社會組織參與社區(qū)網(wǎng)格化管理的功能定位和行動障礙

蔡曉霞

(廣西大學(xué) 公共管理學(xué)院，南寧 530007)

社會組織參與社區(qū)網(wǎng)格化管理的功能定位和行動障礙

蔡曉霞

(廣西大學(xué) 公共管理學(xué)院，南寧 530007)

社區(qū)網(wǎng)格化管理是一種多元主體共治的社區(qū)治理模式，是我國基層社會治理創(chuàng)新的重要成果。在網(wǎng)格化管理中，社會組織的功能應(yīng)當(dāng)定位為社區(qū)服務(wù)的供給人、社區(qū)管理的配合者、社區(qū)訴求的傳聲筒、社會資源的動員方、社區(qū)矛盾的緩解閥。然而，在網(wǎng)格化管理的施行過程中，由于受到制度體制、社會生態(tài)和組織建設(shè)等三個層面的制約，社會組織未能有效發(fā)揮其功能作用。

社區(qū)網(wǎng)格化管理；社會組織；功能；障礙

實踐表明，社會組織的協(xié)同治理功能發(fā)揮得越好，社會有序、和諧的程度就越高，社會的活力就越強。中國共產(chǎn)黨歷來重視社會組織的發(fā)展和功能，特別是黨的十八大明確提出“加快形成黨委領(lǐng)導(dǎo)、政府負(fù)責(zé)、社會協(xié)同、公眾參與、法治保障的社會管理體制”。黨的十八屆三中全會又提出“創(chuàng)新社會治理體制”的新要求。將原來的“政府負(fù)責(zé)”改為“政府主導(dǎo)”，將“社會管理”改為“社會治理”作為重要的社會治理主體之一，社會組織的功能有了更大的發(fā)展空間。然而，調(diào)研發(fā)現(xiàn)，作為基層政府加強社區(qū)治理的一項普遍性創(chuàng)新舉措，社區(qū)網(wǎng)格化管理未能充分發(fā)揮社會組織的協(xié)同治理功能(如上海、深圳等)，或者沒有有效推動社會組織參與其中(如南寧等)?！熬W(wǎng)格”是近十年來興起的一項重要信息技術(shù)，其目標(biāo)是實現(xiàn)網(wǎng)絡(luò)環(huán)境下的資源共享與高效協(xié)作。網(wǎng)格化管理思想源于水、電的應(yīng)用，發(fā)展于互聯(lián)網(wǎng)“網(wǎng)格”技術(shù)，其基本要義是網(wǎng)格思路在所選范圍內(nèi)實現(xiàn)信息整合、運作協(xié)同、條塊總合的現(xiàn)代網(wǎng)絡(luò)系統(tǒng)式的管理[1]。有關(guān)社區(qū)網(wǎng)格化管理的研究還不夠深入，缺乏對社會組織功能作用的挖掘，沒有理清政府和社會組織在網(wǎng)格化管理中的功能區(qū)分，沒有深入探討社會組織協(xié)同治理功能的發(fā)揮，對社區(qū)網(wǎng)格化管理實踐缺乏有效指導(dǎo)。本文在調(diào)查研究的基礎(chǔ)上，著重分析了社會組織參與社區(qū)網(wǎng)格化管理的功能定位和行動障礙。

一、社區(qū)網(wǎng)格化管理下社會組織的功能定位

1.社區(qū)服務(wù)的供給人。社會組織提供社區(qū)公共服務(wù)是社會經(jīng)濟發(fā)展到一定階段的必然結(jié)果，“市場失靈”和“政府失靈”成為社會組織提供社區(qū)服務(wù)的催生土壤。社會發(fā)展日趨復(fù)雜和多元，僅靠市場和政府兩個主體進行社區(qū)公共服務(wù)供給力有不殆，無法有效滿足社區(qū)居民的需求。因此，社會組織提供社區(qū)服務(wù)是現(xiàn)實的需要。作為一種新的社區(qū)治理模式，社區(qū)網(wǎng)格化管理的施行有賴于社會組織的社區(qū)公共服務(wù)供給。網(wǎng)格化管理下社會組織有兩種提供社區(qū)服務(wù)的方式：一是運用自有資源主動提供服務(wù)。社會組織依照組織宗旨、使命、目標(biāo)，發(fā)現(xiàn)社區(qū)服務(wù)需求，制訂服務(wù)提供計劃，投入自有人力、物力，向社區(qū)居民提供有針對性的服務(wù)。在這一過程中，社會組織可以更好整合社區(qū)空間，解決社區(qū)問題，維護社區(qū)利益，在一定程度上彌補“政府失靈”和“市場失靈”。二是受政府委托提供社區(qū)公共服務(wù)。簡言之，就是政府向社會組織購買公共服務(wù)。政府通過簽約外包、委托代理等形式，利用公共資金向社會組織購買公共服務(wù)，從而將社會組織提供公共服務(wù)納入政府公共服務(wù)體系。在這一過程中，社會組織獲得發(fā)展資金，同時也為社區(qū)居民提供了有需要的社區(qū)服務(wù)。在網(wǎng)格化管理過程中，可以鼓勵、動員社會組織以上述兩種方式參與社區(qū)服務(wù)提供。

2.社區(qū)管理的配合者。轉(zhuǎn)型期，“強政府、弱社會”的社會治理模式逐漸與經(jīng)濟社會發(fā)展相背離。面對復(fù)雜多元的社會事務(wù)，特別是細(xì)微的社區(qū)事務(wù)，政府顯得力不從心。社會組織既是被管理者，也是社會治理的主體之一，有責(zé)任配合政府管理社區(qū)事務(wù)。一方面，政府出臺既促進社區(qū)和諧又激發(fā)社會組織活力的政策，加強對社會組織的監(jiān)督與管理；社會組織服從政府管理，合法有序地開展活動。另一方面，政府要專注于宏觀政策制定，從微觀事務(wù)中解放出來，把部分網(wǎng)格化管理事務(wù)轉(zhuǎn)移給合適的社會組織。社會組織的發(fā)展不但推進了國家與社會關(guān)系的變革，而且使政府在社區(qū)管理中的職能角色獲得了重新定位，從“怎樣把居民管得住”向“怎樣使居民過得好”的方向轉(zhuǎn)變[2]。因此，作為社會治理的重要主體，社會組織有能力承擔(dān)部分社會事務(wù)管理。調(diào)研發(fā)現(xiàn)，上海、浙江等地在開展網(wǎng)格化管理的過程中，將治安維護甚至消防等工作外包給社會組織，既降低了行政成本，又提高了社會效益。可見，社會組織還能扮演社區(qū)管理配合者的角色。

3.社區(qū)訴求的傳聲筒。公民個人參與公共決策的力量有限。社會組織是一種公民自發(fā)形成的組織，是公民的聚合體，也是公民利益的集合。作為一個利益集合，社會組織將個人利益整合成為集體利益，能夠增強利益表達(dá)并形成力量，比公民個人更具代表性和力量性(如圖1)。每個社會組織都有其特定的利益訴求和價值取向，社會組織通過利益訴求表達(dá)促進民主化，擴大政治參與。社會組織參與公共事務(wù)、促進民主決策、提供公共產(chǎn)品和服務(wù)的過程，其實也是一個利益訴求表達(dá)的過程。在網(wǎng)格化管理中，每個居民都有權(quán)參與社區(qū)治理。因此，公民利益訴求表達(dá)更為行之有效的方法是，社區(qū)居民通過社會組織進行利益表達(dá)，這不僅能夠提升利益表達(dá)的權(quán)威性，還能夠提升社區(qū)居民利益表達(dá)的有效性。

圖1 公民個人向政府進行利益表達(dá)的兩種渠道

4.社會資源的動員方。面對日益復(fù)雜的社會環(huán)境，僅僅依靠政府和市場兩種方式進行資源配置已經(jīng)無法實現(xiàn)資源的優(yōu)化和有效整合。而社會組織的另一個重要的功能是動員社會資源(包括獲得捐贈的人力、資金、物品等)，實現(xiàn)資源匯聚。與政府和企業(yè)相比，社會組織獲取社會資源的途徑主要有兩種：一是慈善捐贈。社會組織具有非營利性、公益性或互益性等屬性，具有較強的社會公信力。因此，社會組織的慈善募捐活動能夠較快地吸收公民捐贈的社會資源。二是志愿服務(wù)。一般而言，社會組織獲得的慈善捐贈屬于物質(zhì)或信息資源，而社會組織還可以通過獲取志愿服務(wù)的方式動員人力資源。社會組織通過發(fā)動人們參與到其所組織的公益服務(wù)活動中，從而獲取志愿服務(wù)資源。社會組織通過動員、整合社區(qū)內(nèi)外的社會資源用于社區(qū)治理，可以有效補充政府治理資源之不足。

5.社區(qū)矛盾的緩解閥。網(wǎng)格化管理的治理模式，還具有促進社區(qū)穩(wěn)定和諧的重要功能。社會組織是具有較強的自治色彩，不僅能夠起到凝聚民意的作用，還能起到調(diào)解社區(qū)矛盾的作用。一方面，社會組織可以更加高效地了解并傳遞民意，為社區(qū)居民提供利益訴求的機會與平臺，起到上傳下達(dá)的作用；另一方面，社會組織可以深入社區(qū)做工作，調(diào)節(jié)社區(qū)居民之間的利益矛盾，通過組織的制度規(guī)范，對社會組織的成員起到約束作用，使得在發(fā)生利益糾紛時能夠更加高效快捷地調(diào)解。再者，社會組織作為網(wǎng)格化社區(qū)中較具公信力的組織，能夠為社區(qū)居民搭建一個令人信服的調(diào)解和溝通平臺，有助于社區(qū)和諧穩(wěn)定。

二、社區(qū)網(wǎng)格化管理中社會組織的行動障礙

1.制度體制障礙。制度體制障礙主要體現(xiàn)在兩個方面：一方面，管理體制的高門檻。長期以來，我國實行社會組織“雙重管理體制”，社會組織的作用有限。目前，我國社會組織正逐步從“雙重管理”向“統(tǒng)一登記、各司其職、協(xié)調(diào)配合、分級負(fù)責(zé)、依法監(jiān)管”的社會組織管理體制轉(zhuǎn)變。因政策慣性影響，仍然存在資金、辦公場地等社會組織成立門檻，社會組織法人權(quán)利受限，影響社會組織數(shù)量增長和功能社會有效發(fā)揮。同時，政府對“體制外”社會組織仍缺乏充分信任。政府在推進社區(qū)網(wǎng)格化管理過程中，或者沒有合適的社會組織參與管理，或者不相信社會組織參與管理的能力，導(dǎo)致社會組織參與不足。另一方面，法律制度的低保障。總的來看，我國社會組織管理的法律法規(guī)建設(shè)還相對滯后，社會組織發(fā)展以及參與社會管理仍然得不到充分的法律保障。一是，社會組織管理法制化程度低。我國社會組織法律體系還不夠健全，缺乏關(guān)于社會組織的基本法律及其配套法規(guī)。盡管《慈善法》已經(jīng)施行，“三個條例”已修改完善，但畢竟不是社會組織基本法。二是，法律法規(guī)過于原則化、操作性不強。社會組織參與社會管理等方面缺乏可操作性的法律指導(dǎo)，部分規(guī)章制度過于籠統(tǒng)和滯后，無法及時解決新問題。在一定程度上，這兩個原因?qū)е律鐣M織參與社會管理的規(guī)章制度沒有建立起來，地方政府及社區(qū)沒有制度依據(jù)制定有關(guān)社會組織參與社區(qū)網(wǎng)格化管理的政策舉措。

2.社會生態(tài)的障礙。根據(jù)奧斯特羅姆的社會—生態(tài)系統(tǒng)理論，社會行動者受到政治、經(jīng)濟、社會以及自然因素等諸多因素的影響。網(wǎng)格化管理下社會組織的行動與社會生態(tài)系統(tǒng)密切相關(guān)，也受社會生態(tài)環(huán)境的制約。首先，“劣幣驅(qū)逐良幣”現(xiàn)象侵蝕社會組織公信力。由于各種原因，個別社會組織的行為與其宗旨和使命相背離，出現(xiàn)失責(zé)、失信的情況，進而導(dǎo)致負(fù)面的社會輿論氛圍，影響社會組織整體公信力。特別是當(dāng)某些曾經(jīng)頗有威望的社會組織出現(xiàn)問題時，“劣幣驅(qū)逐良幣”現(xiàn)象尤為明顯。其次，公眾支持度不高，社會組織成長緩慢。在我國，隨著互聯(lián)網(wǎng)的普及和傳播手段的便捷化，現(xiàn)代“公益”“慈善”理念才逐步為社會公眾所了解和接受。目前，公眾捐贈還不是社會組織的主要資源來源，社會組織的數(shù)量仍然不多、規(guī)模仍然不大，功能的發(fā)揮受到很大影響。這些都導(dǎo)致社會組織在社區(qū)網(wǎng)格化管理過程中參與不足。

3.組織建設(shè)障礙。社會組織自身建設(shè)是社會組織有效發(fā)揮社會功能的內(nèi)部條件和主體基礎(chǔ)。然而，當(dāng)前社會組織自身建設(shè)面臨諸多瓶頸和困境。首先，內(nèi)部管理不規(guī)范，運行過程不透明，自主運作能力差，沒有明確的管理體系指導(dǎo)組織運行。部分存在專斷專權(quán)，組織作風(fēng)和管理方式官僚化、行政化，存在很大的管理漏洞。志愿性質(zhì)的社會組織成員原本是基于其所擁有的共同信念和心理訴求聚集在一起，然而不健全的管理制度導(dǎo)致其內(nèi)部結(jié)構(gòu)不穩(wěn)定，分工落實不到位，容易造成“責(zé)任鴻溝”，行動無序甚至失責(zé)。其次，資源不足。一方面，財力資源不足。社會組織資金主要來源于社會捐贈、會員會費和政府扶持等渠道，資金來源渠道相對匱乏。資金不足難以滿足正?；顒拥拈_展和辦公場所硬件的置辦，使得社會組織在提供公共物品上舉步維艱，難以承接政府轉(zhuǎn)移的職責(zé)和有效動員各種社會資源承擔(dān)應(yīng)負(fù)的社會責(zé)任。另一方面，人力資源不足。由于社會組織從業(yè)人員的社會地位、福利待遇、醫(yī)療、養(yǎng)老保險等問題得不到妥善解決，造成社會組織留不住人才，隊伍不穩(wěn)定，專業(yè)人員嚴(yán)重匱乏，組織成員缺乏歸屬感和工作積極性，不利于社會組織充分發(fā)揮組織的社區(qū)服務(wù)能力。在面對資源不足的情況時，社會組織往往采取“小型化”策略，雖然小型組織能實現(xiàn)直接的服務(wù)且運行成本小，但是這樣的組織處于自生自滅的狀態(tài)，容易被淘汰。

三、發(fā)揮社會組織在社區(qū)網(wǎng)格化管理中的協(xié)同治理功能

網(wǎng)格化管理通過行政力下沉的方式實現(xiàn)社會治理與公眾參與的微觀連接。社會組織積極參與社區(qū)自治，發(fā)揮協(xié)同治理功能，能夠大幅提高社區(qū)治理績效。為此，我們認(rèn)為在網(wǎng)格化管理中，社會組織必須明確協(xié)同治理的功能定位。為此，社會組織需扮演好五個角色：社區(qū)服務(wù)的供給人、社區(qū)管理的配合者、社區(qū)訴求的傳聲筒、治理資源的匯聚方、社區(qū)矛盾的緩解閥。但是，研究發(fā)現(xiàn)，社會組織仍然無法充分融入網(wǎng)格化管理中，其協(xié)同治理功能的發(fā)揮受到來自制度體制、社會生態(tài)、組織建設(shè)等層面的影響。

為了充分釋放社會組織的能力，推動社區(qū)網(wǎng)格化管理的順利實施，政府、社會組織和公眾等主體需要協(xié)同配合，互助共濟。首先，要激發(fā)社會組織活力，實現(xiàn)政府、社區(qū)與社會組織的良性互動。在網(wǎng)格化管理下，政府應(yīng)當(dāng)轉(zhuǎn)變職能，社區(qū)要構(gòu)建資源網(wǎng)絡(luò)，共同搭臺讓社會組織“唱戲”，加大政府購買服務(wù)力度，實現(xiàn)“公眾點菜、社會組織做菜、政府買單”的協(xié)同治理模式。其次，要加強社會組織自身能力建設(shè)，強化社會組織的專業(yè)服務(wù)能力、公共參與能力、內(nèi)部治理能力、資源獲取能力和協(xié)作互助能力。再次，要加強社會組織公信力建設(shè)，培育社會互幫互助的環(huán)境氛圍，引導(dǎo)更多的社會資源流向社會組織?？偠灾鐓^(qū)網(wǎng)格化管理是一項系統(tǒng)的、長遠(yuǎn)的社會治理工程，需要以全面的、發(fā)展的眼光對待各個主體的功能作用，發(fā)揮各個主體的積極性與主動性，穩(wěn)步推進社區(qū)善治的實現(xiàn)。

[1]池宗仁,王浣塵.網(wǎng)格化管理和信息距離理論——城市電子政務(wù)流程管理[M].上海:上海交通大學(xué)出版社,2008：126.

[2]王名，等.社會組織與社會治理[M].北京：社會科學(xué)文獻(xiàn)出版社,2014:159.

[責(zé)任編輯：欒鳳廷]

2017-02-18

國家社科基金項目(14BZZ040)階段性成果；廣西人文社科重點項目(ZD2014013)階段性成果

蔡曉霞(1991-)，女，廣西欽州人，碩士研究生。

D630

A

1008-8520(2017)02-0048-03