設施、人群與信息：互聯(lián)網(wǎng)治理的多層結(jié)構(gòu)

涂鋒

[摘要]在現(xiàn)代社會互聯(lián)網(wǎng)不僅是一個設施實體，同時也是一種社會形態(tài)。互聯(lián)網(wǎng)治理的特性在于其內(nèi)在的復雜結(jié)構(gòu)。互聯(lián)網(wǎng)治理包含網(wǎng)絡設施、用戶人群與信息流這三層結(jié)構(gòu)，三者不可或缺又相互影響。北京市的治理實踐說明了互聯(lián)網(wǎng)治理過程中的原則、措施與方法?；ヂ?lián)網(wǎng)治理的主要問題在于職能部門及其治理體系無法適應互聯(lián)網(wǎng)本身的跨界與多層特質(zhì)。在設施、人群和信息這三層結(jié)構(gòu)領域都缺乏主導性的治理機構(gòu)，機構(gòu)之間的政策協(xié)調(diào)嚴重不足。作為現(xiàn)代治理體系的一部分，互聯(lián)網(wǎng)治理也應更好地發(fā)揮地方試點與行業(yè)自治的作用。由于互聯(lián)網(wǎng)本身仍然處于進一步的演化進程中，其治理結(jié)構(gòu)與治理進程也應該具有更大的開放性與吸納性。

[關鍵詞]互聯(lián)網(wǎng)；多層結(jié)構(gòu)；互聯(lián)網(wǎng)治理

中圖分類號：D6339文獻標識碼：A文章編號：1008410X（2017）01008907

互聯(lián)網(wǎng)是現(xiàn)代社會生活不可或缺的一部分。在經(jīng)濟社會發(fā)展、企業(yè)運營、居民生活乃至公共管理與公共服務等各個方面，互聯(lián)網(wǎng)都發(fā)揮著至關重要的角色。以信息化為依托，互聯(lián)網(wǎng)已經(jīng)成為現(xiàn)代社會運行的新一代基礎設施。與此同時，相比環(huán)境、交通、衛(wèi)生等傳統(tǒng)社會治理對象，互聯(lián)網(wǎng)具有一定的形態(tài)特殊性，本文將之總結(jié)為“跨界與多層”。簡要來說，“互聯(lián)網(wǎng)”是一個兼具地理空間與虛擬空間的范疇?；ヂ?lián)網(wǎng)是由網(wǎng)絡基礎設施實體、上網(wǎng)人群與網(wǎng)絡信息流這三個不同層面內(nèi)容所組成的跨界形態(tài)。因此，互聯(lián)網(wǎng)治理也就涉及互聯(lián)網(wǎng)企業(yè)、網(wǎng)民群體、網(wǎng)絡媒體等不同的政策對象，并且關乎信息、治安、文化、宣傳等不同的政策部門。更進一步講，互聯(lián)網(wǎng)的物理形態(tài)與信息形態(tài)具有一定程度的分離性。網(wǎng)絡企業(yè)與服務器可能注冊于特定城市，網(wǎng)民也有其一定的市民身份，但信息流意義上的互聯(lián)網(wǎng)則源于開放空間與“流動空間”，這種流動空間的特征包括電子信息交換、通信中心以及技術性支配[1]（P504509）。在這一條件下，城市治理范疇下的互聯(lián)網(wǎng)治理就必須兼具本地、國家乃至全球性視野。對于互聯(lián)網(wǎng)空間的規(guī)則建構(gòu)來說，也必須考慮到法律、經(jīng)濟、習俗以及技術等不同的因素，相比現(xiàn)實空間的規(guī)制與約束，互聯(lián)網(wǎng)空間中的技術因素尤為重要。

一、中國互聯(lián)網(wǎng)治理的發(fā)展與現(xiàn)狀

互聯(lián)網(wǎng)所具有的跨界與多層特征，使得互聯(lián)網(wǎng)治理處于不同政策領域、行政部門以及法律規(guī)章的交疊之處。中國互聯(lián)網(wǎng)的發(fā)展時間并不長，許多做法和措施仍然在不斷的探索、變化與完善的過程之中。因此，有必要對這一過程加以回溯，從而更好地了解中國互聯(lián)網(wǎng)治理的整體現(xiàn)狀。

（一）中國互聯(lián)網(wǎng)治理的簡要回溯

中國互聯(lián)網(wǎng)的最初發(fā)展就具有多源頭和自下而上的特征。這一點與國際互聯(lián)網(wǎng)的發(fā)展歷程并無區(qū)別，在一定程度上，這一點也塑造了互聯(lián)網(wǎng)多頭治理的基本格局。

中國互聯(lián)網(wǎng)開端于20世紀80年代中期的中國學術網(wǎng)。該網(wǎng)于1990年在美國的國際互聯(lián)網(wǎng)中心正式注冊中國的頂級域名cn。到1994年，中國實現(xiàn)與國際互聯(lián)網(wǎng)的首條TCP/IP全功能鏈接，從而成為全球互聯(lián)網(wǎng)的一員。中國第一部互聯(lián)網(wǎng)治理的規(guī)范性文件是1996年國務院發(fā)布的《計算機信息網(wǎng)絡國際聯(lián)網(wǎng)管理暫行規(guī)定》（以下簡稱《暫行規(guī)定》）。該項文件確立了國際聯(lián)網(wǎng)與接入網(wǎng)絡分離，國際聯(lián)網(wǎng)經(jīng)營許可證制等網(wǎng)絡管理的基本規(guī)則。此外，《暫行規(guī)定》還設立國務院信息化工作領導小組，以協(xié)調(diào)、解決與國際聯(lián)網(wǎng)相關的重大問題。對于當時國內(nèi)已經(jīng)建成的四個國際互聯(lián)網(wǎng)絡，則規(guī)定分別由郵電部、電子工業(yè)部、國家教委和中國科學院各自管理。這四個網(wǎng)絡分別為中國公用計算機互聯(lián)網(wǎng)、中國金橋信息網(wǎng)、中國教育和科研計算機網(wǎng)、中國科學技術網(wǎng)。其中，前兩個為經(jīng)營性網(wǎng)絡，后兩個為公益性網(wǎng)絡。面對一個新生社會事物，當時采取多頭管理的機制是難以避免的。但同時也表明，互聯(lián)網(wǎng)絡自身的分散化建設，使得早在20世紀90年代中國互聯(lián)網(wǎng)已經(jīng)形成了跨界治理的格局。顯然，這一點對于之后的治理體系也必然會造成“路徑依賴”的效應。

在此之后，隨著信息科技的不斷發(fā)展，互聯(lián)網(wǎng)與社會日益結(jié)合，其功能與價值也日趨復雜化?；ヂ?lián)網(wǎng)治理的重點也就從早期的科研和教育，到之后的通訊和經(jīng)濟，再更進一步擴展到信息安全與社會穩(wěn)定。由于產(chǎn)業(yè)形態(tài)和技術的不斷更新，互聯(lián)網(wǎng)的發(fā)展總是領先于行政層面的治理格局。在這種情況下，行業(yè)自治與自組織就變得不可或缺。2001年中國互聯(lián)網(wǎng)協(xié)會成立，其會員容納了國內(nèi)從事互聯(lián)網(wǎng)行業(yè)的各類企事業(yè)單位與社會組織。協(xié)會總部設立于北京，并由國家工信部作為其業(yè)務主管單位。中國互聯(lián)網(wǎng)的行業(yè)規(guī)范與行業(yè)自律開始逐漸成型，并成為互聯(lián)網(wǎng)治理的一個重要組成部分。尤其是在新世紀之后，中國互聯(lián)網(wǎng)進入快速發(fā)展期，并推動新媒體、電子商務、游戲娛樂等新興產(chǎn)業(yè)的持續(xù)增長。2007年電子商務服務業(yè)被納入國家“十一五”規(guī)劃。2008年中國網(wǎng)民數(shù)量和域名注冊量均首次排名世界第一。與之相伴隨的則是互聯(lián)網(wǎng)治理的重要性不斷被提升，2011年國家互聯(lián)網(wǎng)信息辦公室成立，2014年中央網(wǎng)絡安全與信息化領導小組成立，“維護網(wǎng)絡安全”首次被寫入政府工作報告。

（二）互聯(lián)網(wǎng)治理的多層結(jié)構(gòu)

經(jīng)過多年的發(fā)展和完善，中國的互聯(lián)網(wǎng)治理呈現(xiàn)明顯的多層架構(gòu)，并且由不同的政府部門共同參與完成。具體來說，互聯(lián)網(wǎng)治理包含設施、人群與信息三個方面的治理內(nèi)容。

第一，在互聯(lián)網(wǎng)的實體和硬件層面，主要是管“物”，即網(wǎng)絡基礎設施。具體來說，網(wǎng)絡基礎設施包括電信撥號網(wǎng)絡、光纖寬帶、無線寬帶等，比如最新的4G網(wǎng)絡。中國的互聯(lián)網(wǎng)基礎設施均由國有企業(yè)運營。也就是說，在互聯(lián)網(wǎng)服務提供商（ISP）方面，主要是三大基礎電信運營商即中國電信、中國聯(lián)通與中國移動。此外，也包括一些區(qū)域性的二級運營商，但均是租用基礎運營商的網(wǎng)絡線路。以北京地區(qū)來說，這樣的二級運營商就有歌華有線、方正寬帶、電信通等多家，其中有些還占有相當程度的市場份額。在全國層面，網(wǎng)絡基礎設施的治理主體是國家工業(yè)和信息化部，其主要治理內(nèi)容包括互聯(lián)網(wǎng)與通信設施的建設，域名地址資源的管理以及通信安全等。

第二，在互聯(lián)網(wǎng)用戶層面，主要是管“人”，即上網(wǎng)群體，包括與之相關的上網(wǎng)行為和場所等。在這一層面上，主要涉及的治理措施包括實名登記，網(wǎng)絡侵權與犯罪以及上網(wǎng)經(jīng)營場所的管理等。由于治理對象是人的行為，并且按照行為方式分類，所以治理主體就較多。除了工信部門之外，還包括文化部門、公安部門等。比如，中國從2012年開始實行上網(wǎng)實名登記，具體做法是要求網(wǎng)絡服務提供商為用戶辦理接入服務，辦理固定電話和移動電話等入網(wǎng)手續(xù)時“要求用戶提供真實身份信息”。又比如，關于網(wǎng)吧營業(yè)場所的管理，則由文化行政部門負責布局規(guī)劃與發(fā)放經(jīng)營許可證，同時公安部門負責安全和消防審核。

第三，在互聯(lián)網(wǎng)信息層面，主要是管“內(nèi)容”，即各種形式的網(wǎng)絡信息和媒介。前者包括網(wǎng)絡新聞、網(wǎng)絡評論、在線社交、自媒體等，后者則包括文字、音樂、圖像、視聽節(jié)目等。很顯然，這方面涉及的領域也很廣，涉及的政策部門包括新聞、出版、文化、廣電等。近年來互聯(lián)網(wǎng)的重要性越發(fā)提高，2011年設立了專門的國家互聯(lián)網(wǎng)信息辦公室（國信辦），2014年2月又成立了中央網(wǎng)絡安全和信息化領導小組，國信辦也成為該小組的辦公室機構(gòu)。同年8月，重新組建后的國信辦更獲得國務院的授權，“負責全國互聯(lián)網(wǎng)信息內(nèi)容管理工作，并負責監(jiān)督管理執(zhí)法”。此后，國信辦強化其網(wǎng)絡內(nèi)容管理的具體職能，陸續(xù)發(fā)布了《即時通信工具公眾信息服務發(fā)展管理暫行規(guī)定》、《互聯(lián)網(wǎng)用戶賬戶名稱管理規(guī)定》、《互聯(lián)網(wǎng)新聞信息服務單位約談工作規(guī)定》等文件。

二、互聯(lián)網(wǎng)治理的實踐

與特點：以北京市為例北京作為首都與中國信息產(chǎn)業(yè)的聚集區(qū)，北京市的互聯(lián)網(wǎng)發(fā)展一直處于國內(nèi)前沿。在上網(wǎng)群體方面，根據(jù)中國互聯(lián)網(wǎng)絡信息中心的數(shù)據(jù)，截至2015年底，北京市的互聯(lián)網(wǎng)普及率為76.5%，在全國省級排名中名列第一參見中國互聯(lián)網(wǎng)絡信息中心：《中國互聯(lián)網(wǎng)絡發(fā)展狀況統(tǒng)計報告》（2016年1月），第40頁。。在產(chǎn)業(yè)發(fā)展方面，2015年北京市的“信息傳輸、軟件和信息技術服務業(yè)”實現(xiàn)產(chǎn)值2372億元，占地區(qū)生產(chǎn)總值的10.3%，其年度增速達到12%[2]。此外，還有大批國內(nèi)領先的互聯(lián)網(wǎng)企業(yè)均將其總部設在北京。這些企業(yè)幾乎涵蓋了互聯(lián)網(wǎng)相關的各個領域，比如新聞門戶類的搜狐與新浪，搜索類的百度，視頻類的優(yōu)酷以及電子商務類的京東等。北京市互聯(lián)網(wǎng)的發(fā)展速度與規(guī)模，使得互聯(lián)網(wǎng)對于城市發(fā)展與城市運行的重要性不斷提升，也給北京市的互聯(lián)網(wǎng)治理提出更高要求。

（一）互聯(lián)網(wǎng)實體層面的治理

在治理架構(gòu)上，北京市與全國層面的發(fā)展是保持同步的，其多層化治理的特征也比較顯著。在網(wǎng)絡基礎設施方面，主要的治理主體是北京市通信管理局與北京市經(jīng)濟和信息化委員會（以下簡稱經(jīng)信委）。就前者而言，北京市通信管理局是北京市行政區(qū)域內(nèi)通信行業(yè)的主管部門，其主要職責包括對電信網(wǎng)的行業(yè)管理，電信業(yè)務和進網(wǎng)許可管理，通信市場監(jiān)管等。該機構(gòu)實行國家工信部與北京市政府雙重領導，并以工信部為主的管理體制。具體到工作層面，比如，北京市各住宅小區(qū)、商住樓的通信管線與互聯(lián)網(wǎng)光纖接入工作，就是由中國電信、中國移動等運營商建設，并由通信管理局負責監(jiān)督和管理。此外，該局還下轄國家互聯(lián)網(wǎng)應急中心北京分中心與北京市互聯(lián)網(wǎng)交換中心，分別負責互聯(lián)網(wǎng)信息安全防護與信息交換工作。就后者而言，北京市經(jīng)濟和信息化委員會是市政府組成部門。在互聯(lián)網(wǎng)工作方面，該委員會的主要職責是區(qū)域內(nèi)的信息化推進，包括電子政務、電子商務與公共服務信息化等。比如，該部門的一項工作是在北京市范圍內(nèi)，為公眾獲取政務、公共服務、旅游等公益性信息提供免費的無線接入服務。

相比而言，通信管理局的工作側(cè)重于監(jiān)管，而經(jīng)信委的工作更側(cè)重于產(chǎn)業(yè)發(fā)展。比如，經(jīng)信委的工作重點包括推進信息化與工業(yè)化融合，從區(qū)域內(nèi)企業(yè)征集互聯(lián)網(wǎng)與工業(yè)融合創(chuàng)新試點，物聯(lián)網(wǎng)基礎設施接入等。與此同時，北京市在2012年和2013年分別發(fā)布《智慧北京行動綱要》與《寬帶北京行動計劃》。在這兩項以互聯(lián)網(wǎng)基礎設施為核心的行動計劃中，市經(jīng)信委與通信局兩個部門也有著大量的任務協(xié)作。其中一些比較重要的領域包括建設新一代高速無線網(wǎng)絡，實現(xiàn)物聯(lián)網(wǎng)覆蓋，以及推進互聯(lián)網(wǎng)、電信網(wǎng)和有線電視網(wǎng)的“三網(wǎng)融合”等“三網(wǎng)融合”是目前互聯(lián)網(wǎng)發(fā)展的趨勢，2015年認為是實現(xiàn)網(wǎng)絡融合發(fā)展的關鍵一年。。

（二）互聯(lián)網(wǎng)用戶層面的治理

北京市的互聯(lián)網(wǎng)普及率居于全國首位，網(wǎng)民數(shù)量在2014年達到1593萬參見中國互聯(lián)網(wǎng)絡信息中心：《中國互聯(lián)網(wǎng)絡發(fā)展狀況統(tǒng)計報告》（2015年1月），第29頁。。在互聯(lián)網(wǎng)用戶和上網(wǎng)行為方面，治理的目標是維護用戶權益，同時保障網(wǎng)絡領域的社會安全。首先，在網(wǎng)絡實名登記方面，北京市的實踐也是早于全國的。2011年11月，北京市新聞辦、公安局、通信局和網(wǎng)信辦四個部門共同制定了《北京市微博客發(fā)展管理若干規(guī)定》，提出注冊微博賬號“應當使用真實身份信息”，同時要求網(wǎng)站保證注冊用戶的信息真實。2012年12月，北京市也率先啟動移動電話的實名制登記。根據(jù)三大移動運營商的數(shù)據(jù)，當時北京市移動電話用戶的實名制已經(jīng)完成了約六成[3]。其次，網(wǎng)吧等上網(wǎng)營業(yè)場所的管理，主要是針對“流動性”的上網(wǎng)群體。由于網(wǎng)吧被歸屬為文化娛樂場所，因此由文化行政部門負責設立審批。北京市政府于2002年12月頒布《北京市互聯(lián)網(wǎng)上網(wǎng)服務營業(yè)場所管理辦法》，明確北京市文化局負責全市范圍內(nèi)上網(wǎng)服務營業(yè)場所的布局規(guī)劃，并實行年度總量控制。此外，市文化局和市公安局分別負責營業(yè)申請人的設立審核與安全審核關于年度總量額度，由北京市文化局審定，單體審批權則于2007年下放到各區(qū)縣文化委員會。例如，朝陽區(qū)當年的額度是100個。。從2006年開始，北京市還建立起網(wǎng)吧管理長效機制。其中一個重要內(nèi)容是扶持網(wǎng)吧連鎖企業(yè)，鼓勵收購與兼并。對于網(wǎng)吧的連鎖經(jīng)營，則要求服務規(guī)范、財務管理、形象標識和計算機遠程管理等方面的統(tǒng)一化。最后，用戶管理還涉及網(wǎng)絡空間的侵權和犯罪行為。尤其是在網(wǎng)絡安全日益得到重視的背景下，相關治理要求存在很大的緊迫性。其中網(wǎng)絡侵權行為主要針對商標、版權以及非法出版物等內(nèi)容。相應的，其治理主體也主要是版權局、工商局以及文化局等。例如，根據(jù)北京市版權局的介紹，截至2014年，北京市打擊網(wǎng)絡侵權盜版的專項行動已經(jīng)持續(xù)十年，2015年市版權局的重點則放在打擊音視頻網(wǎng)絡侵權[4]。對于網(wǎng)絡違法犯罪行為，主要由北京市公安局網(wǎng)絡安全保衛(wèi)總隊負責打擊。該總隊成立于2011年4月，目前已經(jīng)建成市局、分（縣）局兩級網(wǎng)安機構(gòu)[5]。

（三）互聯(lián)網(wǎng)信息層面的治理

國信辦于2014年8月獲得國務院授權管理互聯(lián)網(wǎng)信息內(nèi)容，而北京市互聯(lián)網(wǎng)信息辦公室設立于2013年，其職責主要側(cè)重于網(wǎng)絡新聞業(yè)務的審核與日常監(jiān)督。比如，在2015年4月國信辦發(fā)布的《互聯(lián)網(wǎng)新聞信息服務單位約談工作規(guī)定》中，明確了地方互聯(lián)網(wǎng)信息辦公室對本行政區(qū)內(nèi)的互聯(lián)網(wǎng)新聞信息服務單位實施約談的職責。2015年2月和4月，國信辦與北京市網(wǎng)信辦也基于網(wǎng)民舉報，對網(wǎng)易和新浪進行了聯(lián)合約談，以督促其整改“違法轉(zhuǎn)載新聞信息、傳播淫穢色情信息、傳播謠言，以及散布暴力、恐怖、詐騙等違法和不良信息等問題”。

互聯(lián)網(wǎng)信息內(nèi)容涉及新聞、出版、文化等眾多領域。因此，除了市網(wǎng)信辦之外，還有其他部門履行相關的治理職責。以網(wǎng)絡出版為例，由于北京市新聞出版廣電局加掛市版權局的牌子，所以總體負責互聯(lián)網(wǎng)相關的新媒體、數(shù)字出版、數(shù)字版權和網(wǎng)絡視聽節(jié)目等。與此同時，互聯(lián)網(wǎng)信息內(nèi)容還有一塊屬于文化領域，比如互聯(lián)網(wǎng)游戲、動漫等，以及文化產(chǎn)品的網(wǎng)上傳播審核。這些內(nèi)容則屬于北京市文化局的負責事項。

（四）互聯(lián)網(wǎng)治理與社會組織

以上分析了互聯(lián)網(wǎng)治理的三個層面?？梢钥闯?，互聯(lián)網(wǎng)治理涉及的政策部門眾多，新的治理主體與治理規(guī)則也在不斷完善之中。相比其他政策領域，互聯(lián)網(wǎng)治理的問題更新、變化更快、技術門檻也更高。在這種情況之下，自我組織與自我管理就變得不可或缺，社會組織的重要性也就得到凸顯。

互聯(lián)網(wǎng)治理領域的社會組織主要涉及兩大類。第一類是行業(yè)性協(xié)會。在北京比較重要的包括首都互聯(lián)網(wǎng)協(xié)會與中國互聯(lián)網(wǎng)協(xié)會。首都互聯(lián)網(wǎng)協(xié)會成立于2004年10月，由登記注冊在北京的各類互聯(lián)網(wǎng)機構(gòu)發(fā)起成立，其業(yè)務主管單位是北京市委宣傳部。其成員單位包括互聯(lián)網(wǎng)企業(yè)，如新浪、搜狐等；以及媒體與科研單位，如北京人民廣播電臺、北京市社會科學院等；還包括政府機構(gòu)，比如北京市互聯(lián)網(wǎng)信息辦公室、北京市通信管理局等。中國互聯(lián)網(wǎng)協(xié)會是全國性協(xié)會，但總部也設立于北京，其主管單位是國家工信部。該協(xié)會成立于2001年5月，成員除了網(wǎng)絡信息企業(yè)與科研機構(gòu)外，還包含網(wǎng)絡運營商與設備制造商等。行業(yè)性協(xié)會參與互聯(lián)網(wǎng)治理的主要形式是建立行業(yè)自律規(guī)則。比如，首都互聯(lián)網(wǎng)協(xié)會2014年11月制定“北京市移動互聯(lián)網(wǎng)應用程序公眾信息服務自律公約”，以及“維護APP信息服務秩序承諾書”，其主要內(nèi)容是APP運營者的身份信息注冊制，以及APP新聞信息服務的從業(yè)資格。第二類是互聯(lián)網(wǎng)機構(gòu)與政府職能部門的合作組織。例如，北京奇虎科技公司與北京市公安局網(wǎng)絡安全保衛(wèi)總隊聯(lián)合發(fā)起“北京市網(wǎng)絡安全反詐騙聯(lián)盟”，共同打擊電信與網(wǎng)絡詐騙。在這一合作機制中，企事業(yè)單位與社會組織可以申請加入成為合作伙伴，向聯(lián)盟舉報詐騙信息。奇虎360為合作伙伴提供安全防護，北京市公安局則根據(jù)舉報線索進行監(jiān)控與偵查網(wǎng)絡犯罪。目前，網(wǎng)絡治理領域的社會組織仍處于發(fā)展初期。北京市作為互聯(lián)網(wǎng)行業(yè)的全國性中心，在行業(yè)自治方面處于發(fā)展前列。

三、互聯(lián)網(wǎng)治理的成效評價與政策建議

從20世紀90年代開始，在短短的二十多年里，中國的互聯(lián)網(wǎng)事業(yè)不斷成長、發(fā)展與完善。圍繞互聯(lián)網(wǎng)治理的各種實踐也逐漸成為城市治理與國家治理的中心議題。在梳理北京市互聯(lián)網(wǎng)治理實踐后，本文將對該領域的發(fā)展現(xiàn)狀加以評價，總結(jié)其中的問題和難點，并提出政策建議。

（一）互聯(lián)網(wǎng)治理的成效評價

互聯(lián)網(wǎng)治理的總體成效是明顯的。尤其是在治理體系方面，已經(jīng)形成了一個相對完善的法規(guī)與部門架構(gòu)。第一，在互聯(lián)網(wǎng)治理的三個層面，即基礎設施、用戶與信息領域，都有對應的、相對明確的治理職能部門。以北京為例，通信管理局、公安局與網(wǎng)信辦在三個領域分別承擔重要角色，而其他相應部門也參與行使網(wǎng)絡治理職能。第二，互聯(lián)網(wǎng)治理的法規(guī)制度日漸成型。除國家法律法規(guī)之外，地方層面也及時推出大量的地方規(guī)章，包括自治規(guī)章等。這些互聯(lián)網(wǎng)相關的制度規(guī)則，使得治理行為能夠有法可依、有據(jù)可循。尤其是在微博、APP等新興互聯(lián)網(wǎng)領域，規(guī)則的及時出臺不僅有利于治理成效，也為全國性制度的推出做出了嘗試與探索。第三，發(fā)揮互聯(lián)網(wǎng)專項計劃的作用，引導行業(yè)發(fā)展。比如，北京作為互聯(lián)網(wǎng)產(chǎn)業(yè)的高地，同時在資源、人才與規(guī)則方面具備區(qū)域集聚優(yōu)勢。北京市還發(fā)揮戰(zhàn)略前瞻性，主動啟動“智慧北京”、“寬帶北京”等專項計劃，引領行業(yè)與治理方向。這一做法不僅帶來經(jīng)濟績效，同時也極大地提升了其治理能力。

與此同時，從互聯(lián)網(wǎng)治理實踐也可以發(fā)現(xiàn)一些問題，有些是全國層面的“通病”，有些則反映地方層面的特定情況。首先，互聯(lián)網(wǎng)“融合化”與架構(gòu)“多元化”之間的矛盾。就前者而言，互聯(lián)網(wǎng)日益成為城市生活的基礎性架構(gòu)。尤其是在“互聯(lián)網(wǎng)+”的時代，互聯(lián)網(wǎng)與制造業(yè)之間的關系已經(jīng)被打通，導致整個經(jīng)濟、社會生活的融合。 因此，融合化是將來互聯(lián)網(wǎng)發(fā)展的總體趨勢。包括互聯(lián)網(wǎng)、電信網(wǎng)與廣電網(wǎng)之間的三網(wǎng)融合，以及更廣泛的物聯(lián)網(wǎng)融合，都體現(xiàn)了這一趨勢。在此背景下，目前互聯(lián)網(wǎng)治理的多元化格局可能會面臨較大的挑戰(zhàn)。即便是在現(xiàn)有互聯(lián)網(wǎng)治理的不同層面，也仍然未能實現(xiàn)有效的職能整合。例如，在網(wǎng)絡基礎設施方面，北京市在2010年6月成為全國首批三網(wǎng)融合試點城市，而區(qū)域內(nèi)的三網(wǎng)融合進展則相對有限。2013年北京聯(lián)通推出IPTV，進入電視領域，2014年北京歌華獲得互聯(lián)網(wǎng)電視與手機電視的授權，至此網(wǎng)絡間的“雙向進入”實質(zhì)性開啟。與此同時，電信網(wǎng)與廣電網(wǎng)仍然歸屬不同的行業(yè)系統(tǒng)，也各有其監(jiān)管部門。在商業(yè)運營層面，彼此競爭雖然也有利于消費者與企業(yè)效率，但是在互聯(lián)網(wǎng)產(chǎn)業(yè)的整體層面，各自為政不一定是好事。特別是在4G移動網(wǎng)、物聯(lián)網(wǎng)融合發(fā)展的大背景下，法規(guī)與監(jiān)管的融合也應該適時跟進。其次，互聯(lián)網(wǎng)信息治理的分散化。如果說互聯(lián)網(wǎng)基礎設施層面面臨多網(wǎng)融合的挑戰(zhàn)，那么，互聯(lián)網(wǎng)信息內(nèi)容層面的治理則顯得更加分散。互聯(lián)網(wǎng)是具有整合特征的新型媒介形式，統(tǒng)合了文字、聲音、影像等多種不同的傳播媒介。所以，互聯(lián)網(wǎng)也被認為是媒介傳播史上的最新一次革命。然而，現(xiàn)有的互聯(lián)網(wǎng)內(nèi)容治理仍然是基于傳統(tǒng)的媒介分類，即新聞、出版、廣播電視、文化產(chǎn)品等。以北京市為例，市新聞出版局和市廣電局在2013年底合并，成立北京市新聞出版廣電局，但相關的業(yè)務整合仍然在進行當中。 此外，北京市文化局還負責管理一部分文化產(chǎn)品的網(wǎng)絡傳播，如網(wǎng)絡游戲和動漫。因此，整個互聯(lián)網(wǎng)信息內(nèi)容的管理非常分散化，其對于企業(yè)經(jīng)營與行業(yè)健康發(fā)展的局限性會日漸凸顯。2014年后，國家網(wǎng)信辦獲得授權，全面管理互聯(lián)網(wǎng)信息內(nèi)容。這一分散化的局面有可能逐漸得到緩解。但是正如三網(wǎng)融合的例子所顯示的，這一改變也可能需要較長的一段時間。

（二）對互聯(lián)網(wǎng)治理的政策建議

近幾年來，國家層面互聯(lián)網(wǎng)治理的重要性已經(jīng)凸顯。尤其是在全球化的大背景下，互聯(lián)網(wǎng)治理的重要性不僅反映在全球經(jīng)濟和產(chǎn)業(yè)競爭領域，同時也關乎國家安全的戰(zhàn)略目標。對于“網(wǎng)絡安全”，國家網(wǎng)信辦提出了四點主張，包括網(wǎng)絡主權安全、信息安全、隱私安全以及技術安全。此外，美國在2015年4月首次發(fā)布了以“網(wǎng)絡戰(zhàn)爭”為主題的新戰(zhàn)略[6]。與此同時，互聯(lián)網(wǎng)及其產(chǎn)業(yè)發(fā)展自身又具有非中心化、全球化以及信息化的特征。在全球信息網(wǎng)絡中，都會型大城市處于關鍵的節(jié)點位置，并且借助互聯(lián)網(wǎng)加強了其資源集聚的優(yōu)勢與一般論點相左，有研究者認為全球互聯(lián)網(wǎng)可能更有利于大城市的發(fā)展，同時也為大城市的發(fā)展提供了更多的選擇。參見[美]愛德華·格萊澤：《城市的勝利：城市如何讓我們變得更加富有、智慧、綠色、健康和幸福》，上海社會科學院出版社2012年版，特別是該書結(jié)論一章“平坦的世界，高聳的城市”。。因此，對于互聯(lián)網(wǎng)發(fā)展而言，全球性競爭離不開城市層面的產(chǎn)業(yè)推進。同樣，對于互聯(lián)網(wǎng)治理而言，國家戰(zhàn)略的形成也離不開地方層面的政策實踐。

第一，推動既有治理機制的協(xié)調(diào)與融合。針對下一代互聯(lián)網(wǎng)融合化發(fā)展的特點，應該整合現(xiàn)有的多元、分散化的治理機制。按照互聯(lián)網(wǎng)基礎設施、網(wǎng)絡用戶與網(wǎng)絡信息的分層結(jié)構(gòu)，在每個治理層面明確一個主導性的職能機構(gòu)。目前，基礎設施層面的三網(wǎng)融合相關工作正在推進當中，其重點是雙向進入?，F(xiàn)有的不同網(wǎng)絡，其產(chǎn)權與日常運營可以分屬不同的企業(yè)，甚至不同的產(chǎn)業(yè)。這也有利于彼此之間的良性競爭與發(fā)展。但是未來的重點應該向統(tǒng)一的技術標準、服務標準以及監(jiān)管規(guī)則發(fā)展。同樣，在用戶與內(nèi)容層面，也應該遵循類似的思路，力爭用規(guī)則與制度的途徑去引導和規(guī)范。

第二，地方層面應該爭取先行先試，開啟信息化都市與信息化治理的政策試驗，從而為全國政策提供經(jīng)驗與借鑒。以北京市為例，本地層面已經(jīng)基于自身產(chǎn)業(yè)優(yōu)勢，建立起“智慧北京”、“寬帶北京”等項目。然而，互聯(lián)網(wǎng)治理的重要性絕不僅僅局限于經(jīng)濟產(chǎn)業(yè)層面，而是影響到社會治理、輿論與利益表達、社會資源配置等各個方面。進一步說，借助一地的技術、資源與人才高地優(yōu)勢，互聯(lián)網(wǎng)能夠在京津冀區(qū)域一體化，城鄉(xiāng)發(fā)展一體化等方面發(fā)揮關鍵的引領角色。在此背景下，北京市應該嘗試對接國家信息戰(zhàn)略，如參照中國（上海）自由貿(mào)易試驗區(qū)的模式，先行選擇合乎條件的區(qū)縣，建立起互聯(lián)網(wǎng)治理的國家級試驗區(qū)。在這一平臺之上，更有利于開啟城市互聯(lián)網(wǎng)治理的綜合性探索。目前，北京市已經(jīng)在電子商務、云計算服務創(chuàng)新發(fā)展試點、三網(wǎng)融合試點方面成為國家示范城市，并正在積極爭取在下一代互聯(lián)網(wǎng)、政務信息共享以及智慧城市方面成為國家示范城市與試點城市。

第三，互聯(lián)網(wǎng)治理與互聯(lián)網(wǎng)行業(yè)自治的互動前進?？偟膩碚f，互聯(lián)網(wǎng)行業(yè)與互聯(lián)網(wǎng)治理仍然是一個非常前沿的領域。在很大程度上，行業(yè)與社會實踐先行，政府治理體系與治理能力具有一定的滯后性。這一點符合客觀實際，因此也有其內(nèi)在的合理性。比如說，最近引發(fā)公眾極大關注與爭議的網(wǎng)絡打車軟件問題，就是這方面的典型案例。因此，互聯(lián)網(wǎng)治理應該充分發(fā)揮行業(yè)與社會組織的積極角色。這方面北京市已經(jīng)積累了較好的經(jīng)驗。更重要的是，政府應該了解互聯(lián)網(wǎng)對于傳統(tǒng)社會生活領域的影響趨勢，并發(fā)揮其正面作用。培育和鼓勵互聯(lián)網(wǎng)行業(yè)發(fā)展的整體生態(tài)，而不是局限于短期效果。對于一個新興領域的發(fā)展而言，行業(yè)自治與社會組織通常能積累出足夠豐富的實踐經(jīng)驗，這些經(jīng)驗都會成為公共治理的重要依據(jù)。政府部門所要做的應該是及時跟進，全面觀察，并且加以總結(jié)與歸納。在政府治理與新興產(chǎn)業(yè)領域的良性互動方面，一個較好的例子是美國的無人機監(jiān)管。相比政府部門，行業(yè)自治組織身處一線，如果能更好地發(fā)揮其在治理試驗上的功能，也最大程度地適應了未來“互聯(lián)網(wǎng)+”的社會組織特征。

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General Serial No.91Published on January 15