公共政策過程的基本模式研究
——基于權力主導型和聯(lián)盟型政策的視角

唐曉英

(黑龍江省社會科學院，哈爾濱 150018)

公共政策過程的基本模式研究
——基于權力主導型和聯(lián)盟型政策的視角

唐曉英

(黑龍江省社會科學院，哈爾濱 150018)

在現(xiàn)代社會，依賴官僚制系統(tǒng)輸出的政策呈現(xiàn)出集中化、等級化和家長式作風的特征，表現(xiàn)在政策目標群體依賴政策制定者的自我構建，公共政策執(zhí)行過于重視自上而下的方法，政策評估體系單一化和簡單化。權力主導型政策被描述為官僚主導政策目標群體的構建、政策方法的選取以及政策評估中占支配地位的政策。在聯(lián)盟型政策中，政策分析的單元不再是傳統(tǒng)的政府組織，而是政策的子系統(tǒng)。借助政策核心信仰，不同的行動者在公共政策過程中形成支持、中立和反對等聯(lián)盟，這些聯(lián)盟中的集體行動和協(xié)同一致為公共政策過程提供了可觀察和可驗證的科學途徑。但是，二者都存在各自的缺陷和不足。因此，政策過程只有通過二者交叉化的網絡來理解和分析，才能呈現(xiàn)政策過程運行的完整圖。

公共政策過程；官僚制；權力主導型政策；政策聯(lián)盟

在傳統(tǒng)政策分析框架中，認為公共政策過程只要具備強有力的權力主導特性，政策就能有效地實現(xiàn)既定的政策目標和提升目標群體的實際福祉。然而，隨著公共事務復雜性的加劇、公民權的進一步發(fā)展和政策參與渠道的廣泛性增強，權力主導型的政策過程面臨一系列的困境。政策聯(lián)盟的構建跳出傳統(tǒng)的政策過程僅依賴行政機關、立法部門的委員會和各種集團或利益集團的“鐵三角”觀念，以政策子系統(tǒng)作為分析單元，來實現(xiàn)政策過程的協(xié)同共治。本文通過論述兩種基本模式的特征，分析二者各自局限，并從交叉化網絡路徑的視角出發(fā)，力圖呈現(xiàn)政策過程的完整圖景。

一、權力主導型公共政策的消極特征

公共政策過程的特征，是不同的群體將它們的共同目標指向權力中心，尋求權力中心制定有利于各自群體的政策、方案和計劃，而權力中心通過制定和執(zhí)行政策，來實現(xiàn)對部分目標群體利益的改善與增進。因此，公共政策過程受到政治過程的內在影響，大多數政策都在某種程度上由權力來主導。但是，政治過程的權力結構，要通過某種特定的形式具體化，以便權力主體能夠對具體領域實現(xiàn)支配和控制。由政治與行政二分理念所產生的政治與行政在形式或實質上的區(qū)分，為這一具體化的形式奠定了基礎，這就是行政過程中的官僚制結構。官僚制在高效率的前提下，也呈現(xiàn)出一系列缺陷。這種缺陷會傳導到依賴官僚系統(tǒng)制定的政策之中，表現(xiàn)為權力主導型政策。權力主導型公共政策可以描述為官僚主導政策目標群體的構建、政策方法的選取以及政策評估中占支配地位的政策。權力主導型政策視公共政策過程處于政府的控制之下，認為公共政策過程是自上而下的理性活動，各類行動者將自覺按照其角色發(fā)揮應有功能。政策執(zhí)行結果的有效性取決于政策制定者能否正確地制定政策、合理地規(guī)定執(zhí)行規(guī)范并有效地保證執(zhí)行者按既定規(guī)范予以實施，而其他的組織和群體不具備促進政策制定與執(zhí)行的條件，政策的制定和執(zhí)行只是行政官僚或通過其授權的代表來履行的任務。官僚制自身追求效率的邏輯也就必然隱含著政策追求效率的邏輯。權力主導型政策在強化政策目標、控制政策執(zhí)行和結果的過程中發(fā)揮出獨特的優(yōu)勢和執(zhí)行力，使得公共政策成為現(xiàn)代社會中解決公共事務的有力工具。

在現(xiàn)代社會，公共事務的復雜性日益加劇，大多數政策問題的分散化傾向日益凸顯，公眾對政策訴求和政策輸入結果的期望和選擇性日益增強。與此相對應，在政策過程中，權力主導型政策呈現(xiàn)出愈發(fā)明顯的消極性和被動性的結構特征。

1.權力主導型公共政策對政策目標群體的消極建構。美國學者海倫·英格蘭姆進行了明確和富有創(chuàng)造性的說明。他對目標群體的社會結構做了區(qū)分，認為目標群體存在強勢群體、弱勢群體、競爭者、依賴者、不正常者等五種類型，這些不同的類型在政策中獲得的收益和成本的分擔是不同的，政策主導者對這些群體所使用的政策手段也各不相同[1]。即使當強勢群體被要求分擔部分政策成本時，被選擇用于達到政策目標的那些手段也只是使用了最低限度的強制，而且依賴自愿服從和自覺行動。競爭者被置于較遠的政策目標群體的地理方位上，他們只是偶爾成為政策的直接受益者，但他們也并不是帶有某些負擔的政策的接受者，因為他們會有足夠的權力來化解施加在自己身上的那些成本，如果他們成為某些負擔的政策接受者，他們只是象征性承擔而不是實質性負擔。針對他們的政策工具既使用正面的刺激手段，也使用負面的刺激手段，但更多地表現(xiàn)為具有強制性的手段。依賴者群體是受益型政策的接受者，但他們從政策中受益的程度比通常想象的要低，即使存在針對他們設計的獲益政策，他們也常常成為次要的政策目標，而不是最近或較近的政策目標。他們更多地是接受政策帶來的負擔，很少能夠成為受益型政策的接受者，即使有這種情況，也只是以第二梯隊的受益者身份出現(xiàn)，他們是最遙遠的政策目標群體。他們是懲罰性政策的最近目標群體，制裁和高壓是對付他們首選的政策手段。政策設計方案對目標群體的序列化、等級化的消極建構，在某種程度上和官僚制的屬性具有內在性的關聯(lián)，并使得政策過程的消極性結構特征具有一定程度的穩(wěn)定性和固化性。

2.權力主導型公共政策對政策制定、執(zhí)行與評估過程的消極建構?，F(xiàn)代政府的責任屬性規(guī)制政策主導者應對政策失敗承擔某種后果。在實際的執(zhí)行過程中，政策也必須在特定的時期內取得實效，這種雙重的壓力導致政策制定者往往優(yōu)先考慮和選擇那些易于實現(xiàn)的目標和優(yōu)先挑選那些自身具有解決問題的經驗和方法的政策選項，而不是從真實存在的問題為導向進行選擇。因為以問題為導向，需要政策主導者花費大量的時間和精力，尋求創(chuàng)新性的方法，既存在風險，也受到等級制的層層制約。其結果是，政策目標設定的科學性受到抑制，加上經驗和預測能力的不足，政策目的設定就存在一定的偏差甚至錯誤傾向。同樣，政策的執(zhí)行大都由不同的部門主體來完成，受部門利益本位主義和不同部門之間的銜接所產生的限制，政策執(zhí)行并不必然按照政策主導者設計的路線圖來進行，政策在執(zhí)行過程中會被執(zhí)行者調適和修改，他們會根據自己所認識的政策環(huán)境在執(zhí)行政策中做出部分變動、修改甚至顛覆。政策評估是針對政策結果而言的，政策評估需要設置特定的程序和指標，不同的程序和指標會對評估產生不同的影響。政策過程的復雜性導致對政策結果的評估變得更為復雜，政策評估需要長期的過程來確定結果。政策評估也需要政策受眾的廣泛參與和意見表達，根據受益對象的真實感受和自我識別，做出全面和科學的評估。在權力主導型的政策中，政策評估往往依據權力主導者的自我判斷和推理過程來做出，往往有意遮蔽政策結果的消極方面和產生的副產品，而將結果評估簡單化和抽象化，導致政策目標被曲解，政策結果被遮蔽，失去政策過程借助評估對政策進行調整、完善和終止的功能。

二、聯(lián)盟型公共政策的運行模式

在公共政策過程中，不同的參與者和行動者都發(fā)揮著各自不同的角色和功能，政策的有效性取決于具有各自利益、目標和策略的不同參與者互動和協(xié)調的整體程度。

1.聯(lián)盟型公共政策的運行機制。美國學者薩巴蒂爾等人提出的“聯(lián)盟框架”為這一議題提供了理論創(chuàng)新和獨特賦值。聯(lián)盟框架認為，政策分析單元并不是特定的政府組織，而是公共政策的子系統(tǒng)。“對許多自上而下的政策執(zhí)行的研究表明，把分析單元確定為政策子系統(tǒng)而不是特定的組織或項目，已成為一項基本原理”[2]185。一個政策子系統(tǒng)包括那些來自公共組織、私人組織中對某一公共政策問題關注的行動者，或那些試圖去影響該領域公共政策活動者。政策子系統(tǒng)的概念，將政策分析從傳統(tǒng)的關于行政機關、立法部門的委員會和影響單一政府層級的利益集團擴展到另外兩個領域：一是政策分析者和研究者，他們在政策思想的產生、傳播和發(fā)展中起著重要的作用；二是活躍在政策形成和執(zhí)行過程中的所有層次的政府行動者。他們擁有相當的自由選擇權，知道如何根據不同的地方環(huán)境把國家政策轉化成具體的決策。

2.聯(lián)盟型公共政策的信仰系統(tǒng)分層。聯(lián)盟型公共政策從信仰系統(tǒng)出發(fā)，通過對信仰系統(tǒng)的分解和分層建構，來透視政策過程的經驗世界和實踐特征，使之更加符合現(xiàn)代社會利益多元化、偏好差異化和利益分配沖突化的情景，為分析政策過程提供科學的基礎和依據。人類生活在一個對政策面臨的各種問題并不完全確定和并不會做出徹底的理性選擇的狀況之中，當人們的利益和偏好不相容或出現(xiàn)沖突時，就會存在各種不同的選擇，包括較好的和較差的選擇。因此，信仰系統(tǒng)在政策領域不僅真實存在，還能為大多數政策所感知。政策核心信仰是基于子系統(tǒng)中的根本性政策立場為特征，它貫穿于整個子系統(tǒng)，盡管變化困難，但如果現(xiàn)實經驗揭示出一些嚴重的反常現(xiàn)象，也能夠發(fā)生一定的改變和存在對變化的敏感性，它由“基本的價值偏好取向、最關心自己福利的集團或實體以及對問題總體嚴重性和基本原因的判斷、不同層級政府之間權威的合理配置的體制，解決社會問題的能力，公眾和專家參與政策的愿望”等說明性成分構成。第二層面的信仰通過工具性的決策和搜索必要的信息以實現(xiàn)政策的核心信仰為特征，通常僅為子系統(tǒng)的一部分，易于根據新的數據資料、新的經驗或變化中新策略的出現(xiàn)而改變。不同的公共政策行動者以政策核心信仰為主中心，組合成不同的倡導聯(lián)盟，每個聯(lián)盟共享一組統(tǒng)一的政策信仰，從事沒有爭議或較少爭議的政策行動。當一群行動者不滿足于現(xiàn)存子系統(tǒng)對某一特定問題的偏見時，就會開拓一個新的子系統(tǒng)，新的子系統(tǒng)會界定新的問題和選擇新的行動策略。這樣，在政策子系統(tǒng)內不斷地進行著“筑巢”，形成新的子集，政策子系統(tǒng)不斷地鞏固“成熟的子系統(tǒng)”和出現(xiàn)“新生的子系統(tǒng)”。政策的核心信仰和第二層面的信仰塑造著政策子系統(tǒng)中不同聯(lián)盟的出現(xiàn)、產生和變化，使政策子系統(tǒng)出現(xiàn)了支持者、中立者和反對者聯(lián)盟，聯(lián)盟根據對政策核心信仰的認知發(fā)生改變，出現(xiàn)強聯(lián)盟和弱聯(lián)盟。

盡管并不是所有的政策領域都完全按照聯(lián)盟框架的邏輯運行，但沒有出現(xiàn)聯(lián)盟型的政策領域，并不能從根本上否定聯(lián)盟框架的邏輯和自洽性地證明不存在聯(lián)盟框架。聯(lián)盟框架提出的信仰系統(tǒng)既為理解政策過程提供了新視角，也為政策變遷提供了原動力。聯(lián)盟型政策以政策核心信仰為統(tǒng)攝，在政策子系統(tǒng)內，不同聯(lián)盟之間相互競爭驅動政策變遷，不同行動者能夠根據自身對問題的理解和偏好觀念參與政策子系統(tǒng)的政策組群。

三、公共政策運行過程的交叉化網絡路徑

1.公共政策過程的多重認知。公共政策過程，與人們對政策的理解和認知密切相連。人們對政策的理解，呈現(xiàn)出多維的特性。在一定的意義上，人們將政策理解為一種觀念，不同的行動者應用政策觀念，嘗試塑造出一種公共生活的組織方式，政策因此被認為是針對公共問題，在公共領域和私人領域相互論爭中被建構出來。但同時，政策也被理解為一種概念和工具，是人們用以清楚地闡明世界的觀念，是一種分析統(tǒng)治過程和理解統(tǒng)治復雜性時所運用的概念。不同的行動者利用政策工具，有效地分配價值和資源，促進公共生活的善治和集體行動。在更普遍的意義上，政策被理解為一種過程，它并不是簡單地追求共同目標的過程，而是對公共問題和公共事務有著不同觀念和觀點的參與者之間集體行動的過程。在這一過程中，不同的人們對政策的理解存在不同，參與者和分析者具有不同的視角，處于各種位置的參與者以不同的方式看待相同的問題，但行動者參與政策過程并不是以中立的方式進行，而是有選擇性地進行，因為政策在特定的時間集中關注部分事務而不是所有事務。政策不是被決定的，而是多重因素博弈互動的結果，提出政策議題的過程，也是挑戰(zhàn)現(xiàn)存政策議程和挑戰(zhàn)擁護者的過程，這種挑戰(zhàn)要求承認新的政策議題和接納新的參與者。政策過程也是人們關注的焦點從過程轉向結果的過程。“政策可以看成是爭論和參與的終止，制定一項政策或改變可以成為開展議程的工具，允許更廣泛的參與者加入到競爭博弈中的過程”[2]206。政策理解的復雜性和多元化決定著政策過程的復雜性和多維性。但從具體的政策結構看，政策卻是由垂直維度和水平維度構成的二維空間。在垂直維度中，政策被理解為政府選擇做什么或不做什么的決定，權力主導型政策就是這種觀念和概念的結果。權力主導型政策認為，政策是政府解決事務所依賴的工具，政府組織是公共政策賴以執(zhí)行的唯一保障和基礎，而其他的參與者是政府組織主導的附屬物和依賴品，他們按照政府對政策目標的設定、過程的控制和結果的評估行使其附屬角色，他們的功能和定位低于政府組織。盡管權力主導型政策在聚集政策資源和控制政策過程中存在優(yōu)勢，但政策資源的存量沒有增加，且抑制了其他行動者參與政策過程的動機和意愿。垂直維度的政策過程，導致整個政策系統(tǒng)中成員之間難以形成有效一致的集體行動，他們對政策存在某種程度的不信任、冷漠和不支持。在水平維度中，政策被理解為由不同的信仰、傳統(tǒng)、制度、歷史文化和不同行動者之間互動的結果。

2.聯(lián)盟型公共政策的運行優(yōu)勢。聯(lián)盟型公共政策是上述這種觀念的具體化表征。聯(lián)盟型政策從政策子系統(tǒng)出發(fā)，認為不同的參與者和行動者作為政策聯(lián)盟的潛在成員，擁有非常相近的政策信仰，也愿意在追求政策目標中一致行動，充分調動和激發(fā)他們的潛力，能為政策目標和政策結果的產出提供多元的資源保障，更為重要的是，為政策過程集體行動提供有效的行動基礎。一方面，對單個聯(lián)盟而言，擁有共同的目標和信仰，能夠尋找到在聯(lián)盟成員中公正處理各種利益沖突的方案和從事更好的合作，因為聯(lián)盟內部不斷地相互作用，降低交易成本和提升集體行動的能力；另一方面，減少了搭便車行為傾向的發(fā)生，在聯(lián)盟框架中，“聯(lián)盟成員共享的信仰減少了搭便車的行為傾向，共享政策核心信仰的行動者相互信任，在決定做什么時能考慮對方的利益以及增加公平分擔追求共同目標成員的意愿”[3]。最后，聯(lián)盟型政策對政府的角色和功能給予充分的重視和認同。政府在聯(lián)盟型政策中的角色和功能不再是單一的主導和控制，而更多的是分散和滲透，在此基礎上，為不同聯(lián)盟致力于解決公共事務和實現(xiàn)政策總體目標進行溝通、協(xié)同與合作。政府通過科學、合理的資源配置來彌補其他聯(lián)盟參與集體行動的政策成本和政策收益的共享，特別是為反對聯(lián)盟和中立聯(lián)盟之間參與集體行動提供交易成本，使得不同的聯(lián)盟致力于集體行動。政府在聯(lián)盟型政策中分散的、滲透式的角色并沒有降低政府在解決問題和資源配置中的重要性，因為相比其他參與者來說，政府掌握著數量較大的資源，通過正式的渠道募集資源有天然優(yōu)勢，利用和使用資源也相對集中和高效。

3.公共政策的交叉化網絡應對。在社會領域中，聯(lián)盟型政策在涉及農業(yè)、水利、能源、環(huán)境、醫(yī)療教育、社會福利、再分配等政策領域真實存在，且特征明顯，但也存在法規(guī)性政策、項目投資性政策，針對特定問題制定的特定政策，在這些政策領域，聯(lián)盟型政策應用有限。因此，聯(lián)盟型政策在普遍化的過程中面臨困境，并呈現(xiàn)出衰微的特點。大多數聯(lián)盟型政策并沒有從不同的領域和不同的地區(qū)向外延伸。從地區(qū)上看，基本限于分權化結構的體制中，從領域上看，也僅僅限于少數幾個利益交織和涉及龐大群體規(guī)模的領域。因此，從權力主導型和聯(lián)盟型相互交叉的網絡化過程中去理解和分析政策過程，才能完整地呈現(xiàn)出公共政策過程運行的圖景?！罢呔W絡的概念在公共政策或政治科學領域的出現(xiàn)與應用，主要起源于現(xiàn)代國家機關推動公共政策時，越來越不容易通過相關部門動員到所有必要的政策資源， 往往必須依賴政策利害關系者的合作，結合與動員原本分散的社會資源，達成在和諧的集體行動過程中解決政策問題，而政策網絡正是這種穩(wěn)定與持續(xù)關系所形成的互動形態(tài)”[4]。公共政策過程并不是“局內人”和“局外人”之間的簡單二分，而是一個相互交叉的網絡化過程。從邏輯上看，在互動、博弈的政策網絡結構中，不存在一個“超級中心”，但政府在網絡結構中仍然是最強有力的、不可忽視的節(jié)點，具有“導航”的功能，指導政策的制定和執(zhí)行，它通過構建、調整和激活網絡，最大限度地鼓勵資源交換。在實際層面，也很少有單一的權力主導型政策；相反，地方行動者也試圖追求特定的政策目標。聯(lián)盟型政策本質上源于公共事務的復雜性和社會成員需求的多元性。社會成員要求政策能夠取得實際成效，并以較高的效率來實現(xiàn)對復雜事務的解決，而政府受制自身龐大的官僚體系和規(guī)則化的運行機制，解決公共事務和回應公眾訴求很難通過自身主導的政策去單一解決。政府只有在充分尊重不同聯(lián)盟真實存在的經驗模式中，通過聯(lián)盟型政策來實現(xiàn)集體的一致行動和政策的總體目標，才能從根本上增強解決事務的有效性。同樣，聯(lián)盟試圖通過改變政府機構的行為以實現(xiàn)他們按照各自政策核心來確定的政策目標，通過不同行動者之間的整體互動，在既定的成本投入基礎上，實現(xiàn)產出的最大化，最大限度地增進自身或群體的福祉水平。

[1]海倫·英格蘭姆.新公共政策——民主制度下的公共政策[M].上海：上海交通大學出版社，2005：63.

[2]保羅·A·薩巴蒂爾.政策過程理論[M].北京：生活·讀書·新知三聯(lián)書店，2004.

[3]科爾巴奇.政策[M].長春：吉林人民出版社，2005：4.

[4]王春城.公共政策過程的邏輯：倡導聯(lián)盟框架解析、應用與發(fā)展[M].北京：中國社會科學出版社，2013：23.

[責任編輯：欒鳳廷]

2016-12-28

唐曉英(1960-)，女，黑龍江呼蘭人，副研究員。

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1008-8520(2017)02-0043-05