農(nóng)村集體資產(chǎn)管理中農(nóng)民財產(chǎn)權(quán)利實現(xiàn)問題探討

摘 要 黨的十八屆三中全會明確指出“賦予農(nóng)民更多財產(chǎn)權(quán)利”的要求，賦予農(nóng)民更多財產(chǎn)權(quán)利，是實現(xiàn)城鄉(xiāng)居民收入平等的必然要求。而農(nóng)民財產(chǎn)權(quán)利的實現(xiàn)，離不開一個健全良好的農(nóng)村集體資產(chǎn)管理制度。目前農(nóng)村集體資產(chǎn)管理制度仍存在“主體不清，家底缺失”等問題。農(nóng)村集體經(jīng)濟發(fā)展受阻將最終影響農(nóng)村經(jīng)濟的發(fā)展，農(nóng)民財產(chǎn)權(quán)利的實現(xiàn)和農(nóng)村政治社會的穩(wěn)定。隨著工業(yè)化和城鎮(zhèn)化的推進，農(nóng)業(yè)規(guī)?；蔀楝F(xiàn)如今大勢所趨，這也就使得對集體經(jīng)濟產(chǎn)權(quán)的明晰、管理的科學化需求呼之欲出。

關(guān)鍵詞 農(nóng)村 集體經(jīng)濟組織 資產(chǎn)管理 農(nóng)民 財產(chǎn)權(quán)利

作者簡介：楚雅楠，西安財經(jīng)學院2014級經(jīng)濟法學研究生，研究方向：農(nóng)村經(jīng)濟法制。

中圖分類號：D922.29 文獻標識碼：A DOI：10.19387/j.cnki.1009-0592.2017.02.239

一、農(nóng)村集體資產(chǎn)管理與農(nóng)民財產(chǎn)權(quán)利實現(xiàn)概述

（一）農(nóng)村集體資產(chǎn)管理的概念

農(nóng)村集體資產(chǎn)管理是指農(nóng)村集體經(jīng)濟組織對自己合法擁有的集體資產(chǎn)在遵循“民主原則”、符合國家有關(guān)政策并對農(nóng)村集體資產(chǎn)進行有效劃分的前提下，通過直接經(jīng)營、承包給他人或者與他人進行合資經(jīng)營等方式對農(nóng)村集體資產(chǎn)進行運轉(zhuǎn)的過程。農(nóng)村集體資產(chǎn)管理可以分為：對農(nóng)村集體資產(chǎn)運營的管理、對集體資產(chǎn)的評估、對農(nóng)村集體資產(chǎn)的審計、對農(nóng)村集體資產(chǎn)的清產(chǎn)核資。

（二）農(nóng)民財產(chǎn)權(quán)利的內(nèi)容

農(nóng)民財產(chǎn)權(quán)利可以分為三類，第一類是農(nóng)民通過勞動獲得的收入、購買的生活用品農(nóng)業(yè)生產(chǎn)設(shè)備、投資性收入（如存款、國債）等，因為農(nóng)民對此類資產(chǎn)享有完全財產(chǎn)權(quán)利，被稱為完全財產(chǎn)權(quán)。第二類是農(nóng)民在集體土地上的有關(guān)權(quán)利，如宅基地使用權(quán)、土地承包經(jīng)營權(quán)等，并包括基于這類權(quán)利而產(chǎn)生的增值收益等。第三類是基于農(nóng)民在集體資產(chǎn)中所擁有的份額而獲得的對集體資產(chǎn)收益分配的權(quán)利。因為完整的財產(chǎn)權(quán)包括使用、收益、處分的權(quán)利，上述第二、三類權(quán)利顯然并不完整，因此它們又被稱為不完全財產(chǎn)權(quán)利。

二、農(nóng)村集體資產(chǎn)管理中農(nóng)民財產(chǎn)權(quán)利實現(xiàn)存在的問題

從目前我國的現(xiàn)狀來看，農(nóng)民的財產(chǎn)權(quán)利并不完全充分，農(nóng)民在行使自己財產(chǎn)權(quán)利時仍存在著諸多的問題。

（一）農(nóng)村集體資產(chǎn)管理主體不明晰

雖然《農(nóng)業(yè)法》規(guī)定農(nóng)村集體經(jīng)濟組織有權(quán)管理集體資產(chǎn)，《村民委員會組織法》同時規(guī)定村民委員會有權(quán)管理集體財產(chǎn)，乍一看，兩者都好像是農(nóng)村集體資產(chǎn)的管理主體，但實際情況是我國法律對于集體經(jīng)濟產(chǎn)權(quán)制度和集體資源所有和利用方面的規(guī)定存在不明晰的現(xiàn)象，例如，何為集體所有權(quán)？現(xiàn)存法律規(guī)定得并不明確，這就使得難以確定究竟何者為農(nóng)村集體資產(chǎn)管理的主體。村民委員會，性質(zhì)上只是村民的自治和決策機構(gòu)，其顯然不能作為法律關(guān)系的主體代表村集體從事生產(chǎn)經(jīng)營活動，也就更不必說成為農(nóng)村集體資產(chǎn)所有權(quán)主體了。對于集體經(jīng)濟組織，雖然學術(shù)上對其在農(nóng)村集體中的地位有“法人說”、“企業(yè)法人說”等認可其作為農(nóng)村集體資產(chǎn)管理主體的地位，但從現(xiàn)行法律來看，雖然集體經(jīng)濟組織具有管理集體資產(chǎn)的地位，但因現(xiàn)行法律對于其主體地位規(guī)定過于模糊，使得其無法作為法律關(guān)系的主體，代表集體處分集體資產(chǎn)、從事生產(chǎn)經(jīng)營活動，現(xiàn)實中也就使得集體經(jīng)濟組織的地位變得“虛化”，這也是我國農(nóng)村集體資產(chǎn)管理制度難以推行，農(nóng)村集體經(jīng)濟每況愈下的主要原因。

（二）農(nóng)民集體成員權(quán)制度不完善

農(nóng)民的集體成員權(quán)屬于一種特殊的社員權(quán)，是農(nóng)村集體經(jīng)濟組織依照法律法規(guī)、民事習慣以及該組織相關(guān)章程，對農(nóng)村集體經(jīng)濟組織享有一系列權(quán)利義務的總稱。雖然我國的《物權(quán)法》、《農(nóng)村土地承包法》、《土地管理法》、《村民委員會組織法》等都對農(nóng)民集體成員權(quán)作出了規(guī)定，但縱觀我國現(xiàn)行立法，對于農(nóng)民集體成員權(quán)的規(guī)定仍存在諸多不明確之處。

1.農(nóng)民集體成員權(quán)的性質(zhì)不明晰

農(nóng)民集體成員權(quán)中的“農(nóng)民集體”是指由本農(nóng)村集體經(jīng)濟組織中成員組成的“成員集體”。對于農(nóng)民集體所有權(quán)的性質(zhì)，不僅我國法律和相關(guān)司法解釋未予明晰，就連學術(shù)界也未能達成一致的意見。農(nóng)民集體作為私法中的團體，需在法律上明確其地位和組織形式，才能為農(nóng)民集體成員權(quán)的行使提供前提。

2.民主決策權(quán)規(guī)定存在缺失

民主決策權(quán)是農(nóng)民集體成員權(quán)的權(quán)利內(nèi)容之一，其內(nèi)涵為農(nóng)民集體成員對于本村集體經(jīng)濟組織內(nèi)部事項享有法定的參與決策的權(quán)利，民主決策權(quán)對于推進農(nóng)村自治，保障農(nóng)民經(jīng)濟政治權(quán)利，防止公權(quán)力濫用起到了重要的作用。但是我國現(xiàn)行法律對于民主決策權(quán)中權(quán)利行使的程序、行使模式以及權(quán)利未能行使或有效行使時的救濟都沒有作出較為明確的規(guī)定，這些內(nèi)容的缺失，勢必會對民主決策的效果大打折扣。

3.農(nóng)民集體成員的撤銷權(quán)制度不完善

為了防止公權(quán)力的濫用，我國《物權(quán)法》第63條規(guī)定了農(nóng)民集體成員的撤銷權(quán)制度，但是對于撤銷權(quán)的權(quán)利性質(zhì)、構(gòu)成要件、法律效果以及實踐中實際的具體的若干問題未予明確。為了使農(nóng)民集體成員更好地行使撤銷權(quán)，這些問題必須予以明確。

（三）農(nóng)村集體資產(chǎn)遭受多重侵害

1.集體資產(chǎn)管理存在賬目不清的現(xiàn)象

實踐中許多農(nóng)村資源性資產(chǎn)未進行登記的現(xiàn)象比較普遍，有些登記的資產(chǎn)在進行處分時也大量存在不及時入賬或不入賬的現(xiàn)象，還有許多應在賬目上核算的資產(chǎn)卻在帳外運轉(zhuǎn)。此外，許多農(nóng)村在使用票據(jù)時也存在不規(guī)范的現(xiàn)象，因為缺乏有關(guān)部門的監(jiān)管，很多地方存在不使用正規(guī)發(fā)票，票據(jù)缺失的現(xiàn)象。這些行為，很容易導致現(xiàn)實中出現(xiàn)公款私用，滋生權(quán)力腐敗，嚴重侵害農(nóng)民的財產(chǎn)權(quán)利。

2.集體承包經(jīng)營項目運作不規(guī)范

一些林地、魚塘等在發(fā)包和出租過程中，運作不規(guī)范的現(xiàn)象時有發(fā)生，常常出現(xiàn)村干部一個人說了算的現(xiàn)象。此外，這些項目在運作過程中，簽訂的合同也時常存在要素不全、條款不規(guī)范甚至缺失的情況，甚至不簽訂合同，這為今后合同的履行以及農(nóng)民權(quán)益的保護留下了重大的隱患。

3.運營管理機制不健全

目前，雖然有些地方已經(jīng)建立起了農(nóng)村集體資產(chǎn)的管理平臺，但管理機制還不夠健全，比如，對于農(nóng)村集體各資源性資產(chǎn)和非經(jīng)營性資產(chǎn)未按時予以核算，未及時結(jié)算往來的款項和清理債務，這為集體資產(chǎn)今后的運作留下了諸多隱患。有些地方，村民參與集體資產(chǎn)管理的積極性不高，農(nóng)村集體資產(chǎn)管理人員又缺乏熱情，擔心一旦管不好會受到村民的質(zhì)疑甚致社會輿論的壓力，于是所性就對集體資產(chǎn)予以閑置，這盡管保障了集體資產(chǎn)的安全，卻可能因此失去許多較好的投資機會。

三、農(nóng)村集體資產(chǎn)管理中農(nóng)民財產(chǎn)權(quán)利實現(xiàn)的途徑探討

（一）明晰農(nóng)村集體資產(chǎn)管理主體

農(nóng)村集體資產(chǎn)管理權(quán)的有效行使，是實現(xiàn)農(nóng)村自治權(quán)、保障農(nóng)民財產(chǎn)權(quán)利實現(xiàn)的前提。因此，我國應盡快完善相關(guān)法律制度，明晰農(nóng)村經(jīng)濟中的各種產(chǎn)權(quán)關(guān)系，確立農(nóng)村集體經(jīng)濟組織法律關(guān)系主體地位，使其能代表村民參與各種經(jīng)濟活動，使農(nóng)民的財產(chǎn)權(quán)利的實現(xiàn)得以保障。

（二）完善農(nóng)民集體成員權(quán)制度

由于我國法律和相關(guān)司法解釋中對農(nóng)民集體成員資格認定存在缺失，而農(nóng)民是否具有集體成員資格是農(nóng)民是否享有農(nóng)民集體成員權(quán)的前提，因此首先有必要通過法律法規(guī)和相關(guān)司法解釋的完善對農(nóng)民集體成員資格的界定。

其次，需完善農(nóng)村集體成員權(quán)的行使規(guī)則。確定農(nóng)民集體成員資格僅是享有農(nóng)民集體成員權(quán)的前提，農(nóng)民集體成員權(quán)的真正實現(xiàn)則需要通過其實際行使來實現(xiàn)，針對目前我國法律存在的不足，需對農(nóng)民集體成員權(quán)行使過程中的原則、行使的主體、程序、限制等予以明晰。

最后，需完善農(nóng)民集體成員權(quán)的撤銷權(quán)制度，除借助《侵權(quán)責任法》的有關(guān)的制度之外，對于間接侵害農(nóng)民集體成員權(quán)的行為，可以借鑒我國《民事訴訟法》中的“派生訴訟”制度，并在此基礎(chǔ)上對我國的有關(guān)法律制度予以完善。

（三）完善農(nóng)村集體經(jīng)營性資產(chǎn)運作體系

1.建立健全激勵和約束機制

首先，應建立社會人才科學引入機制，將管理者的業(yè)績與薪金以及晉升相掛鉤，并對管理者業(yè)績的評估建立起一套科學合理的考核機制。例如，可將管理者的工資分為基本薪酬和效益工資，基本薪酬可以每月先行領(lǐng)取，待一個年度結(jié)束后，通過對本年度業(yè)績標準的考核或離任審計，確定本年度的效益工資的數(shù)額后再予以發(fā)放剩余的部分，年度考核同時也是用以確定下一個工作年度基本薪酬標準和晉升的依據(jù)。

其次，在健全激勵機制的同時，也需同時完善相應的約束機制，加強對于農(nóng)村集體資產(chǎn)運營過程中財務的監(jiān)管，對于本村的財務人員，可實行委派制，由鎮(zhèn)政府統(tǒng)一公開向社會招募，通過考核錄用后在委派到各個村，并確保財會人員工作的獨立性。各村要及時制定并完善本村的財務會計制度，加大對財務的公開力度，各村建立專門的村民監(jiān)督小組對本村集體資產(chǎn)的管理行為和財務賬目進行監(jiān)督，對所有的農(nóng)村集體資產(chǎn)管理人員實行離任審計制度，并實行嚴格的責任追究制度。

2.建立健全農(nóng)村集體經(jīng)營性資產(chǎn)評估制度

首先，對農(nóng)村集體經(jīng)營性資產(chǎn)的評估要遵循真實、公正、科學和可行性的原則。其次，需加強對農(nóng)村集體經(jīng)營性資產(chǎn)評估組織的管理，設(shè)立農(nóng)村集體資產(chǎn)評估機構(gòu)，并加強對評估機構(gòu)及評估人員資質(zhì)的審核。再次，需規(guī)范評估機構(gòu)的工作程序，只有在評估工作中確保每一步評估工作的規(guī)范，才能最終確保評估工作的質(zhì)量。最后，需加強評估中的監(jiān)管工作，防止評估機構(gòu)權(quán)力濫用，保證評估工作順利健康發(fā)展。

（四）推進集體資產(chǎn)的折股量化

集體資產(chǎn)的折股量化是指，將農(nóng)村本集體經(jīng)濟組織中原屬于本集體經(jīng)濟組織成員共同所有的財產(chǎn)，采用股份制的形式來明確各自在本集體經(jīng)濟組織中的產(chǎn)權(quán)范圍，減少因為產(chǎn)權(quán)不清產(chǎn)生的糾紛，這對于確定農(nóng)民財產(chǎn)權(quán)利的范圍，保護農(nóng)民的財產(chǎn)權(quán)利起到了重要積極的作用。農(nóng)村集體的資產(chǎn)可分為經(jīng)營性資產(chǎn)和非經(jīng)營性資產(chǎn)，現(xiàn)階段，在中央制定統(tǒng)一標準前，可以先對農(nóng)村的經(jīng)營性資產(chǎn)實行折股量化，對于公共使用的帶有公益性質(zhì)的集體的非經(jīng)營性資產(chǎn)以及價值一時難以評估的土地等資源性資產(chǎn)，可以暫時先不實行折股量化。其原因在于，這種資產(chǎn)量化的方式易于操作，能很好的避免土地等資源性資產(chǎn)難以作價評估的問題，實際推行起來也較為容易一些。

參考文獻：

[1]李永安.農(nóng)村集體經(jīng)濟組織的歷史變遷與立法前瞻.公民與法.2009（7）.

[2]隋欣、劉彤.城鎮(zhèn)化背景下農(nóng)民權(quán)利的實現(xiàn).稅務與經(jīng)濟.2014（6）.

[3]葉興慶.準確把握賦予農(nóng)民更多財產(chǎn)權(quán)利的政策含義與實現(xiàn)路徑.農(nóng)村經(jīng)濟.2014（2）.

[4]雷耀武、張海林、李際鵬、焦常湖.農(nóng)民財產(chǎn)權(quán)利實現(xiàn)有待頂層設(shè)計破題.農(nóng)村經(jīng)濟管理.2015（3）.

[5]馮卓、詹琳.城鎮(zhèn)化進程中農(nóng)村集體資產(chǎn)管理問題探究.經(jīng)濟體制改革.2014（3）.

[6]成寶艷.論農(nóng)村集體財產(chǎn)管理.中國集體經(jīng)濟.2014（9）.