整體構建“一老一小”家庭支持政策體系

黃石松 孫書彥 伍小蘭

[摘要] 作為社會政策和福利體制的重要組成部分，家庭支持政策已由補充性政策逐漸發(fā)展為基礎性政策，家庭視角的經(jīng)濟社會政策在整個公共體系中的地位也越來越重要。“十四五”時期，對“一老一小”的支持政策逐步成為家庭支持政策的重點、難點和關鍵點。構建積極、能動、包容的全方位政策體系，紓解家庭養(yǎng)老之憂、育兒之難，增強家庭發(fā)展能力，完善人口服務體系，促進人口長期均衡發(fā)展。

[關鍵詞] 家庭功能;? 家庭支持;? 家庭生命周期;? 政策體系

[中圖分類號] D616; D669? ? ? [文獻標識碼] A? ? ? [文章編號] 0529-1445（2022）03-0074-03

家庭作為社會的基本單元，對社會的良性運行和協(xié)調(diào)發(fā)展起基礎性保障作用。家庭的4個功能包括家庭創(chuàng)造（結(jié)婚或離婚、生育或收養(yǎng)孩子）、經(jīng)濟支持、育兒和看護、養(yǎng)老?！笆奈濉睍r期，對“一老一小”的支持政策逐步成為家庭支持政策的重點、難點和關鍵點。在實施積極應對人口老齡化國家戰(zhàn)略和健康中國戰(zhàn)略的背景下，需要立足家庭視角，紓解家庭養(yǎng)老之憂、育兒之難，完善家庭支持政策，增強家庭發(fā)展能力。

促進人口長期均衡發(fā)展逐漸回歸家庭視角

作為社會政策的重要分支，家庭政策的發(fā)展經(jīng)歷了漫長演變。一些經(jīng)濟發(fā)達國家最早進入人口老齡化社會，為應對人口生育率下降，歐美等國在支持嬰幼兒家庭良性運行，確保家庭育兒功能系統(tǒng)實現(xiàn)，面向婦女、兒童、老人等家庭照顧者支持等方面，展開了有益探索。20世紀80年代后，家庭政策的重要性得到了前所未有的凸顯，以往只被作為私域的家庭問題，被許多國家視為公共領域的問題而加以關注與干預。進入21世紀后，家庭政策不但被視作社會政策和福利體制的重要組成部分，而且由補充性的政策逐漸發(fā)展為基礎性政策，家庭視角的經(jīng)濟社會政策在整個公共政策體系中的地位越來越重要。伴隨著現(xiàn)代家庭結(jié)構的變化，兒童和老人照料需求顯著增長，緩解家庭育兒和養(yǎng)老壓力，增強代際支持，建立健全家庭友好支持政策，已是國際社會的共識。

黨的十八大以來，我國家庭支持政策不斷豐富。2019年，黨中央、國務院印發(fā)《國家積極應對人口老齡化中長期規(guī)劃》，明確從優(yōu)化家庭發(fā)展環(huán)境、推進幸福家庭建設兩個方面完善家庭支持體系。國家“十四五”規(guī)劃綱要明確提出，以“一老一小”為重點完善人口服務體系，促進人口長期均衡發(fā)展。從“一小”的角度提出增強生育政策包容性，推動生育政策與經(jīng)濟社會政策配套銜接，發(fā)展普惠托育服務體系，減輕家庭生育、養(yǎng)育、教育負擔，釋放生育政策潛力;從“一老”的角度提出健全基本養(yǎng)老服務體系，大力發(fā)展普惠型養(yǎng)老服務，支持家庭承擔養(yǎng)老功能，構建居家社區(qū)機構相協(xié)調(diào)、醫(yī)養(yǎng)康養(yǎng)相結(jié)合的養(yǎng)老服務體系。12021年6月，中共中央、國務院印發(fā)《關于優(yōu)化生育政策促進人口長期均衡發(fā)展的決定》，作出實施三孩生育政策及配套支持措施重大決策。同年9月，國家開始持續(xù)規(guī)范校外培訓，實施“雙減”政策，有效減輕家庭教育支出和家長精力負擔。

一系列法規(guī)政策的相繼出臺，意味著我國人口均衡發(fā)展正從單一的養(yǎng)老視角或生育視角逐漸回歸到家庭視角。家庭發(fā)展支持從家庭的自我保障轉(zhuǎn)向由社會與政府共同支持，政策對象從一部分特殊困難家庭擴大到一般家庭，政策目標從滿足家庭最基本的生存需求轉(zhuǎn)向重構家庭價值、促進家庭功能發(fā)揮、增強家庭發(fā)展能力。構建科學完備的家庭支持政策體系，已經(jīng)成為新時代我國社會政策的新支點。

完善家庭支持政策促進責任合理共擔

當前，我國相關政策在支持家庭建設和家庭發(fā)展方面的作用仍然有限，國家和家庭責任合理共擔的機制仍需逐步完善。

國家—家庭責任關系亟待調(diào)整。伴隨著家庭文化和家庭觀念的變化，家庭規(guī)模和結(jié)構呈現(xiàn)小型化的趨勢，純老家庭、空巢家庭、隔代家庭、單親家庭等家庭類型大量涌現(xiàn)，家庭自行承擔養(yǎng)育、托育及養(yǎng)護等方面的功能面臨諸多困難。此外，人口加速流動也帶來家庭發(fā)展問題。根據(jù)第七次全國人口普查數(shù)據(jù)，2020年我國人戶分離人口達到4.93億人，約占總?cè)丝诘?5%。其中，流動人口3.76億人，10年間增長了將近70%。人口流動在推進新型城鎮(zhèn)化建設的同時，也加速了家庭功能的弱化。在這種情況下，如果國家不采取有效措施對家庭發(fā)展予以干預，家庭的功能將難以為繼，經(jīng)濟社會的穩(wěn)定運行也勢必受到影響。

家庭支持政策主體性缺失、系統(tǒng)性不足。我國家庭政策總體還呈現(xiàn)分散化和碎片化狀態(tài)，現(xiàn)有的法律法規(guī)和政策文件中對家庭支持政策缺乏系統(tǒng)論述?，F(xiàn)行的家庭政策多是應急干預或查漏補缺，對家庭發(fā)展的遠景規(guī)劃和預防家庭出現(xiàn)發(fā)展問題缺乏前瞻性考量，因而難以在更廣泛的意義上對更大范圍內(nèi)的家庭形成支持。一些家庭支持政策在實踐中成為其他政策的附屬，社會性非常微弱。家庭政策領域的空白點較多，未能形成有效政策支撐。從縱向上看，已有的家庭政策未能充分考慮到處于不同生命周期家庭的需要，并形成與之相對應的政策供給，進而形成覆蓋全生命周期的家庭支持體系。從橫向上看，家庭政策在設計上往往只考慮了少部分特殊家庭的需要，并未體現(xiàn)出對不同家庭類型的多元化考量。

家庭支持政策實施難度大、響應度不高。在實施層面，一方面，現(xiàn)有政策出自多個政府部門，多元主體協(xié)同共治的實現(xiàn)機制尚不明晰，難以形成政策合力、聚合支持資源，達到最佳政策效果。另一方面，相關的政府財政補貼和稅收激勵措施有限，市場參與實施家庭支持政策的積極性很難被充分調(diào)動起來，再加上政府對社會力量的引導和規(guī)范尚不充分，使得市場配置相關人力、物力資源方面的潛力沒有充分發(fā)揮出來。同時，由于政策供給與家庭需求不匹配的問題廣泛存在，家庭或個體會出現(xiàn)不回應的現(xiàn)象，導致政策落實力度不夠，政策實施效果不明顯。

基于家庭生命周期構建多元共擔政策體系

新發(fā)展階段，應合理引導現(xiàn)代家庭積極承擔應有的責任，并有效支持和推進現(xiàn)代家庭建設及可持續(xù)發(fā)展，夯實家庭發(fā)展的基礎。

立足家庭生命周期，重構家庭價值理念。家庭生命周期開始于婚姻，并經(jīng)歷養(yǎng)育子女、子女離開家庭、退休和配偶雙方或一方過世，家庭發(fā)展任務隨時間推移而變化，發(fā)展任務也是多方面的。社會生育觀念已總體轉(zhuǎn)向少生優(yōu)育，經(jīng)濟負擔、子女照料、女性對職業(yè)發(fā)展的擔憂等成為制約生育的主要因素。家庭在撫養(yǎng)嬰幼兒以及照顧老人，特別是失能失智老年人方面，普遍面臨的問題是如何保持工作—生活—照護三者之間的平衡。家庭生態(tài)系統(tǒng)不僅包括父母和孩子的微觀系統(tǒng)，還包括幼兒園、學校、醫(yī)療服務提供者等中觀系統(tǒng)，社區(qū)鄰里、工作場所、社會服務機構、大眾傳媒等外部系統(tǒng)，以及經(jīng)濟、技術變革、文化價值、意識形態(tài)等宏觀系統(tǒng)。1因此，家庭支持需要基于家庭生命周期視角，形成積極、能動、包容的全方位政策體系，讓家庭始終成為嬰幼兒健康成長和老年人舒心養(yǎng)老的兜底者。

充分調(diào)動社會力量，推進多元主體協(xié)同共治。從福利多元的視角出發(fā)尋求以家庭為主體，政府、市場、社會等多元力量共同參與的模式，構建多元主體都有責任、動力和行動來支持家庭發(fā)揮功能的制度框架。家庭支持政策的制定，必須明確和強調(diào)家庭的責任，支持家庭功能的發(fā)揮。家庭支持政策應有利于保持家庭穩(wěn)定，改善家庭代際關系，增強家庭應對危機的能力;應充分考慮家庭的多樣性，促進不同家庭平等使用社會資源;應充分考慮政策成本和可持續(xù)性，盡可能產(chǎn)生更大的邊際效益;應注重家庭的有序廣泛參與和響應，擴大政策覆蓋面。

統(tǒng)籌政策的整體性與精準性，增強政策的包容性和韌性。一方面，從家庭整體需求出發(fā)，統(tǒng)籌促進“一老一小”家庭支持政策與經(jīng)濟、稅收、住房和公共服務等社會政策的有效銜接，以覆蓋所有家庭類型、貫穿家庭發(fā)展全周期，充分發(fā)揮不同政策資源的作用和聚合效應。以尊重家庭多樣性為前提，通過差異化的政策工具為不同類型家庭提供針對性的支持，促進所有家庭平等發(fā)展。另一方面，堅持量力而行、盡力而為，把握好政策的力度、溫度，確保政策的可持續(xù)性。國家層面應充分考慮我國經(jīng)濟發(fā)展水平、社會發(fā)展階段的特征，分階段制定近期、中期、遠期目標，統(tǒng)籌把握好經(jīng)濟支持、就業(yè)支持、服務支持、社會文化環(huán)境支持等政策工具的關系，發(fā)揮好政策協(xié)同的合力。在國家政策的指引下，因地制宜、因勢利導，最大限度地尊重地方意愿，鼓勵地方結(jié)合本地實際創(chuàng)新政策實施路徑，如鼓勵地方出臺育兒假、生育補貼、普惠托育等“一小”政策，完善長期護理保險、普惠養(yǎng)老等“一老”政策，創(chuàng)造性地解決突出問題。

此外，數(shù)字時代對家庭發(fā)展產(chǎn)生深刻影響。2021年國際家庭日主題為“家庭與新技術”，探討新技術對家庭福祉的影響。聯(lián)合國經(jīng)濟和社會事務部發(fā)布了題為《技術使用和家庭：對工作—家庭平衡和育兒教育的影響》的論文，著重討論了數(shù)字技術對處于不同階段的兒童和父母以及子女培養(yǎng)本身造成的影響，分析了各種新技術對家庭多方面的影響，重點是父母如何在工作與家庭之間實現(xiàn)平衡以及進行育兒教育。結(jié)合我國的國情和治理經(jīng)驗，加快探索發(fā)展型家庭政策，構建國家和家庭責任合理共擔機制刻不容緩。

（本文是北京市社會科學基金重點項目“實施積極應對人口老齡化國家戰(zhàn)略”研究〈項目編號：21LLSMB011〉階段性成果）

[參考文獻]

[1]徐興文，劉芳.低生育率時代典型國家家庭政策的實踐與啟示[J].四川輕化工大學學報（社會科學版），2020，（3）.

（作者簡介：黃石松，北京市習近平新時代中國特色社會主義思想研究中心特約研究員，中國人民大學國家發(fā)展與戰(zhàn)略研究院研究員;孫書彥，中國人民大學老年學研究所博士研究生;伍小蘭，中國老齡科學研究中心研究員）

責任編輯 / 曹? ?晶