公眾參與環(huán)境決策的法律保障

魏孝偉

摘 要：公眾參與作為解決環(huán)境問題一項(xiàng)重要舉措，正漸漸深入到環(huán)境決策的實(shí)踐當(dāng)中，對環(huán)境決策的形成產(chǎn)生了重要影響。我國現(xiàn)行公眾參與的法律保障存在立法不足、政府規(guī)制、群體性事件等諸多問題，本文認(rèn)為應(yīng)完善相關(guān)法律法規(guī)，增加公眾參與途徑，并建立政府、公眾企業(yè)三位一體的協(xié)商對話機(jī)制，以加強(qiáng)公眾參與環(huán)境決策的法律保障。

關(guān)鍵詞：公眾參與；環(huán)境決策；法律保障

一、公眾參與環(huán)境決策的內(nèi)涵

公眾參與原則是我國《環(huán)境保護(hù)法》的基本原則，其目的是指為了制約和保障政府依法公正合理的行使環(huán)境行政權(quán)力。環(huán)境行政決策是指行政機(jī)關(guān)的擬就環(huán)境利用行為可能造成的風(fēng)險(xiǎn)、成本與效益等作出判斷，并最終作出決定的行為。公眾參與環(huán)境決策是發(fā)揮群眾在保護(hù)環(huán)境，維護(hù)自身合法環(huán)境權(quán)益的最重要、最核心的手段。公眾參與環(huán)境事務(wù)的表現(xiàn)是多方面的，包括積極參加環(huán)境建設(shè)、美化凈化環(huán)境、參與對環(huán)境執(zhí)法部門的監(jiān)督、參與環(huán)境管理的過程等 ，其中最重要的是參與決策。

二、公眾參與環(huán)境決策的法律保障機(jī)制的問題

（一）立法不足

目前，我國法律法規(guī)尚未對公眾參與原則有嚴(yán)格明確、具體、系統(tǒng)的規(guī)定，只是零星地分布在在各種法律、法規(guī)中。如《憲法》、《環(huán)境保護(hù)法》等只為公眾參與提出原則性的法律依據(jù)，并沒有對公眾參與有專門性的規(guī)定。而《水污染防治法》、《環(huán)境噪聲污染防治法》等單行法中雖有公眾參與原則的專門規(guī)定，但對公眾參與的廣度深度不足，參與程序及法律保障等方面還缺乏規(guī)范。換言之，并沒有對公眾參與制度加以集中化、制度化、具體化。

（二）政府規(guī)避

公眾參與總是雙向的，其中政府扮演了決策者的角色。眾所周知，決策是一個(gè)自由博弈的過程，需要多方的參與。但是我國的決策機(jī)制中，決策部門往往利用其有利位置，壟斷信息，信息公開不全面、有保留，使社會公眾對決策的過程和內(nèi)容知之甚少，對決策的得失也無法做出準(zhǔn)確判斷。我國人口眾多，面積大，在國家管理方面無法做到完全的集中，這就導(dǎo)致了相當(dāng)一部分決策權(quán)仍然掌握在各級政府手中。

（三）群體性事件

目前，與環(huán)境相關(guān)的群體性事件在中國呈現(xiàn)多發(fā)態(tài)勢，與拆遷、勞資糾紛一起，成為引發(fā)群體性事件的“三駕馬車”。在過去上什么項(xiàng)目，主要是由政府領(lǐng)導(dǎo)拍板，并不征求公眾以及利益相關(guān)群體的意見。在公眾表達(dá)不同意見后，也不主動溝通解釋，或者是溝通解釋工作不足，致使政府與群體之間的矛盾激化，甚至演變成為群體性事件，最終結(jié)果是項(xiàng)目擱置。這樣一種“政府決策——民眾反對——項(xiàng)目擱淺”的決策模式，不僅損失了前期投入的準(zhǔn)備和成本，更降低了公眾對政府決策的信任。這些環(huán)境群體性事件反映出了一個(gè)很重要的問題，也是環(huán)境群體性事件頻繁出現(xiàn)的原因，那就是公眾在環(huán)境決策中的知情權(quán)和參與權(quán)沒有得到應(yīng)有的法律保障。

三、完善公眾參與環(huán)境決策的法律保障機(jī)制

（一）完善法律法規(guī)

《環(huán)境保護(hù)公眾參與辦法》是新環(huán)保法配套的最新規(guī)范性文件，但是此文件并沒有給公眾參與環(huán)境決策提供有力的法律保障。該辦法的制定，主要是為了依法保障公眾獲取環(huán)境信息、環(huán)境監(jiān)督的權(quán)利，但是公眾參與的范圍依舊規(guī)范在監(jiān)督和調(diào)查等末端參與階段，而不是決策階段，這顯示出了政府的保守態(tài)度。

針對中國現(xiàn)有環(huán)境法律法規(guī)的問題和不足，立法機(jī)關(guān)或者地方政府應(yīng)該盡快制定相關(guān)法律、法規(guī)、條例等，細(xì)化參與規(guī)則，通過立法明確政府、企業(yè)、公眾在環(huán)境決策中的權(quán)利和義務(wù)。

（二）增加參與途徑

隨著人們生活水平的提高，生活環(huán)境質(zhì)量成為人們關(guān)注的焦點(diǎn)。就像我們購買房屋，一般都不會愿意靠近化工廠，而更愿意生活在學(xué)校附近這就是環(huán)境質(zhì)量比較的結(jié)果。但是人們往往無法控制身邊環(huán)境的改變，因?yàn)榄h(huán)境是公共財(cái)產(chǎn)，出于公共利益會被開發(fā)利用。一旦作為公共財(cái)產(chǎn)的環(huán)境被征用，就會出現(xiàn)公共環(huán)境權(quán)益與個(gè)人環(huán)境權(quán)益的沖突。解決這種沖突的唯一最好的辦法就是通過協(xié)商，達(dá)成一致意見。協(xié)商需要一個(gè)公平公正的平臺，要讓公眾與環(huán)境征用決策者通過簡便的途徑互相接觸、傳達(dá)觀點(diǎn)。公眾一般參與環(huán)境事務(wù)的方法就是電話、信函、網(wǎng)絡(luò)等比較傳統(tǒng)的通訊方式，隨著網(wǎng)絡(luò)媒體的發(fā)展，社交媒體公眾平臺已經(jīng)占據(jù)大部分網(wǎng)絡(luò)用戶的信息傳播工具。

（三）建立政府、公眾、企業(yè)三位一體的協(xié)商對話機(jī)制

即便有了更多更便捷的途徑，如果政府不能及時(shí)反饋的話，同樣不能保障公眾參與環(huán)境決策的權(quán)利。公眾參與機(jī)制缺少剛性、可操作的規(guī)定很有可能導(dǎo)致公眾參與權(quán)利被邊緣化。因環(huán)境決策失誤所導(dǎo)致的群體性事件的發(fā)生，是因?yàn)檎c公眾缺少溫和、公平的對話機(jī)制，脆弱、敏感的社會心理無法接受重大環(huán)境項(xiàng)目可能帶來強(qiáng)大環(huán)境考驗(yàn)。因此，急需不斷完善公眾參與環(huán)境決策的法制度保障。

政府、公眾、企業(yè)三位一體的協(xié)商對話機(jī)制，就是讓環(huán)境決策全過程處于公眾的參與和監(jiān)督之下，這是公眾參與環(huán)境決策的最穩(wěn)定，最有效的法律保障。有助于實(shí)現(xiàn)企業(yè)、公眾順暢溝通和官民良性互動，提升公眾對環(huán)境決策的參與度和認(rèn)同感，有效地預(yù)防和化解重大環(huán)境群體性事件，維護(hù)程序正義，維護(hù)法律尊嚴(yán)，共同促進(jìn)生態(tài)文明建設(shè)。

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