我國公務(wù)員離職從業(yè)限制的制度反思

張春梅，劉法倫

(濱州學(xué)院，山東 濱州 256600)

我國公務(wù)員離職從業(yè)限制的制度反思

張春梅，劉法倫

(濱州學(xué)院，山東 濱州 256600)

公務(wù)員離職從業(yè)限制是有著復(fù)雜背景和重要意義的一項制度，在行業(yè)自律和維護(hù)社會公正方面應(yīng)該發(fā)揮其重要的作用，但長久以來我國公務(wù)員離職從業(yè)限制在制度設(shè)計上有諸多方面的模糊含混規(guī)定，現(xiàn)實(shí)執(zhí)行中也存在諸多問題，如監(jiān)管主體缺位，威懾力不足，宣傳不到位，觀念有偏差等，因此，當(dāng)前應(yīng)結(jié)合我國現(xiàn)實(shí)國情加強(qiáng)這項制度的建設(shè)工作，建立嚴(yán)謹(jǐn)?shù)闹贫确ㄒ?guī)和嚴(yán)格的職務(wù)分類制度，建立嚴(yán)格的行為規(guī)范，實(shí)現(xiàn)多樣的懲戒方式，發(fā)動廣泛的宣傳教育，運(yùn)用法、規(guī)、度、罰、情等多種手段和方法彌補(bǔ)政策空洞。

公務(wù)員法；離職從業(yè)限制；離職再就業(yè)

公務(wù)員離職從業(yè)限制，實(shí)際即為公務(wù)員行業(yè)的競業(yè)禁止條例，它在許多西方國家也被稱為政治“旋轉(zhuǎn)門”、“高官下凡”。公務(wù)員離職后其掌握的公共權(quán)力和人際關(guān)系卻需要一個“冷卻期”，權(quán)力不會馬上消磁，關(guān)系也不會馬上消失，因此公務(wù)員離職如無任何限制可能會導(dǎo)致政府公共權(quán)力的濫用，甚至嚴(yán)重危害公共利益。可見，公務(wù)員離職從業(yè)限制對于防止公共權(quán)力被私人“變現(xiàn)”、預(yù)防“期權(quán)腐敗”具有十分重要的意義。

一、我國公務(wù)員離職從業(yè)限制的制度現(xiàn)狀

目前，我國公務(wù)員離職從業(yè)限制的相關(guān)規(guī)定主要體現(xiàn)在2006年1月1日施行的《公務(wù)員法》第102條：“公務(wù)員辭去公職或者退休的，原系領(lǐng)導(dǎo)成員的公務(wù)員在離職三年內(nèi)，其他公務(wù)員在離職兩年內(nèi)，不得到與原工作業(yè)務(wù)直接相關(guān)的企業(yè)或者其他營利性組織任職，不得從事與原工作業(yè)務(wù)直接相關(guān)的營利性活動。公務(wù)員辭去公職或者退休后有違反前款規(guī)定行為的，由其原所在機(jī)關(guān)的同級公務(wù)員主管部門責(zé)令限期改正；逾期不改正的，由縣級以上工商行政管理部門沒收該人員從業(yè)期間的違法所得，責(zé)令接收單位將該人員予以清退，并根據(jù)情節(jié)輕重，對接收單位處以被處罰人員違法所得一倍以上五倍以下的罰款?！?009年《刑法修正案(七)》增設(shè)第388條第3款，“離職的國家工作人員或者其近親屬以及其他與其關(guān)系密切的人，利用該離職的國家工作人員原職權(quán)或者地位形成的便利條件實(shí)施前款行為的，依照前款的規(guī)定定罪處罰”，將離職的國家工作人員或者其近親屬以及其他與其關(guān)系密切的人納入受賄罪的犯罪主體中。我國公務(wù)員制度中實(shí)行“黨管干部”的原則，黨的政策性文件是有實(shí)質(zhì)性的約束力的，2004年9月，中共中央政治局審議通過的《關(guān)于黨政領(lǐng)導(dǎo)干部辭職從事經(jīng)營活動有關(guān)問題的意見》中規(guī)定：“黨政領(lǐng)導(dǎo)干部辭去公職后三年內(nèi)，不得到原任職務(wù)管轄的地區(qū)和業(yè)務(wù)范圍內(nèi)的企業(yè)﹑經(jīng)營性事業(yè)單位和社會中介組織任職，不得從事或者代理與原工作業(yè)務(wù)直接相關(guān)的經(jīng)商﹑辦企業(yè)活動，即所謂的“三年兩不準(zhǔn)”。此外，還有一些針對特殊公務(wù)員(如法官、檢察官)及某些地方的規(guī)定。

以上規(guī)定填補(bǔ)了我國對離退公務(wù)員行為限制的空白，尤其對法官、檢察官離職的限制性規(guī)定來自多年來實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)的積累和總結(jié)，對維護(hù)社會公正起到了積極的作用，但我國公務(wù)員離職從業(yè)限制不論是理論上還是實(shí)踐中都存在很多的不足。

二、我國公務(wù)員離職從業(yè)限制的制度缺陷

自2014年起，我國開始對公務(wù)員隊伍進(jìn)行多方面整頓，既有對福利亂象的整治，也有對紀(jì)律的規(guī)范和強(qiáng)化，而反思我國公務(wù)員離職從業(yè)限制，我們可以從中看到諸多問題：

(一)我國公務(wù)員離職從業(yè)限制并未對規(guī)制對象做明確細(xì)致的區(qū)分，只是籠統(tǒng)的代之以“領(lǐng)導(dǎo)成員”和“其他公務(wù)員”

從橫向來說，不同部門的公務(wù)員其法律授權(quán)不同，工作范圍不同，接觸到的秘密不同，可能產(chǎn)生的風(fēng)險自然也不一樣；從縱向來說，規(guī)定也沒有劃分領(lǐng)導(dǎo)成員的層次，在權(quán)力“冷凍期”應(yīng)該不同的情況下“一刀切”，既不利于貫徹公平原則，也有礙于社會人才的正常流動。同時，聘任制公務(wù)員沒有被單獨(dú)區(qū)分，而聘任制公務(wù)員一般并不會接觸公務(wù)機(jī)密，實(shí)踐中應(yīng)該被區(qū)別對待。

(二)我國公務(wù)員離職從業(yè)限制對利益單位的限制較為模糊

在《公務(wù)員法》102條的規(guī)定中，對利益單位的界定為“與原工作業(yè)務(wù)直接相關(guān)的企業(yè)或者其他營利性組織”，其界定模糊主要表現(xiàn)為：第一，公務(wù)員工作業(yè)務(wù)并非終身固定，是會變動的，這里的“原工作業(yè)務(wù)”是指其退休前所接觸的最后的工作業(yè)務(wù)，還是其職業(yè)生涯近幾年的工作業(yè)務(wù)，亦或是其職業(yè)生涯中持續(xù)時間最長，級別最高的工作業(yè)務(wù)，在規(guī)定中沒有定論。在這一問題上，香港的經(jīng)驗(yàn)是將之定義為“在近3年-5年內(nèi)與離職公職人員單位有合約、公務(wù)及其他事務(wù)上的接觸和往來的機(jī)構(gòu)”[1]，這樣就非常明確具體。第二，規(guī)定中僅限制了企業(yè)和盈利性組織，如果公務(wù)員利用其以前的職權(quán)和關(guān)系為非盈利性組織從事營利性活動，是否也應(yīng)納入規(guī)制范圍內(nèi)？這些疑問在相關(guān)規(guī)定中都沒有細(xì)致的解答。

(三)我國公務(wù)員離職從業(yè)限制對離職公務(wù)員的行為限制不明確

相關(guān)規(guī)定僅要求離職公務(wù)員“不得從事與原工作業(yè)務(wù)直接相關(guān)的營利性活動”，或“不得從事或者代理與原工作業(yè)務(wù)直接相關(guān)的經(jīng)商﹑辦企業(yè)活動?！睕]有將具體活動形式列舉入規(guī)制的范疇，使監(jiān)管行為無法具體化，更無法形成監(jiān)管的效力。在其他國家的“旋轉(zhuǎn)門”規(guī)定中，對離退職公務(wù)員的行為限制是非常明確的。同時，多國都對離職公務(wù)員泄露政府內(nèi)部信息及直接與政府做接觸都作出了嚴(yán)格的禁止。如加拿大嚴(yán)禁離職公務(wù)員泄露公眾尚不知道的有關(guān)他們曾工作過的部門或任職期滿前一年曾有直接或?qū)嵸|(zhì)性關(guān)系的部門的計劃與政策。美國則詳盡的規(guī)定了政府雇員，特別是高級雇員離退職后，在一至兩年不得代表除美國政府之外的人，就某些該雇員此前知道或離職前參與的事物與美國政府進(jìn)行交涉或談判，也不得同曾任職部門的人員溝通見面或與有行政級別的官員溝通見面等。[2]以上嚴(yán)格的規(guī)定就給離職公務(wù)員劃定了一條明確的紅線，也為監(jiān)管部門的監(jiān)管行為提供了具體的依據(jù)。

(四)我國公務(wù)員離職從業(yè)限制的責(zé)任主體權(quán)利受限，監(jiān)管主體正當(dāng)性不足

我國《公務(wù)員法》將對離職公務(wù)員的監(jiān)管職責(zé)交由離職公務(wù)員“原所在機(jī)關(guān)的同級公務(wù)員主管部門”，處罰權(quán)則交由“縣級以上工商行政管理部門”，這一規(guī)定存在著一些無法回避的問題。首先，離職公務(wù)員與原所在機(jī)關(guān)已不存在監(jiān)管與被監(jiān)管的關(guān)系，再將監(jiān)管職責(zé)交由“原所在機(jī)關(guān)的同級公務(wù)員主管部門”，事實(shí)上就是原來的“內(nèi)部監(jiān)管”擴(kuò)大為了“外部監(jiān)管”，這樣的監(jiān)管是較難實(shí)現(xiàn)的。同時，如果該離職公務(wù)員離職前工作變動頻繁，工作中所涉及到的利益單位紛繁復(fù)雜，其離職前所在機(jī)關(guān)就很難對其行為進(jìn)行全面監(jiān)管，必然會造成較大的監(jiān)管空白。其次，處罰權(quán)交由“縣級以上工商行政管理部門”，應(yīng)該是從離職公務(wù)員再就業(yè)的單位一般為企業(yè)或盈利性組織出發(fā)，考慮到雙方都是以“營利性”為目的，但我們也必須考慮到離職公務(wù)員到非營利性組織就業(yè)的可能性，其在非營利性組織從事營利性活動也會妨害到社會公平，因此，工商行政管理部門是很難覆蓋到所有營利性的領(lǐng)域的。從以上意義來說，建立一個獨(dú)立的監(jiān)管部門或賦予具有強(qiáng)制力的監(jiān)管部門明確的監(jiān)督權(quán)就成為有效實(shí)施的“旋轉(zhuǎn)門”政策的前提。

(五)我國公務(wù)員離職從業(yè)限制的懲罰方式較為單一，不具備較強(qiáng)的威懾力

我國《公務(wù)員法》規(guī)定，如果有離職公務(wù)員違反了相關(guān)規(guī)定，“由其原所在機(jī)關(guān)的同級公務(wù)員主管部門責(zé)令限期改正；逾期不改正的，由縣級以上工商行政管理部門沒收該人員從業(yè)期間的違法所得，責(zé)令接收單位將該人員予以清退，并根據(jù)情節(jié)輕重，對接收單位處以被處罰人員違法所得一倍以上五倍以下的罰款?！边@樣的處理規(guī)定實(shí)有“高高舉起，輕輕落下”之嫌，很難形成較強(qiáng)威懾力。

縱觀各國對違反離職從業(yè)限制的前公務(wù)員除了罰款等民事處罰外，大多還會有針對較嚴(yán)重后果的刑事處罰，各種處罰方式綜合運(yùn)用，力圖達(dá)到最大的治理效果。比如香港，如有關(guān)人員違反離職從業(yè)限制的相關(guān)規(guī)定，面臨的懲罰措施可能不是一項而是多項，如暫停發(fā)放退休金，罰款，被公開聲明譴責(zé)并登記在冊，可供市民查閱等，這一類是以較為柔和手段為主的，還有一些國家手段嚴(yán)厲如美國違反離職限制的公務(wù)員則可能面臨兩年以下的徒刑和一萬美元以下的罰款。[2]當(dāng)然，我們還必須看到在此類違規(guī)行為中，處罰不能僅僅以違規(guī)的離職公務(wù)員為對象，對于聘用離退職公務(wù)的違規(guī)企業(yè)或盈利性組織也應(yīng)加以處罰，如西班牙會在公布嚴(yán)重違反離職限制的公務(wù)員的報告中，同時公布違法公司的名單，這些公司不能再參與政府投標(biāo)，也不能再與政府簽訂公共合同，有效的阻斷了這些公司與離職公務(wù)員直接可能會出現(xiàn)的“利益互換”。[1]

(六)我國公務(wù)員離職從業(yè)限制宣傳不到位，沒有形成有效的全民監(jiān)督體制

對于離職從業(yè)限制，我國大部分公務(wù)員不甚了解，這其中既有制度的模糊含混的原因，也有公務(wù)員職業(yè)教育中對此類問題的回避，致使這項制度，除去某些特殊的領(lǐng)域(如法官、檢察官)外，大部分公務(wù)員沒有建立起有效的自我監(jiān)管機(jī)制。同時，由于宣傳不到位，民眾不了解不知情，很多企業(yè)也對此不甚明了，因此也無法借助公眾力量進(jìn)行監(jiān)管，無法形成全民監(jiān)督機(jī)制。

正是由于以上制度建設(shè)中的不足和宣傳上的不到位，公務(wù)員離職從業(yè)限制這項制度在我國就成為了一項“空殼制度”，即空有制度表述，而沒有責(zé)任明確的執(zhí)行主體，條分縷析的行為限制，嚴(yán)禁有效的處罰方式，也沒有卓有成效的執(zhí)行效果，這類“空殼制度”的存在極大的浪費(fèi)了政策資源，也暴露了一些政策漏洞。

三、我國公務(wù)員離職從業(yè)限制的制度展望

借鑒他國經(jīng)驗(yàn)與做法，結(jié)合現(xiàn)實(shí)國情，我國公務(wù)員離職從業(yè)限制可以從以下方面進(jìn)行完善：

(一)建立嚴(yán)謹(jǐn)?shù)姆煞ㄒ?guī)，用“法”來規(guī)范人們的行為

我國《公務(wù)員法》中關(guān)于公務(wù)員離職從業(yè)限制的規(guī)定過于寬泛，也不夠細(xì)致，應(yīng)設(shè)置清晰明了的法律條文，增強(qiáng)法的針對性與規(guī)范性。

首先，應(yīng)從法律層面上具體詳細(xì)地明確公務(wù)員離職從業(yè)限制的法律依據(jù)、公務(wù)員離職后的權(quán)利與義務(wù)、實(shí)施責(zé)任主體及監(jiān)管責(zé)任主體、法律后果及救濟(jì)等，增強(qiáng)法律的威懾力，從而使“法”有較強(qiáng)的可操作性。如美國的《美國聯(lián)邦法規(guī)》和《道德改革法案》、加拿大的《利益沖突法》、日本的《日本公共服務(wù)法》、法國的《刑法典》等法律[1]都對公務(wù)員離職從業(yè)限制有較為具體有力的規(guī)定。

其次，應(yīng)完善配套法律法規(guī)的實(shí)施細(xì)則，對于個別較為敏感的領(lǐng)域，可以參照《律師法》對法官、檢察官的離職從業(yè)限制進(jìn)行有針對性的特殊設(shè)定，杜絕特殊領(lǐng)域的公務(wù)員離職再就業(yè)可能產(chǎn)生的高額風(fēng)險。

(二)建立嚴(yán)格的職務(wù)分類制度，用“規(guī)”來引導(dǎo)人們的行為

2016年7月，中共中央辦公廳、國務(wù)院辦公廳印發(fā)了《專業(yè)技術(shù)類公務(wù)員管理規(guī)定(試行)》和《行政執(zhí)法類公務(wù)員管理規(guī)定(試行)》[3]，這表明我國正在建立公務(wù)員職務(wù)分類制度，這是一個很好的契機(jī)，在實(shí)施職位分類的過程中，可以根據(jù)具體職系的工作性質(zhì)及職級安排，彈性設(shè)置不同類別公務(wù)員的離職禁制期，根據(jù)其涉密情況及再就業(yè)可能有礙公平的程度對公務(wù)員提出限制期限，這一點(diǎn)可在職位說明書中提前予以說明，使入職者能夠在入職的第一天就清楚自己的職業(yè)限制，建立規(guī)則意識，自覺用“規(guī)”來引導(dǎo)自己的行為。

我國也可以嘗試建立原則禁制、例外許可相結(jié)合的制度，在一定管制期限內(nèi)公務(wù)員離職再就業(yè)要向相關(guān)部門申請，經(jīng)審批獲得許可方可就業(yè)，再就業(yè)情況要受到嚴(yán)格的監(jiān)督，如未出管制期限進(jìn)行職業(yè)變更則應(yīng)再次申請批準(zhǔn)，及時備案，建立公務(wù)員離職情況的備案查詢機(jī)制，在必要的情況下甚至可以實(shí)現(xiàn)備案公開，接受民眾的監(jiān)督，以上方法都是力圖以“規(guī)”來引導(dǎo)離職公務(wù)員自覺規(guī)范其新的職業(yè)選擇。

(三)建立嚴(yán)格的行為規(guī)范，用“度”來約束人們的行為

目前，我國公務(wù)員離職從業(yè)限制無法落實(shí)的一個重要原因就是在相關(guān)制度的界限不夠清晰，即沒有“度”，如“與原工作業(yè)務(wù)直接相關(guān)的企業(yè)”規(guī)定不明晰，各部門的利益相關(guān)企業(yè)縱橫交錯，這就急需建立利益相關(guān)單位清單制度和備案制度，可依據(jù)各單位的利益相關(guān)度區(qū)分為“強(qiáng)”、“一般”和“弱”，雖然此類工作瑣碎而繁雜，但在制度建設(shè)中有著重要的意義。再比如離職公務(wù)員的行為也沒有“度”的界限，沒有明確哪些是不容越界的行為，因此也應(yīng)對離職公務(wù)員的行為作明確的區(qū)分，劃定禁制的紅線，明確何種行為是絕對不容許參與的，或與離職前接觸的哪類工作內(nèi)容相關(guān)的行為不允許參與的，從而為離職公務(wù)員的行為劃定一個“度”，以便監(jiān)管。

(四)創(chuàng)新多樣的懲戒方式，用“罰”來限制人們的行為

懲戒措施要全面，同時應(yīng)有震懾力。目前我國對于違反公務(wù)員離職從業(yè)限制的情形僅規(guī)定了經(jīng)濟(jì)處罰措施，且以離職公務(wù)員違法所得為基數(shù)計一至五倍的罰款額，僅以懲戒方式和懲戒力度來看，這樣的規(guī)定使得違規(guī)成本是極低的，懲戒力度較弱使得制度的威懾力不足，制度必然形同虛設(shè)。因此，應(yīng)該創(chuàng)新懲罰方式，將民事處罰和刑事處罰相結(jié)合，可將刑事處罰、罰款、收繳違法所得、取消其原補(bǔ)貼或津貼等方式結(jié)合使用，根據(jù)違規(guī)行為的社會影響程度和社會危害性區(qū)分懲戒的力度，務(wù)必使違規(guī)成本大大高于違規(guī)所得，才能使制度真正發(fā)揮對個人行為的限制作用。同時，也可與目前我國社會信用體系的建設(shè)相結(jié)合，如有違背公務(wù)員離職從業(yè)限制的情形發(fā)生，則可記入公民個人誠信檔案，違規(guī)者不但將受到民事或刑事處罰，還會隨著我國社會信用制度的建立受到失信懲戒機(jī)制的處罰，對個人發(fā)展產(chǎn)生深遠(yuǎn)影響，從而強(qiáng)化“罰”的震懾作用。當(dāng)然，實(shí)現(xiàn)以上制度設(shè)想的前提是首先明確懲戒的權(quán)利主體，只有明確誰是“執(zhí)重器者”，制度才能發(fā)揮實(shí)效。

(五)開展廣泛的宣傳教育，創(chuàng)設(shè)自覺遵規(guī)守紀(jì)的社會環(huán)境，使公務(wù)員從情感上接受這一制度設(shè)定

目前我國的公務(wù)員離職從業(yè)限制不聞于世人之耳，民眾對公務(wù)員離職從業(yè)限制不知道不了解，很多公務(wù)員也不清楚不明白，因此，在加強(qiáng)制度建設(shè)的同時，也應(yīng)加強(qiáng)宣傳教育。首先，應(yīng)將之納入公務(wù)員職業(yè)教育之中，在入職教育、紀(jì)律教育中都應(yīng)進(jìn)行詳細(xì)的介紹和解讀，同時對離職公務(wù)員進(jìn)行正式的提醒，使其在離職再就業(yè)時會慎重選擇，自覺遵規(guī)；其次，也應(yīng)深入民眾，進(jìn)行廣泛的制度宣傳，提高民眾對制度的理解，可通過建立專題網(wǎng)站等形式，提供政策法規(guī)和具體案例，開通相關(guān)的舉報渠道，通過公開監(jiān)督督促政策落地。只有當(dāng)這項制度被人們從情感上接受，才能實(shí)現(xiàn)其“內(nèi)化于心”的過程，也才能夠“外化與行”。

總之，公務(wù)員離職從業(yè)限制對于維護(hù)政府在群眾中的威信、維護(hù)社會公平和正義具有十分重要的意義，而我國的這一制度距離完善還有很長的一段路要走，應(yīng)盡快借鑒他國經(jīng)驗(yàn)，結(jié)合我國國情，完善制度建設(shè)，采取多種手段，多層次、全方位地預(yù)防離職公務(wù)員與公共利益產(chǎn)生沖突的可能，但我們也必須看到嚴(yán)格的公務(wù)員離職從業(yè)限制又會對社會正常的人才流動造成一定的阻礙，因此在制度的制定過程中也應(yīng)綜合考慮，避免對公務(wù)員自身合法權(quán)益造成侵害。

[1]熊纓，劉鵬，劉洋.試論公職人員離職后的就業(yè)限制——基于國際比較的視角[J].天津行政學(xué)院學(xué)報，2015，(05):17-26.

[2]周鵬飛.國外對離職公職人員的限制與規(guī)定[J].中國監(jiān)察，2005，(07):61-62.

[3]《中共中央辦公廳國務(wù)院辦公廳印發(fā)〈專業(yè)技術(shù)類公務(wù)員管理規(guī)定(試行)〉和〈行政執(zhí)法類公務(wù)員管理規(guī)定(試行)〉》.人民日報，2016-07-15(1).

2017-03-17

張春梅(1977-)，女，濱州學(xué)院機(jī)場學(xué)院講師，研究方向：公共事業(yè)管理。 劉法倫(1975-)，男，濱州學(xué)院副教授，研究方向：計算機(jī)應(yīng)用技術(shù)。

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