公共服務化社會組織參與社區(qū)管理研究

李健

【摘 要】本文在中國社會轉(zhuǎn)型的大背景下，對社會組織參與社區(qū)管理、提供公共服務進行研究探討，從居委會的視角對我國目前社區(qū)管理的現(xiàn)狀進行調(diào)查分析，同時對社會組織發(fā)展狀況及面臨的問題做了解析，最后從創(chuàng)新機制、培育引導、加強領導幾個方面提出公共服務社會化的途徑。

【關鍵詞】社會組織；社區(qū)管理；公共服務

【中圖分類號】D669 【文獻標識碼】A 【文章編號】1001-0475（2017）01-0086-02

社區(qū)管理是社會管理的基礎，只有社區(qū)的穩(wěn)定才有社會的穩(wěn)定。中國目前處在社會轉(zhuǎn)型期，同時也是社會矛盾的頻發(fā)期，并呈現(xiàn)多元化趨勢， 拆遷安置、生態(tài)環(huán)境、養(yǎng)老服務等問題交織凸現(xiàn)，如果依靠政府體制內(nèi)的資源來應對處理越來越多樣化的群眾訴求，就顯得力不從心了。這種情況下，我們黨在十八大上明確提出“要加快形成政社分開、權(quán)責明確、依法自治的現(xiàn)代社會組織體制”。十八屆三中全會更是提出“激發(fā)社會組織活力，創(chuàng)新有效預防和化解社會矛盾體制”。引入社會組織的力量參與調(diào)處基層社會矛盾中與公共服務相關的部分，成為一種可期的選擇。如何發(fā)揮社會組織在社區(qū)發(fā)展中的作用，是一個值得認真探討實踐的事情。

一、目前我國社區(qū)居委會管理的現(xiàn)狀

（一）社區(qū)居委會工作行政化傾向嚴重

近年以來，我國市場經(jīng)濟發(fā)展迅速，在我國經(jīng)濟發(fā)展過程中居委會對于加強基層黨組織建設，以及鞏固我們黨的執(zhí)政基礎起到了重要的作用。但是目前居委會的作用還是以辦理政府方面的行政事務為主、以辦理社區(qū)內(nèi)部的事務為輔，習慣于按照上級布置的任務開展工作，自主性沒有得到體現(xiàn)。我國大多數(shù)居委會的運行過程，包括工作人員的聘用、使用、考核等都體現(xiàn)了行政化的安排。我國法律規(guī)定了社區(qū)居委會是一個“自我管理、自我服務、自我教育”的自治機構(gòu)，但是目前大多數(shù)的居委會依舊是按照行政意志在進行有限的活動。

（二）社區(qū)居委會工作任務繁重

隨著市場經(jīng)濟體制改革的深入，大量的“單位人”轉(zhuǎn)化為“社會人”，農(nóng)民工和流動人口大量涌入城市，從而增加了社區(qū)居委會的工作強度。許多政府部門為了準確掌握基層具體情況，將各項基礎性工作擴展到社區(qū)，這是固本強基的好做法，但在無形中造成了開會多、迎接視察多、跑腿多的局面，居委會的工作人員疲于應對各級領導的視察和報送數(shù)據(jù)，卻忽視了社區(qū)居民對于居委會工作的認同感。

（三）居委會已不能滿足居民多樣化需求

隨著社會管理體制的變化，人民群眾的利益需求呈現(xiàn)出分化和多元化趨勢，各種服務，迫切要求由社區(qū)中的各種組織來承接，社區(qū)作為公共服務提供者的角色越來越凸現(xiàn)出來。而對于政府來說，提供的公共服務往往只是對經(jīng)濟生產(chǎn)和社會秩序的維護，對于民眾多樣化需求的重視程度不夠。

（四）社區(qū)專職工作者待遇較低

由于大部分居委會財政不在預算內(nèi)，收入主要來源于街道辦事處撥的少量辦公經(jīng)費，導致居委會財政捉襟見肘。并由此造成了工作人員待遇低，辦公條件差等情況。居委會在這種狀況下很難吸收優(yōu)秀人才從事社區(qū)工作。

二、公共服務化社會組織概述及存在的問題

社會的轉(zhuǎn)型要求公共服務保障居民的多樣化的生活需求。而通過改革公共服務的提供方式，將公共服務進行社會化，就成為一種必然的選擇，這將使效率更高、服務更好的社會組織參與進當前的社會治理當中。

（一）公共服務化社會組織的概述

我國把社會組織劃分成三個類別，社會團體、基金會、民辦非企業(yè)單位。本文所說的公共服務化社會組織，是民辦非企業(yè)單位中的一類。它具有民間性、非營利性、自主性等六個顯著的特點。在中央政策推動下，我國近年社會組織數(shù)量逐年增加，從1988年的4 446個，增長到2000年的15.3萬個，到2014年達到60萬個，增長了100多倍，年均增長21%。2000年后基數(shù)較大，但年均增長仍達到12%，總體上呈平穩(wěn)增長態(tài)勢。

（二）公共服務化社會組織發(fā)展中存在的問題

1.對社會組織的認識存在差距。一是部分政府部門仍習慣于計劃經(jīng)濟時代大包大攬的做法，對新形勢下社會組織的功能和作用認識不到位，對社會組織參與社會管理事務仍然存在不放手的現(xiàn)象。二是社會組織普遍對如何發(fā)揮自身作用缺乏正確認識，一味地希望政府給予均等扶持，而忽略了自身建設和資質(zhì)的進一步提升，在承接公共管理事務上的能力比較有限。

2.目前社會組織自身力量薄弱。從社會組織來看，普遍存在問題是：沒有穩(wěn)定的資金來源，缺乏高素質(zhì)的社會工作專業(yè)人才，沒有形成規(guī)范的內(nèi)部結(jié)構(gòu)。從收入方面來看，主要包括社會捐贈、政府或個人資助和服務性收入。這些資金來源都很微薄，經(jīng)費的缺乏導致社會組織工作開展不起來，社會組織沒有作為又直接導致對人才的吸引力不強。而社會組織從業(yè)人員工資待遇低，沒有社會保障等方面的政策，也是高層次人才缺乏的一個原因。

3.目前社會組織公信力不強。不少社會組織還沒有健全的內(nèi)部管理制度。有些社會組織在項目運作上信息不透明，由于人員的素質(zhì)不高，在款項的使用上存在問題。有的變成一種利益載體為少數(shù)人牟利，從而背離了發(fā)展社會組織的初衷。造成社會組織公信力受損，嚴重影響了其健康成長。

4.管理機制不健全。當前我國由社會組織登記部門和所在行業(yè)的管理部門進行雙重管理，雙重負責機制導致許多社會需要的組織因找不到行業(yè)主管部門而無法登記，影響了社會組織的設立和作用發(fā)揮；還導致中國的社會組織具有官民雙重身份，政社不分，社會組織行政色彩嚴重。在監(jiān)管上也存在力量薄弱的問題。

三、推進社會組織參與社區(qū)管理的建議

（一）創(chuàng)新管理社會組織的體制機制

1.構(gòu)建政社分離的社區(qū)管理模式。在社區(qū)管理上政府組織和社會組織各自都有優(yōu)勢和不足。社會組織沒法采取合法而又強有力的手段進行公共管理和保障公民的公共安全；政府又不能像社會組織那樣對社區(qū)居民提供受歡迎的多元服務。因此，社區(qū)管理要達到整合資源、提供公共服務的目的，政府和社會組織只有職責明確，合理分工，將政府組織、非營利組織和市場組織共同作為社區(qū)治理的主體，發(fā)揮比較優(yōu)勢，才能實現(xiàn)政社互動、良性發(fā)展。

2.構(gòu)建公共服務的政社合作機制。推動政府向社會組織購買服務，政府投入資金購買社區(qū)民間組織服務，一方面激活了社會力量，形成吸納社會資源的一種社會化運作模式，另一方面也提高了政府的行政效率，減少了行政成本。比如在社會組織承擔養(yǎng)老服務方面，政府在經(jīng)濟上的花費比傳統(tǒng)模式下投入到養(yǎng)老機構(gòu)建設的資金要少得多。同時承擔養(yǎng)老服務的社會組織由于獲取了政府資金的支持而得以發(fā)展。我們的社會組織要想發(fā)展成服務社會和構(gòu)建和諧社會的一股重要力量，就應當不斷地承擔政府剝離的公共服務職能，進行廣泛的政社合作，在持續(xù)地合作過程中提升自身的能力和公信力。

3.建立政府對社會組織監(jiān)管機制。第一是要實行寬進，降低社會組織準入門坎，將大量游離于管理之外的社會組織納入到監(jiān)管范圍。二是要實行嚴管，對于登記后的社會組織實行嚴格的分類和分級管理，引入 “委托評估機制”，委托第三方專業(yè)機構(gòu)通過社會調(diào)查和績效評估對社會組織進行資質(zhì)審查，建立公平、公正的劣汰機制。還要按照經(jīng)濟社會發(fā)展的需求，培養(yǎng)一批社會急需的社會組織。同時要建立社會舉報體系、及時處置協(xié)調(diào)機制等。三是要暢通出口，在規(guī)范化管理的基礎上，設立退出機制，及時注銷違規(guī)違法的社會組織。

（二）培育引導社會組織有序參與社區(qū)管理

1.加強社會組織的培育和整合。從社會管理需要出發(fā)，重視發(fā)展社會服務類、群眾生活類社會組織。對社會組織資源進行整合優(yōu)化。一方面要通過政策扶持、高效服務等更好地鼓勵社會組織發(fā)揮作用；另一方面要有計劃性地引導社會組織參與社會管理，從而形成黨委領導，政府、社會、公眾共同參與的社會管理新局面。第三是指導社會組織制定管理方面的規(guī)范化制度，指導社會組織完善內(nèi)部結(jié)構(gòu)，建立運行決策機制。

2.建立社會人才引進和激勵機制。人才的缺乏是目前制約社會組織快速發(fā)展的一個瓶頸。應創(chuàng)造有利的政策環(huán)境，促使優(yōu)秀人才特別是社會工作相關專業(yè)的人才到社會組織工作，支持鼓勵志愿者協(xié)助參與社區(qū)工作，將社會工作人才納入“勞動模范”“優(yōu)秀工作者”等評比范圍，加大對社會組織優(yōu)秀人才宣傳力度。使社區(qū)社會組織隊伍的整體素質(zhì)得到明顯提升。

3.建立多元投入機制。加快政府職能轉(zhuǎn)移和購買服務，政府財政預算單獨設立用于購買社會服務的資金。同時積極拓展多樣化的融資手段，積極建立各種社會捐助專項基金，開展公共事業(yè)募捐活動。另外還要探索社會組織市場運作的機制，允許部分領域進入經(jīng)營運作范疇，使社區(qū)服務和市場供給能夠結(jié)合起來。

（三）加強對社會組織各項工作的領導

1.提高對發(fā)展社會組織工作的認識。政府應當認識到當前社會條件下社會組織的積極作用，在準確把握社會組織特點的基礎上，積極探索適合社會組織發(fā)展的管理方式，將社會組織發(fā)展納入經(jīng)濟社會發(fā)展計劃和政府績效考核指標，建立完善的社會組織服務體系，提供適應社會組織發(fā)展的良好行政環(huán)境，促進社會組織快速健康發(fā)展。

2.加強社會組織黨的建設工作。黨的基層組織要加強對社會組織發(fā)展方向的引導，積極發(fā)揮社會組織中黨員的先鋒模范作用，要積極擴建組織覆蓋，對于有條件的要在社會組織中建立黨組織，充分發(fā)揮推動發(fā)展、服務群眾、凝聚人心、促進和諧的作用。社區(qū)居委會要通過公共平臺建設、相關基本設備配置，幫助社區(qū)社會組織有序發(fā)展，努力實現(xiàn)各個社區(qū)社會組織之間協(xié)同互助、優(yōu)勢互補。

3.營造公正和諧的發(fā)展環(huán)境。為官辦社會組織和民營社會組織提供平等參與各種公共服務的機會。盡快推進官辦社會組織改革，使其迅速向社會化、民間化轉(zhuǎn)變。同時，要對草根社會組織給予更多的信任，讓更多的專業(yè)人士參與各類社會組織，為社會建設獻計出力。

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[責任編輯：秦 超]