政府與“社會組織”合作養(yǎng)老機制的建構(gòu)

周瀾

【摘 要】 本文在對西安市H區(qū)居家養(yǎng)老服務(wù)中政府與“社會組織”合作機制進行實證分析基礎(chǔ)上，探尋出完善政府與“社會組織”合作養(yǎng)老機制的應(yīng)有路徑：指出只有在政府與“社會組織”合作平臺無縫建構(gòu)基礎(chǔ)上，全面提升“社會組織”能力，建立政府與“社會組織”真正平等、互動伙伴關(guān)系才能實現(xiàn)兩者的互補共強。

【關(guān)鍵詞】 政府；社會組織；合作養(yǎng)老

一、研究的緣起

西安在我國大型城市中是屬于老齡化程度較高的城市之一。截至2009年底，西安60歲以上老年人口為125.68萬人，占全市總?cè)丝?4.9%。[1]養(yǎng)老，如何養(yǎng)老，是我們這個“未富先老”的社會面臨的重大挑戰(zhàn)。據(jù)調(diào)查資料顯示西安市全市每百位老年人擁有養(yǎng)老床位數(shù)0.55張，入住老人僅占全市60歲以上老人總數(shù)的3%，養(yǎng)老床位稀缺遠遠無法滿足社會需求，“院內(nèi)養(yǎng)老”的方式在推行中遭遇現(xiàn)實困境。同時我國大多數(shù)的老年人不愿意離開自己生活多年的固有環(huán)境到一個完全陌生的環(huán)境中居住，所以“居家養(yǎng)老”這種方式更加貼近中國老年人的心理，也更符合中國的國情。

但目前我國居家養(yǎng)老服務(wù)尚處于起步階段，居家養(yǎng)老服務(wù)和產(chǎn)品供給不足、市場發(fā)育不完善，政府與“社會組織”均無力獨自擔(dān)此重任，通過政府與“社會組織”合作供給來解決居家養(yǎng)老難題成為一種可行的選擇。而本文以H區(qū)社會化居家養(yǎng)老服務(wù)模式為例對政府與“社會組織”的合作機制進行實證分析，并探索未來完善政府與“社會組織”合作養(yǎng)老機制建構(gòu)的應(yīng)有路徑，以期對居家養(yǎng)老服務(wù)的實踐有所裨益。

二、西安市H區(qū)居家養(yǎng)老服務(wù)中政府與“社會組織”合作養(yǎng)老機制的實踐探索

1、樣本簡介

西安市H區(qū)地處西安市核心地帶，是西安市的文化、經(jīng)濟強區(qū)。截至2010年底，全區(qū)74萬人口中，60歲以上老人超過10萬，占全區(qū)總?cè)丝诘?3.5%，人口老齡化、高齡化和空巢化趨勢加劇。西安市H區(qū)政府經(jīng)過仔細調(diào)查研究，從社會化養(yǎng)老服務(wù)體系建構(gòu)的視角，建立并完善了“居家養(yǎng)老為基礎(chǔ)、社區(qū)照料為依托、機構(gòu)養(yǎng)老為補充”的養(yǎng)老服務(wù)體系，經(jīng)過多年的探索和精心培育，H區(qū)創(chuàng)設(shè)了“政府主導(dǎo)、社會參與、市場運作”的社會化居家養(yǎng)老服務(wù)模式，受到了H區(qū)內(nèi)大部分老年人的歡迎。

2、西安市H區(qū)居家養(yǎng)老服務(wù)中政府與“社會組織”合作機制建構(gòu)的實證分析

（1）政府與“社會組織”合作平臺的搭建。西安市H區(qū)通過重整政府政務(wù)服務(wù)資源和區(qū)內(nèi)各種便民服務(wù)資源，搭建起區(qū)級、社區(qū)兩級服務(wù)平臺；同時建立起三級管理網(wǎng)絡(luò)，成立了H區(qū)區(qū)級“居家養(yǎng)老服務(wù)”指導(dǎo)小組、街道“居家養(yǎng)老服務(wù)”領(lǐng)導(dǎo)小組和社區(qū)居家養(yǎng)老服務(wù)站。H區(qū)區(qū)級服務(wù)平臺主要是為老人提供多種類型的“居家服務(wù)”。比如H區(qū)居家養(yǎng)老服務(wù)信息中心為老年人提供了各種方便、快捷的服務(wù)，使H區(qū)的老人不出家門就可以通過網(wǎng)絡(luò)、手機、電話等方式，得到居家服務(wù)、心靈關(guān)懷、醫(yī)療服務(wù)、緊急救援等20大類140多小項服務(wù)。平臺建立后，服務(wù)平臺可以及時根據(jù)老人的呼叫安排不同類型的服務(wù)，并收集老人對服務(wù)評論的反饋信息，實現(xiàn)對服務(wù)的全方位、全過程監(jiān)管。同時H區(qū)還有20多個小區(qū)建立了“社區(qū)居家養(yǎng)老服務(wù)站”，整合社區(qū)內(nèi)的各種資源為老人們提供各種居家養(yǎng)老服務(wù)，組織志愿者為老年人提供各種送溫暖活動，受到了H區(qū)內(nèi)各個社區(qū)老年人的擁護。

（2）政府與“社會組織”合作關(guān)系的初步建立。在H區(qū)的社會化居家養(yǎng)老服務(wù)供給過程中，政府與“社會組織”的合作關(guān)系主要有兩種：

第一，政府與“社會組織”依附性合作關(guān)系。西安市H區(qū)2009年以來，在政府主導(dǎo)12個社區(qū)居家養(yǎng)老示范站相繼建成并投入使用，用來承擔(dān)政府移轉(zhuǎn)或委托的居家養(yǎng)老服務(wù)職能。H區(qū)12個社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)站的辦公場所、人員經(jīng)費基本上都是由H區(qū)政府出資提供。H區(qū)政府規(guī)定，只要社區(qū)充分利用自身條件積極創(chuàng)建“社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)站”的，H區(qū)政府給予8-10萬元的啟動資金用于其硬件的建設(shè)。同時每年區(qū)政府都會對全區(qū)“居家養(yǎng)老服務(wù)站”進行評優(yōu)活動，對其給予2-3萬元的獎勵。社區(qū)“居家養(yǎng)老中心”由于在資金、資源、人員管理上都高度依賴政府，不具備獨立性、自主性。因此，此種合作關(guān)系特點是政府主導(dǎo)，“社會組織”處于附屬地位。

第二、政府與“社會組織”是一種獨立性非競爭性合作關(guān)系。這種合作方式以H區(qū)政府購買如親居家養(yǎng)老服務(wù)中心服務(wù)為典型代表。H區(qū)如親居家養(yǎng)老服務(wù)中心成立于2009年，是民辦非企業(yè)單位性質(zhì)的社會組織，具有獨立法人地位。H區(qū)政府與服務(wù)中心簽訂外包服務(wù)合同，政府將購買服務(wù)對象的居家養(yǎng)老服務(wù)委托給服務(wù)中心，購買服務(wù)資金從最初每年50萬元增長到如今每年170萬元。在服務(wù)承包方選擇上，H區(qū)政府沒有采取公開招標(biāo)方式，而是基于如親居家養(yǎng)老服務(wù)中心在H區(qū)養(yǎng)老服務(wù)行業(yè)的較高聲譽以及專業(yè)化的服務(wù)，直接認(rèn)定該中心承擔(dān)H區(qū)孤寡、傷殘、特困、高齡老人居家養(yǎng)老服務(wù)的無償提供。政府又將H區(qū)居家養(yǎng)老信息中心以項目委托方式委托給服務(wù)中心運營，如親服務(wù)中心又作為居家養(yǎng)老信息中心的運營主體。

三、完善我國政府與“社會組織”合作養(yǎng)老機制的路徑

1、政府與“社會組織”合作平臺的無縫建構(gòu)

西安市H區(qū)各街道建立了“居家養(yǎng)老服務(wù)站”，以社區(qū)為平臺為居家老人提供一般生活服務(wù)（如老人餐桌、日間護理）、特殊照料服務(wù)（如殘疾老人、失能老人特殊照顧）。政府通過對“居家養(yǎng)老服務(wù)站”進行補貼及獎勵方式支持社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)，而“社會組織”則通過加盟方式參與到“居家養(yǎng)老服務(wù)站”的各項養(yǎng)老服務(wù)中，“居家養(yǎng)老服務(wù)站”成為了政府與“社會組織”養(yǎng)老合作機制的重要平臺。政府未來要加強社區(qū)“居家養(yǎng)老服務(wù)站”的建設(shè)，從資金、場地、政策等方面進行全力支持，同時將其建成社區(qū)居家養(yǎng)老服務(wù)組織建設(shè)、監(jiān)督管理、績效評估的重要平臺，使其具備社區(qū)居家養(yǎng)老服務(wù)信息儲備、膳食供應(yīng)、服務(wù)派送、老年康復(fù)、日托服務(wù)的復(fù)合功能，更好發(fā)揮其政府與“社會組織”合作平臺的重要作用。同時政府還應(yīng)進一步加強區(qū)級“居家養(yǎng)老服務(wù)信息中心”的建設(shè)。在未來“居家養(yǎng)老服務(wù)信息中心”發(fā)展中，政府應(yīng)更好的肩負(fù)起政策支持、服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)制定、監(jiān)督管理的職責(zé)，同時應(yīng)在委托合同簽訂過程中更多引入市場化模式，在招標(biāo)過程中讓更多優(yōu)秀的“社會組織”參與到競爭中來。[2]

2、加強“社會組織”的能力建設(shè)，提升其合作主體地位

“社會組織”還應(yīng)加強其能力建設(shè)，提升其合作主體地位。首先要加強多方籌資能力，一方面要從多方爭取政府的資金支持，同時還要提升自己的募集善款的能力，鼓勵企業(yè)和個人對“社會組織”的捐贈；另一方面要盡量通過提供差異化養(yǎng)老服務(wù)獲取一定的收入。其次，要加強自身的制度建設(shè)，完善“社會組織”內(nèi)部治理結(jié)構(gòu)，建立嚴(yán)格、透明的財務(wù)管理制度，構(gòu)建良好的人力資源管理體系，建立專業(yè)化的人才管理隊伍。同時還應(yīng)建立“社會組織”的信息公式制度，及時把“社會組織”的相關(guān)信息通過各種途徑公布出來，方便社會公眾的查詢、監(jiān)督。

3、建立政府與“社會組織”真正平等、互動的伙伴關(guān)系

首先，應(yīng)從兩者的“依附性合作”、“獨立非競爭性合作”關(guān)系轉(zhuǎn)為“獨立競爭性合作”關(guān)系。在政府購買居家養(yǎng)老服務(wù)合同簽訂中，應(yīng)最大程度引入競爭機制，采取公開招標(biāo)方式選取最合適的“社會組織”承擔(dān)居家養(yǎng)老服務(wù)供給。從法律、制度層面完善政府購買“居家養(yǎng)老服務(wù)”的操作流程和招投標(biāo)過程，做到招投標(biāo)信息的提前公示，招投標(biāo)過程的公開、透明，鼓勵有資格的“社會組織”參與投標(biāo)，擇優(yōu)選擇，提高居家養(yǎng)老服務(wù)供給的效能。[3]

其次，建立政府與“社會組織”契約化合作機制。政府與“社會組織”應(yīng)建立契約化的合作機制，政府與服務(wù)承包方（社會組織）必須簽訂合同，并且在合同中對于政府的職責(zé)、監(jiān)管責(zé)任及方式、應(yīng)承擔(dān)義務(wù)都應(yīng)有明確規(guī)定，防止政府職能的逾越，保護“社會組織”的獨立性；同時合同應(yīng)與“社會組織”明確約定提供養(yǎng)老服務(wù)的類別、服務(wù)質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)、提供方式，為后續(xù)評估提供明確標(biāo)準(zhǔn)。如果“社會組織”提供的養(yǎng)老服務(wù)沒有達到約定標(biāo)準(zhǔn)，政府可依據(jù)合同重新選擇合作者；在合作過程中如果出現(xiàn)糾紛，雙方都可求助于司法途徑予以解決。

最后，建立政府與“社會組織”的相互協(xié)商、相互配合的機制。一方面政府應(yīng)該在“居家養(yǎng)老服務(wù)”政策制定中多聽取“社會組織”的意見，培養(yǎng)“社會組織”的主體意識，同時通過發(fā)布“社會組織”的公共信息，提升“社會組織”的責(zé)任意識，從而對“社會組織”的發(fā)展施加影響；另一方面“社會組織”也應(yīng)增強與政府互動的意識，在不斷提升自身能力的基礎(chǔ)上，利用更多的機會向政府表達社會公眾的意見，通過多種方式影響政府的決策和行為，為自己爭取更多的生存資源、空間增強組織的活力。

【參考文獻】

[1] 西安市H區(qū)養(yǎng)老模式，助老年人安度晚年.[EB/OL]http：//www.965668.cn/index.html，2012-9-4.

[2] 丁煜、楊雅真.福利多元主義視角的社區(qū)居家養(yǎng)老問題研究——以XM市XG街道為例[J].公共管理與政策評論，2015.4.

[3] 張勇敏.合作治理下政府與民間組織關(guān)系的法理探析—以寧波市政府“居家養(yǎng)老服務(wù)體系”項目為例[J].浙江萬里學(xué)院學(xué)報，2014.5.

【作者簡介】

周 瀾（1976-）女，湖南常德人，碩士研究生，西安科技大學(xué)人文與外國語學(xué)院講師，主要研究方向：“社會組織”相關(guān)治理研究，公共部門人力資源管理.