產(chǎn)清理工作接近尾聲，收入逐步增加。湖北省參議會(huì)第一屆三次大會(huì)第十五次會(huì)議議決，全部公產(chǎn)撥作教育基金；撤裁現(xiàn)有公產(chǎn)整理委員會(huì)；公產(chǎn)及其收益由省府另組教育基金保管委員會(huì)保管；武陽漢三鎮(zhèn)公產(chǎn)不得變賣，以其收益作抵押，供建筑校館之用；三鎮(zhèn)外不易管理公產(chǎn)，變賣專作建筑校館之用。*《湖北省參議會(huì)第一屆三次大會(huì)第十五次會(huì)議決議》，檔案號(hào)LS19-4-5020，湖北省檔案館藏。當(dāng)時(shí)報(bào)刊報(bào)道，省府為發(fā)展教育文化事業(yè)，指定湖北省公產(chǎn)及其收益撥充省教育基金，并決議組織教育基金保管委員會(huì)，前湖北省公產(chǎn)整理委員會(huì)移交該會(huì)接辦。*《發(fā)展鄂省教育文化，公產(chǎn)收益撥為基金》，《武漢日報(bào)》1948年4月23日，第6版。之后，公產(chǎn)管理由新成立的教育基金保管委員會(huì)負(fù)責(zé)，公產(chǎn)變賣后資金去向明朗。

三、占 用

公產(chǎn)使用除租賃變賣之外，亦有公私占用者。就占用主體言，有公務(wù)機(jī)關(guān)與私人之分。公務(wù)機(jī)關(guān)占用方式分為公產(chǎn)管理機(jī)關(guān)合法撥用、公務(wù)機(jī)關(guān)非法占用兩種。撥用公產(chǎn)主要是公務(wù)機(jī)關(guān)要求公產(chǎn)管理機(jī)構(gòu)將公產(chǎn)撥歸其使用，分有償、無償兩種。請求撥用程序一般為公務(wù)機(jī)關(guān)向湖北省政府呈文，表達(dá)使用公產(chǎn)訴求，如省府認(rèn)為理由正當(dāng)，則訓(xùn)令公產(chǎn)管理機(jī)關(guān)予以撥用。省府態(tài)度直接決定公務(wù)機(jī)關(guān)是否可以有償或無償使用公產(chǎn)。一般而論，以撥用公產(chǎn)于公益事業(yè)單位為原則，如學(xué)校、醫(yī)院、郵局等。1928年7月，湖北省政府決定設(shè)立省銀行，“該行資本一部為額定現(xiàn)金二百萬元，一部為財(cái)政廳籌撥之公產(chǎn)，決定以公產(chǎn)為擔(dān)保發(fā)行債券”。*姚子馀：《湖北省銀行概況》，《金融知識(shí)》1942年第6期。1930年1月，湖北省府訓(xùn)令公產(chǎn)處劃撥前軍儲(chǔ)局為湖北省立醫(yī)院院址。*《訓(xùn)令公產(chǎn)處仰撥前軍儲(chǔ)局為省立醫(yī)院院址由》，《湖北財(cái)政月刊》1931年第6期。1931年7月，省府召開常務(wù)會(huì)議，決議公產(chǎn)經(jīng)理處將武昌部分公產(chǎn)撥給建造郵局支局，每區(qū)地基不超過一畝。*《省府昨開第八次常會(huì)，令撥武昌公產(chǎn)建造新郵局》，《湖北中山日報(bào)》1931年7月7日，第3版。

(一)軍事機(jī)關(guān)占用

占用公產(chǎn)機(jī)關(guān)多為軍警黨政機(jī)構(gòu)。1930年，湖北財(cái)政廳請求省政府行文有關(guān)軍事機(jī)關(guān)，由其訓(xùn)令下屬機(jī)構(gòu)遷讓所占公產(chǎn)，“漢口天字第二段公新里房屋被軍隊(duì)占住，官商受損。經(jīng)呈請陸?？哲娍偹玖钷D(zhuǎn)飭遷讓去后，已令行武漢衛(wèi)戍司令部查明辦理”。*《公新里房屋被軍隊(duì)占住已由總司令令行武漢衛(wèi)戍司令部核辦轉(zhuǎn)飭知照由》，《湖北財(cái)政月刊》1930年第8期。《湖北中山日報(bào)》稱：“武昌省城望山門內(nèi)省督署本為省產(chǎn)，頻年因軍隊(duì)占駐，任意折毀，幾乎全部鞠為茂草。何主席為保全公產(chǎn)，曾提出省政會(huì)議，決定由民財(cái)兩廳迅速收回整理，并電軍政部請速將駐扎該地之后方軍醫(yī)院遷移，以便著手接收?！?《何主席請準(zhǔn)軍部接收舊督署產(chǎn)地》，《湖北中山日報(bào)》1931年7月13日，第3版?！逗必?cái)政月刊》載：“湖北公產(chǎn)經(jīng)理處呈稱，本處公產(chǎn)房屋多被軍警黨政各機(jī)關(guān)職員、私人眷屬無價(jià)占住。遵章納租者固多，長期強(qiáng)橫占住，堅(jiān)不認(rèn)租者亦屬不少。為力謀增進(jìn)收益起見，擬請鈞廳轉(zhuǎn)呈省府，請行營令飭軍警黨政各機(jī)關(guān)轉(zhuǎn)飭所屬職員，居住公產(chǎn)房屋均應(yīng)納租?！?《呈省政府居住公產(chǎn)一律繳租請轉(zhuǎn)呈行營嚴(yán)令軍警黨政各機(jī)關(guān)飭屬遵照》，《湖北財(cái)政月刊》1931年第4期。陸海空軍總司令行營接到湖北省政府轉(zhuǎn)請呈文后，嚴(yán)令軍警黨政各機(jī)關(guān)轉(zhuǎn)飭所屬職員，不得再有強(qiáng)占、抗租情事。*《行營維護(hù)公產(chǎn)， 禁各機(jī)關(guān)職員強(qiáng)占公產(chǎn)房屋》，《武漢日報(bào)》1931年10月22日，第3版。訓(xùn)令側(cè)重點(diǎn)雖為公產(chǎn)糾紛處理意見，卻表明公產(chǎn)被軍事機(jī)關(guān)及軍人眷屬占用的情況較為普遍。

1946年7月，漢口財(cái)政整理委員會(huì)制定漢口市軍隊(duì)及軍事機(jī)關(guān)占住市有房屋調(diào)查表，表格顯示，湖北境內(nèi)各軍事機(jī)關(guān)占用公產(chǎn)情況普遍，不同地段公產(chǎn)均有被占情事。占用主體主要為軍隊(duì)工廠、倉庫、辦事處、營房、醫(yī)院及軍人眷屬，占用的房屋類型主要為平房、樓房。*《關(guān)于公產(chǎn)被軍事機(jī)關(guān)占用問題》，檔案號(hào)9-31-9644，武漢市檔案館藏。為此，漢口市長徐會(huì)之曾呈文國民政府主席武漢行轅主任程潛，要求武漢行轅訓(xùn)令各軍事機(jī)關(guān)迅速遷讓，將占用之公產(chǎn)交由漢口市政府接收使用。軍事機(jī)關(guān)占住公產(chǎn)不同于私人，與個(gè)人相較，軍事機(jī)關(guān)占用規(guī)模龐大，且因其與行政機(jī)關(guān)之間并無隸屬關(guān)系，處理更為棘手。

1947年3月，公產(chǎn)清理處呈文湖北省政府，由省府送達(dá)武漢行轅，請其訓(xùn)令占住生成南里63號(hào)房屋的軍人搬遷。呈文稱：“本處經(jīng)管漢口生成南里老63新62號(hào)房屋，系依照湖北省府清理公產(chǎn)實(shí)施辦法第十七條乙項(xiàng)規(guī)定之發(fā)租標(biāo)準(zhǔn)，登報(bào)通告。限定三十四年十二月五至七日申請登記之省府秘書陳右軍承租樓下，參議林淵泉承租樓上。適當(dāng)時(shí)為六戰(zhàn)區(qū)長官部倉庫所用，以致陳林兩承租人不能進(jìn)屋。迨倉庫退出，即有軍人林文、邢建武住，劉達(dá)清占住樓下、周學(xué)劍等占住樓上，幾經(jīng)交涉均不肯讓?，F(xiàn)陳林兩承租人索屋不休，而各該占住人多為現(xiàn)役軍人，本處不便強(qiáng)其遷退。軍人強(qiáng)占房屋，政府早有明令禁止。既使本處產(chǎn)權(quán)失其主張，收入蒙受影響，更使政府命令不能維持尊嚴(yán)，用特電照鈞座察核飭遷。”呈文表明，公產(chǎn)管理機(jī)關(guān)清理公產(chǎn)過程中，軍事機(jī)關(guān)及軍人強(qiáng)占公產(chǎn)是一大障礙。囿于公產(chǎn)管理機(jī)構(gòu)無執(zhí)法權(quán)，且與軍事機(jī)關(guān)并非同一系統(tǒng)，不存在上下級(jí)關(guān)系，由此增加工作難度，即使依章發(fā)租公產(chǎn)亦因軍事機(jī)關(guān)及軍人干擾而擱置。當(dāng)時(shí)所列《段文貴等軍人占住公產(chǎn)情況表》即為例證。表格顯示，段文貴等軍人占住生成南北二里公產(chǎn)房屋，未向公產(chǎn)管理部門申請承租，屬強(qiáng)占性質(zhì)。房屋多為軍人眷屬居住，亦有堆放軍事物資情事。按照公產(chǎn)處理程序，公產(chǎn)清理處已將該房屋發(fā)租于林淵泉等人，因段文貴等軍人占住不讓，致使無法執(zhí)行。之后，段文貴所在軍事機(jī)關(guān)，出于對本部人員之體恤，并未訓(xùn)令段文貴等人遷讓，反致函公產(chǎn)清理處，“本處少?？茊T段文貴、少尉司書王策二員，奉令攜眷隨軍來漢，于十一月六日覓得生成南里六十三號(hào)樓上，計(jì)居二間半，聞系公產(chǎn)，曾申請承租，因彼時(shí)不知何處接洽，現(xiàn)聞貴處成立，相應(yīng)函請查照，惠予登記”。后方勤務(wù)總司令部及湖北供應(yīng)局亦發(fā)函公產(chǎn)清理處，要求惠予段文貴等軍人以便利，“本部段文貴、朱沛霖等八員住用生成南北里兩處房屋，前經(jīng)電請依法承租在案，旋準(zhǔn)復(fù)以應(yīng)由先住戶取得承租人同意等由過局。惟此武漢房荒之時(shí)，該員等曾數(shù)度覓房無果，無法搬讓。為免糾紛計(jì)，仍請予以依法起租，敬?；萦璞憷薄?《電請武漢行轅飭遷被軍人占住生成南里六十三號(hào)房屋》，檔案號(hào)127-1-5，武漢市檔案館藏。生成南北兩里公產(chǎn)房屋占住人所在單位，對員工占住公產(chǎn)均持支持態(tài)度，力圖通過多種渠道洽商，以獲公產(chǎn)占用合法性。

公產(chǎn)清理處做出積極回應(yīng)，致電湖北供應(yīng)局等單位，“查接管卷內(nèi)，以王策、朱沛霖等各員在上年登報(bào)通告，自十二月五日至七日登記申請期間均未登記申請，因于本年元月四日將該號(hào)房屋分別發(fā)由依限申請之各機(jī)關(guān)職員租用。段文貴、胡伯溫二員系元月四日發(fā)租后始行遷入，更屬無法分配，承囑準(zhǔn)由以上各員起租一節(jié)，礙于事實(shí)礙難照辦，相應(yīng)復(fù)函請諒，并轉(zhuǎn)飭遷讓。電文旁批為本處早經(jīng)依法發(fā)租，該占戶既未取得租權(quán)，自應(yīng)遷讓”。*《電請武漢行轅飭遷被軍人占住生成南里六十三號(hào)房屋》，檔案號(hào)127-1-5，武漢市檔案館藏。對軍事機(jī)關(guān)及供應(yīng)局縱容職員占住公產(chǎn)行為，公產(chǎn)清理處雖存不滿，卻能委婉拒絕，以維公誼。

(二)行政機(jī)關(guān)和學(xué)校占用

除軍事機(jī)關(guān)占據(jù)公產(chǎn)外，行政機(jī)關(guān)及學(xué)校占用公產(chǎn)比例亦居高不下。漢口市政府曾訓(xùn)令各機(jī)關(guān)單位及學(xué)校，如占用省有公產(chǎn)基地、房屋，均應(yīng)編繪地籍圖號(hào)面積表，并直接向省公產(chǎn)經(jīng)理處辦理租賃手續(xù)。為明晰市屬機(jī)關(guān)占用省公產(chǎn)情況，漢口市政府還特別制定了漢口市政府所屬機(jī)關(guān)占用省有公產(chǎn)基地、房屋、圖號(hào)、面積一覽表。*《漢口市政府所屬各機(jī)關(guān)占用省有公產(chǎn)基地房屋圖號(hào)面積一覽表》，檔案號(hào)9-31-9644，武漢市檔案館藏。表格顯示，漢口市政府所屬各機(jī)關(guān)占用省有公產(chǎn)基地、房屋者，主要為中小學(xué)校、警察局、各區(qū)公所、市政府倉庫、公共汽車管理處等機(jī)構(gòu)。各機(jī)關(guān)占用面積大小不一，較大者主要為中小學(xué)校、區(qū)公所和警察局。此類公產(chǎn)占用時(shí)間均較長，時(shí)至1948年仍為普遍現(xiàn)象，該年湖北省政府曾電囑漢口市，占用省公產(chǎn)各機(jī)關(guān)必須辦理承租手續(xù)，遵規(guī)繳租。

(三)私人占用

因私人占用使公產(chǎn)收益蒙受損失，多為公產(chǎn)管理機(jī)關(guān)所不容，政府一般會(huì)采取相應(yīng)措施加以整頓。1931年11月，湖北公產(chǎn)經(jīng)理處主任田永謙呈文財(cái)政廳，要求將侵占漢口濟(jì)生堂后基地公產(chǎn)住戶嚴(yán)辦，“漢口濟(jì)生堂后基地被棚戶聚眾霸占，請分別函令拘拿首犯究辦，以保治安而重公產(chǎn)。正遵辦間，漢口特別市黨部臨時(shí)整理委員會(huì)來函，漢口黃孝河平民新村公益自治籌備會(huì)代表徐華記等呈，為鄭福泰等統(tǒng)率地痞，強(qiáng)迫打垸，圖占黃孝河世居地皮。該處棚戶代表羅德記等，前曾提出主張所有權(quán)證據(jù)，經(jīng)漢口地方法院判決，僅可作漁業(yè)權(quán)或航業(yè)權(quán)憑證，不能認(rèn)為有土地權(quán)或占有權(quán)?，F(xiàn)該棚戶代表等竟敢指此官淤為世業(yè)，以正當(dāng)租戶為流氓，危詞聳聽，顛倒事實(shí)，殊屬不合已極。經(jīng)本月十九日呈鈞府轉(zhuǎn)行嚴(yán)拿懲辦，以維公產(chǎn)外，理合具文呈復(fù)鑒核”。*《呈復(fù)省政府報(bào)黃孝河棚戶侵占公產(chǎn)情形》，《湖北財(cái)政月刊》1931年第5期。呈文表明，公產(chǎn)被民眾侵占實(shí)屬普遍，且隨時(shí)間推移，逐步由占用轉(zhuǎn)為占有。占用公產(chǎn)民眾與公產(chǎn)管理機(jī)關(guān)關(guān)系隨之發(fā)生變異，由管理與被管理發(fā)展為公私所有權(quán)爭奪。

關(guān)于此種情形，1946年5月漢口市漢正區(qū)公所呈請漢口市政府，要求將私人占住同益里逆產(chǎn)房屋撥作職員宿舍及合作社使用，以及1946年7月漢口生成南北二里張興旺等全體住戶呈請公產(chǎn)清理處，要求繼續(xù)租賃公產(chǎn)房屋等案例即為例證。多個(gè)案例顯示，私人占住公產(chǎn)具有以下特點(diǎn)：商人是占住公產(chǎn)者的最主要職業(yè)，其次為行政人員、教師、樂戶等。未得租權(quán)的原因在于未按規(guī)定期限提交承租申請或原承租人繼續(xù)申請承租。依照當(dāng)時(shí)的公產(chǎn)管理實(shí)施辦法，原承租人對公產(chǎn)有優(yōu)先承租權(quán)。而申請承租人經(jīng)審查有參與偽組織經(jīng)歷與行為，或重復(fù)承租，或承租人系樂戶，或有轉(zhuǎn)租情事，均無承租權(quán)。至于公產(chǎn)管理機(jī)關(guān)屢次要求搬遷而無果之理由，則是多數(shù)占住戶認(rèn)為，居住期間曾加以修理，耗費(fèi)修理費(fèi)用，要求公產(chǎn)管理機(jī)關(guān)加以補(bǔ)償；或認(rèn)為之前占住租金已按相關(guān)規(guī)定補(bǔ)繳，理應(yīng)具有繼續(xù)承租權(quán)；有些則以覓房不易為借口，要求暫緩遷讓或準(zhǔn)予承租。針對藉口占住公產(chǎn)的情況，公產(chǎn)管理機(jī)關(guān)一般采取書面或口頭勸導(dǎo)、請求警察局協(xié)助等方式解決，并最終擬具先行勸告遷讓、調(diào)解糾紛、強(qiáng)行依法勒遷等項(xiàng)處理意見。

余 論

公產(chǎn)管理為財(cái)政改革基礎(chǔ)，是湖北全方位變革的重要構(gòu)成。國民政府時(shí)期，以財(cái)政困頓為背景，湖北于公產(chǎn)清理的同時(shí)，加強(qiáng)了對公產(chǎn)的支配和使用。從使用主體的角度，公產(chǎn)使用可分為個(gè)人和公務(wù)機(jī)關(guān)使用兩種，具體處理方式為抵押、租賃、變賣、占用四種形式。四種方式既互為補(bǔ)充，亦有所側(cè)重。以公產(chǎn)抵押獲取銀行貸款成為緩解政府財(cái)政危機(jī)的重要舉措。公產(chǎn)管理機(jī)構(gòu)作為抵押財(cái)產(chǎn)的所有人或者有權(quán)處分人，不因財(cái)產(chǎn)抵押而喪失對該財(cái)產(chǎn)的用益權(quán)能。公產(chǎn)管理機(jī)關(guān)將財(cái)產(chǎn)抵押后，仍有權(quán)將抵押財(cái)產(chǎn)出租或設(shè)定用益物權(quán)，以此緩解財(cái)政拮據(jù)狀態(tài)。一旦經(jīng)濟(jì)形勢和政府財(cái)政收入窘狀有所改觀，隨時(shí)可與銀行變更關(guān)系。除非特殊情況發(fā)生，即抵押權(quán)設(shè)立后，公產(chǎn)管理機(jī)構(gòu)作為債務(wù)人不履行債務(wù)或者發(fā)生其他當(dāng)事人約定的實(shí)現(xiàn)抵押權(quán)的事由，抵押權(quán)人可以與公產(chǎn)管理機(jī)構(gòu)協(xié)議，將抵押財(cái)產(chǎn)折價(jià)或者拍賣、變賣，以所得的價(jià)款優(yōu)先受償。如果公產(chǎn)管理機(jī)構(gòu)與抵押權(quán)人未就抵押權(quán)的實(shí)現(xiàn)方式達(dá)成協(xié)議，抵押權(quán)人可以請求司法機(jī)關(guān)拍賣、變賣抵押之公產(chǎn)?；谶@種考慮，政府一般會(huì)采用抵押的方式緩解財(cái)政困頓，該方式既能達(dá)到預(yù)期效果，亦能減少社會(huì)各界對政府轉(zhuǎn)讓公產(chǎn)所有權(quán)的不滿情緒。

競標(biāo)發(fā)租為公產(chǎn)管理慣例，由省至縣均存在發(fā)租公產(chǎn)、收取租金的行為。為規(guī)范租賃行為，湖北專門頒行公產(chǎn)租借使用辦法，各市縣以省府法令為依托，制定了更詳盡的公產(chǎn)租賃方案，對租金定價(jià)、承租條件、租賃合約、租課收繳等內(nèi)容作了明確說明。需要注意的是，租賃是湖北公產(chǎn)使用中最為普遍的方式。這一方式不但實(shí)現(xiàn)了公產(chǎn)收益的不斷增進(jìn)，顯示政府公產(chǎn)管理的良好績效，且無需考慮會(huì)出現(xiàn)變賣公產(chǎn)而造成公產(chǎn)流失的嫌疑。因公產(chǎn)租價(jià)往往遠(yuǎn)低于同期市場價(jià)額，各方爭相租賃實(shí)屬普遍。而且湖北人口眾多，城市人口壓力過大，經(jīng)常出現(xiàn)房荒情事，直接影響政府機(jī)關(guān)公務(wù)。為應(yīng)對此種局勢，湖北省政府在公產(chǎn)使用上對政府部門及公務(wù)員眷屬多有照顧，允其優(yōu)先使用，由此引發(fā)民眾不滿。省政府在公產(chǎn)使用問題上對內(nèi)部機(jī)構(gòu)或公務(wù)人員眷屬之照顧，實(shí)際并未換來他們的感懷，政策傾斜多被認(rèn)為理所當(dāng)然和順理成章。得到公產(chǎn)使用權(quán)后，拖欠公產(chǎn)租金、包租、轉(zhuǎn)租、盜賣等情事仍難避免，圍繞公產(chǎn)爭奪之矛盾更趨激烈，由此而將湖北省政府推至兩難境地。

變賣為湖北公產(chǎn)使用重要方式。這一點(diǎn)與全國其他省份有類似之處，據(jù)《四川省志·財(cái)政志》記載：“1930年，國民革命軍第24軍變賣公產(chǎn)，收入約300萬元。至1935年2月，全川公產(chǎn)除各機(jī)關(guān)住地、城壕、邊地、荒山及縣市部分公學(xué)產(chǎn)外，已變賣一空。”*四川省地方志編纂委員會(huì)編纂：《四川省志·財(cái)政志》，成都：四川人民出版社，1996年，第185頁。這表明四川同樣存在公產(chǎn)變賣行為，且規(guī)模較大。與四川相較，湖北雖有變賣公產(chǎn)情事，但相對于抵押、租賃等方式而論，政府更為慎重。因由之一是，民國時(shí)期產(chǎn)權(quán)實(shí)際是所有權(quán)，而所有權(quán)是一種財(cái)富，改變所有權(quán)特性必然會(huì)改變財(cái)富分配。變賣公產(chǎn)意味著徹底改變公產(chǎn)所有權(quán)的性質(zhì)和歸屬，政府必須考慮社會(huì)各界對此問題的認(rèn)知和關(guān)注。由此，政府一再聲稱，變賣之公產(chǎn)多為破爛不堪、無法使用者，且變賣采用公開招標(biāo)方式，由相關(guān)機(jī)構(gòu)評(píng)定底價(jià)，競標(biāo)現(xiàn)場派員全程監(jiān)督，以減少社會(huì)各界對政府變賣公產(chǎn)動(dòng)機(jī)的懷疑。

抵押、租賃、變賣之外，公私占用為公產(chǎn)使用方式之一。國民政府時(shí)期，湖北開展的公產(chǎn)清理實(shí)際是對公有產(chǎn)權(quán)的重新界定，亦是在政府與私人之間進(jìn)行財(cái)富重新分配。能夠參與這次產(chǎn)權(quán)界定和財(cái)富重新分配者大致有兩種類型，其一是與政府利益相悖的利益集團(tuán)或個(gè)人，主要是對官方正統(tǒng)地位有所威脅者，湖北省府以強(qiáng)勢政治權(quán)力為后盾將其財(cái)產(chǎn)予以沒收，強(qiáng)行改變公私產(chǎn)權(quán)結(jié)構(gòu)。其二為公產(chǎn)清理政策受益者，主要涉及公產(chǎn)使用問題。依據(jù)前文資料不難發(fā)現(xiàn)，當(dāng)時(shí)占用公產(chǎn)者主要為行政、軍事機(jī)構(gòu)及其職員或職員家眷，尤以軍事機(jī)關(guān)和軍人為多。只有那些強(qiáng)勢的、能夠接近政府的機(jī)構(gòu)或個(gè)人，才能享受這種財(cái)富重新分配的權(quán)利；普通民眾多數(shù)被擋在制度門檻之外，無緣參與產(chǎn)權(quán)的重新劃定與財(cái)富重新分配。因而民眾往往通過各種方式表達(dá)不滿，嚴(yán)重干擾國家政治經(jīng)濟(jì)正常秩序，大大降低了政府威信。囿于公產(chǎn)管理機(jī)構(gòu)缺少強(qiáng)制執(zhí)行權(quán)，政府針對不法占用行為多采取書面或口頭勸導(dǎo)、請求警察局協(xié)助處理等方式，顯示了公產(chǎn)管理機(jī)構(gòu)于公產(chǎn)支配與使用問題上的尷尬處境。眾多民眾加入抗議政府公產(chǎn)分配不公的行列，導(dǎo)致國民政府本已脆弱的民意基礎(chǔ)進(jìn)一步被消解，大大損害了國民政府的執(zhí)政形象。為此，政府試圖采取各項(xiàng)措施均衡各方利益，以平息圍繞公產(chǎn)使用存在的社會(huì)糾紛，但效果并不明顯。

總體而言，國民政府時(shí)期的湖北地方政府大致拋棄了民初以來在自治與官治之間的政策搖擺，堅(jiān)定支持中央以軍政、訓(xùn)政和憲政三段論為建國方略，取代清末以來模棱兩可的地方自治發(fā)展路徑，堂而皇之地以官治取代自治。在中央訓(xùn)政思想的指導(dǎo)下，湖北省政府對公產(chǎn)管理制度進(jìn)行了大刀闊斧的改革，更新了公產(chǎn)管理模式，一方面，設(shè)立專門性公產(chǎn)管理機(jī)構(gòu)，頒布新的公產(chǎn)管理章則，將公產(chǎn)牢牢置于省政府的監(jiān)督之下，以行政手段實(shí)施公產(chǎn)管理；另一方面，采取抵押、租賃、變賣等方式處理公產(chǎn)，體現(xiàn)其對公產(chǎn)產(chǎn)權(quán)保護(hù)的價(jià)值取向，并不斷推動(dòng)公產(chǎn)管理朝著有利于地方政府治理的方向轉(zhuǎn)型。

(責(zé)任編輯:史云鵬)

The Disposal of Public Property in Hubei Province of the Republic of China Period

Feng Bing

In the Republican period, different levels of government were faced with financial difficulties as the process of social reconstruction and modernization involved urgent monetary support. As a result, the financial constraints became the normal status for Hubei provincial government, and eventually it was important to ease the financial crisis by making good use of public property. These measures included obtaining mortgage loans from banks, renting good public property through bidding, and selling public property in poor conditions, which helped raise funds for the reconstruction of the economy. However, restrained by such problems as the lack of enforcement power of the public property management organizations and sometimes the illegal occupation of public property by public institutions and individuals, the government had to face very serious and embarrassing situations in its disposal of public property.

the Republic of China period，public property，Hubei，disposal

馮兵，四川大學(xué)馬克思主義學(xué)院副教授(成都 610064)

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1006-0766(2017)01-0092-10