行政事業(yè)單位內(nèi)部控制基礎(chǔ)性評(píng)價(jià)探討

陳明　國瑩瑩

[提要] 開展行政事業(yè)單位內(nèi)部控制基礎(chǔ)性評(píng)價(jià)工作，通過“以評(píng)促建”方式，以量化評(píng)價(jià)為導(dǎo)向，為實(shí)際實(shí)施效率效果提出評(píng)價(jià)方案。本文在分析行政事業(yè)單位內(nèi)部控制評(píng)價(jià)背景下，探究行政事業(yè)單位內(nèi)部控制基礎(chǔ)性評(píng)價(jià)的基礎(chǔ)實(shí)施工作，得出行政事業(yè)單位內(nèi)部控制評(píng)價(jià)的重要作用，以推進(jìn)行政事業(yè)單位內(nèi)部控制建設(shè)。

關(guān)鍵詞：行政事業(yè)單位；內(nèi)部控制；基礎(chǔ)性評(píng)價(jià)

基金項(xiàng)目：河北地質(zhì)大學(xué)十三屆學(xué)生科技基金科研項(xiàng)目（編號(hào)：KAG201612）

中圖分類號(hào)：F27 文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A

原標(biāo)題：行政事業(yè)單位內(nèi)部控制基礎(chǔ)性評(píng)價(jià)及發(fā)展研究

收錄日期：2016年11月4日

引言

在行政事業(yè)單位范圍內(nèi)全面開展內(nèi)部控制建設(shè)工作，是貫徹落實(shí)黨的十八屆四中全會(huì)通過的《中共中央關(guān)于全面推進(jìn)依法治國若干重大問題的決定》的一項(xiàng)重要改革舉措。為進(jìn)一步推動(dòng)單位開展內(nèi)部控制的建立與實(shí)施工作，財(cái)政部印發(fā)《財(cái)政部關(guān)于開展行政事業(yè)單位內(nèi)部控制基礎(chǔ)性評(píng)價(jià)工作的通知》，決定于2016年下半年開展單位內(nèi)部控制基礎(chǔ)性評(píng)價(jià)工作，通過“以評(píng)促建”的方式，以量化評(píng)價(jià)為導(dǎo)向，組織開展單位內(nèi)部控制基礎(chǔ)性評(píng)價(jià)工作。行政事業(yè)單位內(nèi)部控制基礎(chǔ)性評(píng)價(jià)工作的實(shí)行要達(dá)到以下目標(biāo)：第一，通過內(nèi)部控制基礎(chǔ)性評(píng)價(jià)工作，明確工作要求，突出重點(diǎn)內(nèi)容，使得單位內(nèi)部控制能夠目標(biāo)明確，圍繞工作重心開展內(nèi)部控制體系建設(shè)；第二，根據(jù)內(nèi)部控制基礎(chǔ)性評(píng)價(jià)工作，發(fā)現(xiàn)本單位內(nèi)部控制與其他單位之間的差距，彌補(bǔ)不足，有針對(duì)性地開展本單位的內(nèi)部控制體系建設(shè)，通過“以評(píng)促建”的方式，推動(dòng)各單位于2016年底前如期完成內(nèi)部控制建立與實(shí)施工作。

一、行政事業(yè)單位內(nèi)部控制基礎(chǔ)性評(píng)價(jià)具體實(shí)施

（一）評(píng)價(jià)前期。評(píng)價(jià)前期包括：評(píng)價(jià)前提和前期準(zhǔn)備。評(píng)價(jià)前提的主要內(nèi)容是確定單位內(nèi)部控制工作是否存在重大缺陷，當(dāng)被評(píng)價(jià)單位存在審計(jì)及財(cái)政監(jiān)督檢查重大財(cái)務(wù)錯(cuò)弊問題、內(nèi)部控制環(huán)境薄弱、內(nèi)部控制形同虛設(shè)、高層管理人員舞弊、經(jīng)紀(jì)檢察部門認(rèn)定內(nèi)部控制關(guān)鍵崗位經(jīng)濟(jì)違法行為等一項(xiàng)或多項(xiàng)重大內(nèi)部控制缺陷，則不再進(jìn)行評(píng)價(jià)。前期準(zhǔn)備主要包括三個(gè)階段：第一階段建立評(píng)價(jià)小組；第二階段制訂評(píng)價(jià)方案；第三階段進(jìn)行評(píng)價(jià)培訓(xùn)。（1）建立評(píng)價(jià)小組。根據(jù)評(píng)價(jià)任務(wù)由內(nèi)部控制管理相關(guān)領(lǐng)導(dǎo)和相關(guān)職能部門業(yè)務(wù)骨干組成，制訂實(shí)施方案等一系列工作；（2）制訂評(píng)價(jià)方案。根據(jù)評(píng)價(jià)小組的建議，確定內(nèi)部控制評(píng)價(jià)的起始點(diǎn)，選取具體的評(píng)價(jià)單位作為評(píng)價(jià)對(duì)象，明確評(píng)價(jià)工作目標(biāo)、工作內(nèi)容、工作方式、實(shí)施步驟、完成時(shí)間、評(píng)價(jià)工作時(shí)間進(jìn)度、評(píng)價(jià)費(fèi)用預(yù)算，并進(jìn)行職責(zé)分工。報(bào)送分管領(lǐng)導(dǎo)審定、領(lǐng)導(dǎo)班子批準(zhǔn)后實(shí)施。

（二）評(píng)價(jià)中期。評(píng)價(jià)中期在行政事業(yè)單位內(nèi)部控制中處于關(guān)鍵階段。評(píng)價(jià)實(shí)施階段工作主要是現(xiàn)場評(píng)價(jià)打分，內(nèi)部控制評(píng)價(jià)小組按照評(píng)價(jià)計(jì)劃，通過審閱、訪談、抽樣檢查、詳細(xì)檢查、觀察等方式方法進(jìn)行現(xiàn)場評(píng)價(jià)工作，最終評(píng)價(jià)單位內(nèi)部控制體系的完整性和執(zhí)行力。一是與相關(guān)人員進(jìn)行訪談并審閱文件，充分了解部門（單位）基本情況，包括各部門的管理制度、責(zé)任書、文件及細(xì)則等，對(duì)照單位內(nèi)部控制評(píng)價(jià)指標(biāo)相關(guān)要求，判斷單位是否存在重大內(nèi)部控制缺陷，評(píng)估相關(guān)文件是否滿足控制要求、在多大程度上滿足相關(guān)要求；二是通過一系列方法（例如實(shí)地觀察法、抽樣檢查、實(shí)地檢驗(yàn)法），在充分了解被評(píng)價(jià)部門（單位）基本情況后，評(píng)價(jià)小組應(yīng)根據(jù)掌握的情況，確定評(píng)價(jià)工作的范圍、重點(diǎn)，同時(shí)確定評(píng)價(jià)的重點(diǎn)。根據(jù)第一階段評(píng)價(jià)工作中建立的評(píng)價(jià)小組的原則，對(duì)單位層面和業(yè)務(wù)層面控制指標(biāo)進(jìn)行一一評(píng)價(jià)，并結(jié)合實(shí)際情況，采用量化計(jì)算的指標(biāo)，按公式計(jì)算并得出最終評(píng)價(jià)結(jié)果。評(píng)價(jià)人員在完成相關(guān)測試后，應(yīng)當(dāng)填制“評(píng)價(jià)工作底稿”，逐條列明發(fā)現(xiàn)的所有重要問題，初步認(rèn)定存在的控制設(shè)計(jì)缺陷，以便為撰寫內(nèi)部控制評(píng)價(jià)報(bào)告奠定基礎(chǔ)。

（三）評(píng)價(jià)后期。評(píng)價(jià)后期就是根據(jù)評(píng)價(jià)結(jié)果，進(jìn)行一系列的分析總結(jié)，對(duì)行政事業(yè)單位內(nèi)部控制有一個(gè)直觀的反映。各個(gè)部門各個(gè)單位在完成基礎(chǔ)性的內(nèi)部控制評(píng)價(jià)工作后，針對(duì)評(píng)價(jià)過程中的內(nèi)容向主管部門進(jìn)行匯報(bào)，匯報(bào)內(nèi)容主要有：評(píng)價(jià)得分、扣分情況，然后，主管部門根據(jù)匯報(bào)情況，進(jìn)行匯總分析，分析缺陷原因、表現(xiàn)形式、風(fēng)險(xiǎn)程度等，安排下一步工作任務(wù)。為了達(dá)到對(duì)行政事業(yè)內(nèi)部控制的效果，各單位還可以采取橫向?qū)Ρ鹊姆椒ǎ瑢⒈締挝坏膬?nèi)部控制基礎(chǔ)性評(píng)價(jià)得分與同類型的單位進(jìn)行比較，發(fā)現(xiàn)其他單位的優(yōu)點(diǎn)和長處，取長補(bǔ)短，針對(duì)性地對(duì)單位內(nèi)部控制進(jìn)行查漏補(bǔ)缺，進(jìn)一步提高本單位的內(nèi)部控制水平和效果。

二、行政事業(yè)單位內(nèi)部控制基礎(chǔ)性評(píng)價(jià)的作用

（一）完善內(nèi)部控制機(jī)制。完善內(nèi)控的運(yùn)行機(jī)制就要先對(duì)當(dāng)前單位的內(nèi)部控制進(jìn)行評(píng)價(jià)，即評(píng)價(jià)內(nèi)部控制的設(shè)計(jì)和運(yùn)行情況，這個(gè)過程不是即時(shí)性，而是持續(xù)性的。一旦發(fā)現(xiàn)問題，要立即分析并改正，從而實(shí)現(xiàn)內(nèi)部控制流程的優(yōu)化，這樣有助于幫助單位通過自加壓力、自我完善的倒逼機(jī)制發(fā)現(xiàn)自身的管理缺陷和不足之處，進(jìn)而有針對(duì)性地完善內(nèi)部控制、加強(qiáng)管理。行政事業(yè)單位在執(zhí)行內(nèi)部控制時(shí)，應(yīng)該嚴(yán)格按照要求，做到職責(zé)分工，嚴(yán)格做到不兼容崗位相分離。只有各個(gè)環(huán)節(jié)做到相互牽制、相互制約，才能避免一些權(quán)力濫用事件的發(fā)生。如果一套行之有效的內(nèi)部控制制度被嚴(yán)格遵守，各項(xiàng)業(yè)務(wù)的處理就會(huì)很順利，并且自然的保證了真實(shí)可靠。

（二）具體化內(nèi)控評(píng)價(jià)方法。隨著單位內(nèi)部控制規(guī)范體系在我國的普遍實(shí)施，內(nèi)部控制評(píng)價(jià)理論和方法也要相應(yīng)地從綜合性主觀判斷模式逐步轉(zhuǎn)變?yōu)榱鞒袒吭u(píng)價(jià)及風(fēng)險(xiǎn)導(dǎo)向模式。我們主要針對(duì)內(nèi)部控制的單位層面以及業(yè)務(wù)層面進(jìn)行系統(tǒng)的分析，從而找出影響內(nèi)部控制水平的因素。構(gòu)建全面動(dòng)態(tài)循環(huán)評(píng)價(jià)模型和評(píng)價(jià)指標(biāo)體系，能夠有效地解決內(nèi)控制評(píng)價(jià)的量化問題及對(duì)重點(diǎn)風(fēng)險(xiǎn)領(lǐng)域預(yù)警問題，具有一定的預(yù)見性和前瞻性，能夠適應(yīng)未來的經(jīng)濟(jì)和環(huán)境變化。

（三）推動(dòng)內(nèi)部控制有效實(shí)施。由于行政管理改革思維固化的傳統(tǒng)原因、內(nèi)部控制規(guī)范體系建設(shè)任務(wù)復(fù)雜艱巨的客觀原因和單位內(nèi)部專業(yè)力量不足的現(xiàn)實(shí)原因，實(shí)施過程中遇到很多阻礙。通過對(duì)行政事業(yè)單位內(nèi)部控制有效性進(jìn)行本單位自我評(píng)價(jià)和財(cái)政、審計(jì)、紀(jì)檢監(jiān)察等監(jiān)管部門外部評(píng)價(jià)，對(duì)內(nèi)部控制建設(shè)的完整性和運(yùn)行的有效性進(jìn)行全面綜合評(píng)價(jià)，查找內(nèi)部控制缺陷并對(duì)缺陷整改情況進(jìn)行動(dòng)態(tài)循環(huán)優(yōu)化改進(jìn)跟蹤監(jiān)管，從而為行政事業(yè)單位提高內(nèi)控規(guī)范管理水平、單位主管部門加強(qiáng)廉政風(fēng)險(xiǎn)防控監(jiān)督及外部監(jiān)管部門推動(dòng)區(qū)域內(nèi)反腐敗體系下的行政事業(yè)單位重要核心制度體系建設(shè)提供了一條行之有效的“可持續(xù)發(fā)展”路徑。

三、行政事業(yè)單位內(nèi)部控制有效性評(píng)價(jià)的完善建議

（一）加強(qiáng)監(jiān)督檢查和經(jīng)驗(yàn)交流。財(cái)政、審計(jì)、紀(jì)檢監(jiān)察等監(jiān)管部門對(duì)各單位內(nèi)部控制實(shí)施情況進(jìn)行綜合評(píng)價(jià)，當(dāng)外部評(píng)價(jià)與自我評(píng)價(jià)結(jié)果存在差異時(shí)寫出具體評(píng)價(jià)意見，并且按照評(píng)價(jià)后的得分情況總結(jié)出存在的問題，還應(yīng)該針對(duì)相應(yīng)的問題寫出解決措施和建議。對(duì)于具體單位存在的問題，我們不能徇私枉法，要主動(dòng)去糾正其錯(cuò)誤，監(jiān)督他去改正，并要做到后續(xù)的檢查以保證確實(shí)改正而沒有打馬虎眼。凡是在評(píng)價(jià)過程中以虛假資料和情況上報(bào)的，應(yīng)嚴(yán)肅的追究相關(guān)單位和人員責(zé)任。應(yīng)秉著戰(zhàn)勝一切困難的態(tài)度去實(shí)施，充分利用互聯(lián)網(wǎng)相關(guān)資源，進(jìn)行多層次、全方位的宣傳，提高事業(yè)單位對(duì)內(nèi)部控制評(píng)價(jià)的認(rèn)知水平。適時(shí)地組織相關(guān)單位開展經(jīng)驗(yàn)交流會(huì)，樹立模范典型，提高各單位參與積極性。

（二）加強(qiáng)評(píng)價(jià)的客觀性。對(duì)每一個(gè)評(píng)價(jià)指標(biāo)從內(nèi)控設(shè)計(jì)的完整性和執(zhí)行的有效性進(jìn)行整體化考慮，對(duì)指標(biāo)內(nèi)容按實(shí)施情況進(jìn)行分層劃段打分，關(guān)于計(jì)算得分的方法有按照完成程度百分比和既定的公式兩種方法。對(duì)于標(biāo)準(zhǔn)的確認(rèn)方面，事業(yè)單位應(yīng)對(duì)評(píng)價(jià)人員進(jìn)行系統(tǒng)專業(yè)的培訓(xùn)以保證評(píng)價(jià)的科學(xué)性。在今后的研究中應(yīng)進(jìn)一步完善指標(biāo)的客觀性，同時(shí)要求在相關(guān)監(jiān)管部門進(jìn)行外部評(píng)價(jià)工作中采取必要措施力避不客觀結(jié)果的發(fā)生，可以選擇分工的方式，即不同的人員負(fù)責(zé)不同的評(píng)分部分，但是非同一單位的相同的評(píng)價(jià)部分由同一個(gè)人來完成，以保證評(píng)價(jià)結(jié)果的公平、客觀、可比。

（三）重視核心業(yè)務(wù)的內(nèi)部控制。經(jīng)濟(jì)活動(dòng)并不是行政事業(yè)單位的核心業(yè)務(wù)活動(dòng)，行政事業(yè)單位的核心業(yè)務(wù)活動(dòng)是履行行政管理職能、提供公共管理服務(wù)。因此，為了維護(hù)公權(quán)力、提高履職效率和效果，行政事業(yè)單位內(nèi)部控制不應(yīng)局限于現(xiàn)有的經(jīng)濟(jì)活動(dòng)控制，還應(yīng)將控制客體范圍擴(kuò)展至其核心業(yè)務(wù)活動(dòng)。行政事業(yè)單位的內(nèi)部控制要做到防治、懲戒違規(guī)行為，優(yōu)化行政程序和行政人員的思維，著重培養(yǎng)積極向上的行政文化和社會(huì)責(zé)任感，做到為人民服務(wù)。

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