警察權(quán)的濫用及其法律規(guī)制

吳曉鳳　雷浩偉

摘 要 警察權(quán)的濫用的危害很大，直接結(jié)果是對行政相對人的合法權(quán)益的損害，而對警察權(quán)濫用的規(guī)制卻局限于外部控制，但效果并不理想。因此，本文認(rèn)為應(yīng)將警察權(quán)規(guī)制拓展到內(nèi)部控制領(lǐng)域，通過警察倫理、警察責(zé)任從內(nèi)部實現(xiàn)對警察權(quán)的規(guī)制，強調(diào)在立法、司法控制基礎(chǔ)上，發(fā)揮行政主體的自身約束，以解決警察權(quán)濫用問題。

關(guān)鍵詞 警察權(quán) 權(quán)力濫用 法律規(guī)制 內(nèi)部控制

基金項目：1.重慶市地方立法研究協(xié)同創(chuàng)新中心立項課題“《重慶市信訪條例》貫徹實施情況調(diào)查報告”階段性研究成果[項目編號：DFLF201606]；2.西南政法大學(xué)2016年學(xué)生科研創(chuàng)新計劃資助項目“涉法涉訴信訪問題與制度創(chuàng)新研究——以重慶市法院系統(tǒng)信訪案例為例”階段性研究成果[項目編號：2016XZXS-272]。

中圖分類號：D631 文獻標(biāo)識碼：A DOI：10.19387/j.cnki.1009-0592.2017.02.353

社會穩(wěn)定只有在秩序井然的狀態(tài)下才有實現(xiàn)的可能，為了避免、遏制社會的無秩序狀態(tài)，必然要存在一種強而有力的公權(quán)力對社會行為進行規(guī)范和控制，警察的出現(xiàn)亦是為了實現(xiàn)這一目的。但由于警察權(quán)自身存在的強制性、潛在的擴張性以及自由裁量權(quán)不斷擴大的可能性， 使得警察權(quán)被濫用的情況愈發(fā)嚴(yán)重，極大損害了國家、社會以及行政相對人的合法權(quán)益。警察權(quán)的擴張與濫用會對公民權(quán)利和權(quán)益產(chǎn)生極大的損害，從近年來發(fā)生的濫用警察權(quán)案件如雷洋案等便可以看出，警察權(quán)的濫用嚴(yán)重侵犯了行政相對人的法益，招致嚴(yán)重的社會負(fù)面問題。因此，要在法律和實踐程序中對警察權(quán)進行嚴(yán)格的規(guī)制，對警察權(quán)的濫用行為進行嚴(yán)懲。

一、警察權(quán)的概述

在我國的文化中，起初并沒有“警察”這一概念，而是作為兩個獨立的字，即“警”、“察”出現(xiàn)的，如《周禮》中“正歲則以法警戒群吏”，這里的“警”，有戒敕之義；《左傳·直公十二年》中有“且隨諸侯相見，守衛(wèi)不徹，警也”，此處的“警”，有防衛(wèi)戒備之義。直至宋代二字開始合并使用。

隨著《中華人民共和國人民警察法》的頒布，警察權(quán)在我國首次被明確寫入法律中。綜合學(xué)界的各種觀點以及各種社會政治經(jīng)濟背景，筆者認(rèn)為警察權(quán)是指警務(wù)機構(gòu)依據(jù)法律法規(guī)授權(quán)，從事警察事務(wù)、履行警察職能所享有的國家權(quán)力，其本質(zhì)是行政權(quán)， 表現(xiàn)為警察職權(quán)。

所謂警察職權(quán)是指警務(wù)機關(guān)及其工作人員根據(jù)具體的任務(wù)要求或職位需要，依據(jù)法律法規(guī)授權(quán)產(chǎn)生的警察權(quán)，是警察權(quán)的明確化、具體化，亦是警察權(quán)的外化形式。

二、警察權(quán)濫用的成因分析

警察權(quán)濫用的成因是多方面的，權(quán)力擴張、自由裁量權(quán)的擴大導(dǎo)致警務(wù)人員在執(zhí)行公務(wù)的過程中不依法辦事，是權(quán)力遭到濫用的主要成因，當(dāng)然客觀機制不完善亦是不可忽視的成因。

警察權(quán)的擴張增速在進入 20 世紀(jì)以后更為明顯，我國行政立法的不斷完善在警察權(quán)的規(guī)制方面亦有體現(xiàn)。警察權(quán)擴張結(jié)果是它在內(nèi)容屬性上的變化，表現(xiàn)為警務(wù)人員從沒有自由、裁量，只能按規(guī)定辦事轉(zhuǎn)變?yōu)樽杂刹昧?，由此，隨著自由裁量權(quán)發(fā)展成為警察權(quán)的核心，其權(quán)力行使主體在運用權(quán)力的過程中亦愈加“任意化”，這也是導(dǎo)致其異化的直接原因，但是對于警察權(quán)異化而言權(quán)力自身的屬性只是其濫用的一個原因。由于我國法律對警察權(quán)的運用規(guī)定過于粗略，給警務(wù)人員留下了較大的自由裁量空間，因而民警在行使權(quán)力時擁有很大的自由，裁量權(quán)寬泛，在執(zhí)法活動中往往不注重事實真相，不認(rèn)真調(diào)查而隨意裁量，對“關(guān)系戶”、“背景戶”網(wǎng)開一面，而對于沒有背景的當(dāng)事人從重處罰，甚至為了完成所謂的“工作量”而“釣魚執(zhí)法”。因而，執(zhí)法主體裁量權(quán)過于自由是權(quán)力濫用的成因。

繼而是客觀機制不完善對警察權(quán)的影響，首先是司法監(jiān)督機制的不完善，我國的司法審查制度起步較晚，對警察機構(gòu)的監(jiān)管亦存在疏漏之處，不能對權(quán)力的運用做到全方位的監(jiān)控。其次對違法用權(quán)的行為的制裁亦存在疏漏，對警察的控告往往難以納入刑事訴訟程序。

三、警察權(quán)濫用的危害

警察權(quán)的濫用會造成諸多危害結(jié)果，不僅在于對其權(quán)力本身的危害，而且對與警察權(quán)相關(guān)的各方面皆會產(chǎn)生危害，例如其行使主體、厲害關(guān)系主體、行政相對人以及國家、集體和行政相對人的法益。

首先，警察權(quán)濫用是歪曲警察權(quán)原本定位的表現(xiàn)，創(chuàng)立警察權(quán)的宗旨是服務(wù)于人民，維護社會安定，其濫用嚴(yán)重降低權(quán)力本身的公信力；其次，警察權(quán)是國家行政權(quán)的一部分，具有強制力，是政府的“門面”，其濫用同時會降低政府公信力；再次，警察權(quán)異化會損害國家公共利益以及行政相關(guān)人的法益，此點不容忽略；最后，警察權(quán)作為國家公權(quán)力的代表，與社會的和諧穩(wěn)定直接相關(guān)，其濫用會引起公眾的不滿，造成社會的動蕩，阻礙社會的發(fā)展。

綜上而言，警察權(quán)的濫用不僅是對我國司法體制的挑釁，亦是對我國民主制度的輕視，更成為影響社會穩(wěn)定、阻礙社會發(fā)展進步的障礙。由于自由裁量權(quán)的存在與發(fā)展，權(quán)力尋租亦大量出現(xiàn)，造成警察機構(gòu)工作的失范。因而，必須要對該權(quán)力進行制約和規(guī)范。

四、警察權(quán)的法律規(guī)制——立法控制、司法控制與自我約束

（一）警察權(quán)的立法控制

首先，立法機關(guān)通過制定、修改、廢止法律法規(guī)，合理調(diào)整警察權(quán)的范圍，使得一切警察行為應(yīng)具有合法性依據(jù)，符合法律規(guī)定，真正做到警察權(quán)必須由法律來規(guī)范，即由立法機關(guān)通過立法對警察權(quán)的配置方式和警察權(quán)的運行程序進行控制，防止警察權(quán)的濫用。其次，法律制定機關(guān)通過制定法律明確警察權(quán)運行相關(guān)程序。對程序的明確能夠規(guī)范行政執(zhí)法活動，同時，按行政程序辦事方便社會各界以及司法機關(guān)的監(jiān)督，進行司法審查也更加高效。最后，通過制定法律加大對于濫用警察權(quán)行為懲罰力度?，F(xiàn)與警察權(quán)相關(guān)的法律法規(guī)對其權(quán)力濫用的處罰力度仍然不夠，沒有起到威懾效果。

因此，警察權(quán)的立法控制對于警察權(quán)的規(guī)制發(fā)揮著至關(guān)重要的作用，但是由于警察權(quán)的立法仍然存在諸多缺陷，立法機關(guān)應(yīng)當(dāng)加緊立法的腳步，建立完善的警察法體系。

（二）警察權(quán)的司法控制

司法對警察權(quán)的規(guī)制主要表現(xiàn)在司法審查和制定司法解釋上，警務(wù)機構(gòu)作為該權(quán)力的行使機關(guān)應(yīng)當(dāng)受到司法審查監(jiān)督。司法審查能夠有效保障行政相對人的合法權(quán)益免受行政機關(guān)的侵害，對于因警察權(quán)不當(dāng)行使而遭到損害的行政相關(guān)人亦能很好保護其合法權(quán)益。與立法控制相比，司法審查更加注重具體個案，能夠在司法程序中實現(xiàn)個案正義。

第一，完善司法審查對警察權(quán)的監(jiān)督，切實保障行政相關(guān)人的法益實現(xiàn)人權(quán)障。司法對警察權(quán)的監(jiān)督不僅有利于實現(xiàn)對警察權(quán)的制約，而且有利于減少警察權(quán)的濫用，從而達(dá)到維護社會穩(wěn)定的目標(biāo)。我國司法審查仍不完善，主要法律條文體現(xiàn)于《行政訴訟法》但仍然不夠具體有待完善。

第二，通過制定司法解釋實現(xiàn)對警察權(quán)的監(jiān)督控制約。司法機關(guān)制定有關(guān)警察權(quán)的司法解釋不但可以彌補立法缺陷，而且有利于指導(dǎo)警察權(quán)行使的，減少警察權(quán)的濫用。

（三）警察權(quán)行使主體的自我約束

警察權(quán)行使主體的自我約束即是將對警察權(quán)規(guī)制從警務(wù)機關(guān)內(nèi)部做起，其關(guān)注點是警察的素質(zhì)、責(zé)任意識。因此，警察機關(guān)內(nèi)部應(yīng)當(dāng)制定相關(guān)規(guī)則，規(guī)范警察的工作，同時應(yīng)當(dāng)注重警察責(zé)任意識的養(yǎng)成，提高警察的整體素質(zhì)，達(dá)到“服務(wù)型警察”的標(biāo)準(zhǔn)。

同時，由于自由裁量權(quán)的存在為警察權(quán)力尋租提供了可能，所以，對于自由裁量權(quán)進行具體規(guī)范，可將每種違法行為分成幾個層級，并為每個層級制定相應(yīng)的處罰準(zhǔn)則，從而避免隨意裁量。警務(wù)人員在執(zhí)法活動中也應(yīng)嚴(yán)格遵守法律規(guī)定，同時要學(xué)法、懂法、守法、用法，加強法律知識學(xué)習(xí)，加強法律修養(yǎng)，增強法律意識，全面提高自我素質(zhì)，爭做“服務(wù)型警察”。

五、結(jié)論

為了維護國家安全和社會和諧安定以及行政相對人的法益，警察權(quán)的存在有其必要性。但警察權(quán)作為國家權(quán)力的組成部分，其具有強制性這一特點，為了適應(yīng)社會發(fā)展需要，亦具有擴張性，加之法律的滯后性，以及體制機制的不健全，更會導(dǎo)致警察權(quán)濫用的后果。因而，對警察權(quán)進行法律上的規(guī)范制約是必然的，更要從內(nèi)外兩方面進行控制規(guī)范。

注釋：

袁瀛寰.淺談警察權(quán)的濫用及控制.法制與社會.2008（18）.140-141.

陳延濤.憲政視野下的警察權(quán)屬性.法制與經(jīng)濟.2011（11）.146-147+149.