基于環(huán)境治理的政府政績考核研究

張勁松　汪碧彤

摘要：近年來，我國經(jīng)濟(jì)發(fā)展勢頭喜人，但環(huán)境問題隨之而來，經(jīng)濟(jì)增長的可持續(xù)性面臨挑戰(zhàn)。政府、企業(yè)與社會(huì)團(tuán)體以及社會(huì)公眾均應(yīng)對環(huán)境治理負(fù)責(zé)，而政府作為資源調(diào)配者與規(guī)則制定者，應(yīng)當(dāng)作為環(huán)境治理的核心主體。為保證各級政府履行環(huán)境治理義務(wù)，應(yīng)將環(huán)境治理因素納入政府政績考核體系，實(shí)現(xiàn)我國經(jīng)濟(jì)的可持續(xù)發(fā)展。

關(guān)鍵詞：環(huán)境治理 政府政績考核 差異化

一、政府在環(huán)境治理中的角色

對于環(huán)境治理，政府擔(dān)任著兩種角色，即治理者和監(jiān)管者。

（一）政府是環(huán)境的治理者。環(huán)境治理的主體有民眾、社會(huì)團(tuán)體、企業(yè)以及政府等。環(huán)境治理需要大量資源和資金投入，民眾、社會(huì)團(tuán)體與企業(yè)的資源能力有限，因此政府必須擔(dān)任環(huán)境治理的核心主體，承擔(dān)環(huán)境治理的主要責(zé)任。政府可投資于三廢治理及噪聲治理等項(xiàng)目，治理環(huán)境污染，實(shí)現(xiàn)綠色發(fā)展。

以廢氣治理為例， 政府治理投入如表1所示，廢氣排放量如表2所示，政府對廢氣治理的投入及投入占第二產(chǎn)業(yè)增加值的比例逐年上升，在政府的治理下，污染物的排放量逐年下降，可見政府的治理卓有成效。而2014年環(huán)境保護(hù)重點(diǎn)城市的空氣質(zhì)量達(dá)到及好于二級的平均天數(shù)從上年的234天下降到229天，說明政府仍需要加大廢氣治理力度，減少污染物排放。

通過表1、表2分析，政府治理廢氣的投入與有害物排放趨勢如圖1所示，隨著政府投入的增長幅度上升，污染物減少的幅度也更明顯。

（二）政府是環(huán)境的監(jiān)管者。民眾、媒體和政府是環(huán)境的監(jiān)管者，監(jiān)管流程如下頁圖2所示，媒體與民眾分別利用各種媒介與輿論的力量監(jiān)管企業(yè)的環(huán)境行為，但無法采取強(qiáng)制性措施，而政府可以通過立法等方式對企業(yè)實(shí)施有效監(jiān)管。2010 年，環(huán)保部出臺《上市公司環(huán)境信息披露指南》（征求意見稿），要求制藥業(yè)等十余個(gè)重污染行業(yè)發(fā)布環(huán)境報(bào)告，由于《指南》的約束，大部分重污染企業(yè)公布了環(huán)境信息，盡管披露的方式和質(zhì)量存在差異，卻已證明了政府對環(huán)境監(jiān)管的重要作用。另外，政府也可監(jiān)管企業(yè)廢水、廢氣等排放物的指標(biāo)是否符合規(guī)定，根據(jù)達(dá)標(biāo)情況對企業(yè)實(shí)施獎(jiǎng)懲。

二、環(huán)境治理對政府政績考核的訴求

當(dāng)政績考核以GDP為主導(dǎo)時(shí)，政府與企業(yè)的利益一致，政府希望企業(yè)的利潤增加，從而提高財(cái)政收入，而企業(yè)在追逐高額利潤時(shí)可能會(huì)破壞環(huán)境、濫用資源，維護(hù)短期收益卻無視長期收益，對環(huán)境造成難以彌補(bǔ)的損傷。

將環(huán)境因素納入政績考核體系后，政府與企業(yè)的利益產(chǎn)生分歧，企業(yè)仍然追求高利潤，而政府則追求環(huán)境與經(jīng)濟(jì)共同發(fā)展。這時(shí)，政府與企業(yè)之間產(chǎn)生的博弈如下：

（一）博弈基本假設(shè)。

1.參與者集合：博弈中有兩個(gè)博弈方，博弈方1 是各級政府，博弈方2是企業(yè)，博弈雙方都是理性的。

2.策略集合： 政府的策略集合是S1={ 監(jiān)管，不監(jiān)管} ，企業(yè)的策略集合是S2={ 污染，不污染}。

（二）博弈矩陣。由基本假設(shè)得到博弈矩陣，見表3。

其中，F(xiàn)代表政府從企業(yè)收取的罰款，E代表監(jiān)管企業(yè)需要的費(fèi)用，C代表政府因監(jiān)管不力受到的處罰，I代表企業(yè)因?yàn)E用資源而獲得的額外收益，R代表企業(yè)因污染環(huán)境而喪失的聲譽(yù)。博弈中的四種情況如圖3所示。

設(shè)政府監(jiān)管的概率是P，不監(jiān)管的概率是1-P；若企業(yè)污染的概率為Q，則企業(yè)不污染的概率為1-Q。U1為政府收益，U2為企業(yè)收益。

則U1=P[（F-E）Q+（-E）（1-Q）]+（1-P）[（-C）Q+0（1-Q）]

U2=Q[P（I-F-R）+（1-P）I]

分別對U1，U2求導(dǎo)：dU1/dP=（C+F）Q-E，dU2/dQ=I-PF-PR

當(dāng)政府和企業(yè)的收益最大化時(shí)，即dU1/dP=0，dU2/dQ=0時(shí)，P*=I/（F+R），q*=E/（C+F）。

因此政府與企業(yè)間博弈的納什均衡解是p*=I/（F+R），q*=E/（C+F）。

博弈結(jié)果的經(jīng)濟(jì)意義在于，當(dāng)政府監(jiān)管的概率為p*=I/（F+R）時(shí)，企業(yè)選擇污染的概率是 q*=E/（C+F）。當(dāng)政府監(jiān)管的概率大于I/（F+R）時(shí)，企業(yè)的最佳選擇是不污染，反之，企業(yè)的最佳選擇是污染。類似地，當(dāng)企業(yè)選擇污染的概率大于E/（C+F）時(shí)，政府的最佳選擇是監(jiān)管，反之，政府的最佳選擇是不監(jiān)管。

通過博弈得出，企業(yè)污染的概率是q*=E/（C+F），通過q*可知，降低E（政府監(jiān)管費(fèi)用），提高F（政府從企業(yè)收取的罰款）以及提高C（政府因監(jiān)管不力受到的處罰）能降低污染概率。因此，建議將環(huán)境治理因素納入政績考核體系，運(yùn)行機(jī)制如圖4所示，將經(jīng)濟(jì)效益與環(huán)境效益并重，使得各級政府明確責(zé)任，充分利用其資源與能力，實(shí)現(xiàn)環(huán)境永續(xù)發(fā)展。

三、引入環(huán)境治理的政府政績差異化考核體系

為確保引入環(huán)境因素的政績考核有客觀公正的獎(jiǎng)懲依據(jù)，應(yīng)設(shè)置一系列切實(shí)可行的指標(biāo)體系?！度珖黧w功能區(qū)規(guī)劃》將國土空間劃分為優(yōu)化、重點(diǎn)、限制和禁止開發(fā)區(qū)域，不同區(qū)域的特征不同，功能不同，定位不同，應(yīng)針對不同區(qū)域設(shè)置差異化的環(huán)境治理考核標(biāo)準(zhǔn)，各有側(cè)重?？己梭w系中的指標(biāo)應(yīng)盡量采用相對數(shù)形式，使指標(biāo)具備橫向和縱向可比性，便于不同地區(qū)之間、同一地區(qū)不同年份之間進(jìn)行比較。另外，指標(biāo)的計(jì)算方式應(yīng)簡便明確，相關(guān)數(shù)據(jù)容易獲取。

（一）優(yōu)化開發(fā)區(qū)的政府政績考核指標(biāo)體系。優(yōu)化開發(fā)區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)，具有很強(qiáng)的綜合實(shí)力，但資源環(huán)境承載能力已經(jīng)減弱，應(yīng)當(dāng)致力于優(yōu)化產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)，提高發(fā)展的質(zhì)量和效益，將部分產(chǎn)業(yè)向重點(diǎn)開發(fā)區(qū)轉(zhuǎn)移。筆者認(rèn)為，調(diào)整產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)是優(yōu)化開發(fā)區(qū)環(huán)境治理的根本，應(yīng)當(dāng)從產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)變化、環(huán)境治理與環(huán)境質(zhì)量三個(gè)方面考核優(yōu)化開發(fā)區(qū)的環(huán)境治理（見表4）。

（二）重點(diǎn)開發(fā)區(qū)的政府政績考核指標(biāo)體系。重點(diǎn)開發(fā)區(qū)的經(jīng)濟(jì)狀況較好，資源環(huán)境承載能力也較強(qiáng)。應(yīng)當(dāng)致力于如何承接好優(yōu)化開發(fā)區(qū)的產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移，努力成為支撐全國經(jīng)濟(jì)發(fā)展的中堅(jiān)力量。

重點(diǎn)開發(fā)區(qū)的環(huán)境治理指標(biāo)體系包括環(huán)境治理指標(biāo)和環(huán)境質(zhì)量指標(biāo)兩部分。在環(huán)境治理指標(biāo)方面，相對于優(yōu)化開發(fā)區(qū)的指標(biāo)體系，重點(diǎn)開發(fā)區(qū)指標(biāo)體系增添了工業(yè)廢水廢氣處理指標(biāo)。在環(huán)境質(zhì)量指標(biāo)方面，二者大致相同。具體見表5。

（三）限制開發(fā)區(qū)的政府政績考核指標(biāo)體系。限制開發(fā)區(qū)對農(nóng)業(yè)生產(chǎn)和生態(tài)安全尤為重要，要對大規(guī)模的工業(yè)開發(fā)活動(dòng)實(shí)施約束。對其環(huán)境治理政績考核，應(yīng)從政府支出以及環(huán)境狀況兩方面考慮，主要關(guān)注政府的投入和環(huán)境保護(hù)狀況（見表6）。

（四）禁止開發(fā)區(qū)的政府政績考核指標(biāo)體系。對于禁止開發(fā)區(qū)，要禁止工業(yè)化和城鎮(zhèn)化開發(fā)，同時(shí)要減少區(qū)域內(nèi)的人口，主要目標(biāo)是保護(hù)區(qū)域環(huán)境?？梢詮恼С觥⒃O(shè)施與人員和環(huán)境狀況三個(gè)方面考核（見表7）。

四、保障措施

為保證引入環(huán)境治理因素的政府政績考核體系能切實(shí)發(fā)揮作用，需要實(shí)施一系列保障措施對考核體系進(jìn)行支持。

（一）加快配套數(shù)據(jù)庫建設(shè)?？己梭w系中的各項(xiàng)指標(biāo)需要準(zhǔn)確全面的數(shù)據(jù)作為支撐，建立健全配套數(shù)據(jù)庫是政績考核的基礎(chǔ)，統(tǒng)計(jì)部門應(yīng)盡快建設(shè)相關(guān)數(shù)據(jù)庫?？梢岳没ヂ?lián)網(wǎng)將指標(biāo)體系涉及的數(shù)據(jù)在第一時(shí)間匯總至數(shù)據(jù)庫，便于及時(shí)進(jìn)行各指標(biāo)的計(jì)算與比較。

（二）正確處理環(huán)境因素與整體考核的關(guān)系。任何地區(qū)的發(fā)展都是多重因素共同作用的結(jié)果，進(jìn)行政府政績考核時(shí)要全面考慮多方面因素。政府政績考核體系包含多個(gè)模塊，如經(jīng)濟(jì)發(fā)展、農(nóng)業(yè)發(fā)展、人民生活及環(huán)境治理等，處理好各個(gè)模塊之間的關(guān)系，合理設(shè)置各模塊所占比例尤為重要。環(huán)境治理是評價(jià)政府政績考核的一部分，權(quán)重過低導(dǎo)致環(huán)境問題得不到足夠的重視，過高則會(huì)湮沒其他因素，應(yīng)當(dāng)為其設(shè)定恰當(dāng)?shù)臋?quán)重，確保政府兼顧各方面的發(fā)展。

（三） 建立科學(xué)的獎(jiǎng)懲升遷制度。根據(jù)考核體系科學(xué)合理地任用、升遷與獎(jiǎng)懲官員可以將政府人員的自身利益與全社會(huì)的利益緊密地聯(lián)系在一起，有助于約束政府行為并調(diào)動(dòng)政府官員的積極性，使政績考核體系最大限度地發(fā)揮作用，環(huán)境效益與經(jīng)濟(jì)效益共同提高。

（四） 加強(qiáng)監(jiān)督。民眾與媒體應(yīng)對政府行為與政績考核體系的應(yīng)用實(shí)施監(jiān)督。政府應(yīng)公布管轄區(qū)域的各項(xiàng)考核指標(biāo)具體數(shù)值與獎(jiǎng)懲制度，方便民眾與媒體實(shí)施監(jiān)督。此外，相關(guān)部門可以通過公益廣告等形式提高民眾的環(huán)境保護(hù)意識，使民眾主動(dòng)履行監(jiān)督責(zé)任。

在環(huán)境治理的眾多主體中，政府作為核心主體，應(yīng)當(dāng)承擔(dān)核心責(zé)任。并且，政府有能力通過投資、監(jiān)管等一系列行為達(dá)到改善環(huán)境的目的，因此有必要將環(huán)境治理因素引入到政府政績評價(jià)體系中，形成一套差異化的政府政績評價(jià)體系。不同區(qū)域的功能、任務(wù)不同，制定考核標(biāo)準(zhǔn)時(shí)不應(yīng)一概而論，差異化的考核體系有助于調(diào)動(dòng)各地區(qū)的積極性，切實(shí)地實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)與環(huán)境的共同發(fā)展。X

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