《資產(chǎn)評估法》有關(guān)問題探討

宋繼宏

[提要] 《資產(chǎn)評估法》的頒布使我國資產(chǎn)評估行業(yè)法律體系建設(shè)邁上一個新臺階，具有重要的歷史意義。本文闡述《資產(chǎn)評估法》在降低行業(yè)門檻、增強協(xié)會作用、轉(zhuǎn)變政府職能、明確各方責(zé)任等方面的重大突破，分析法律出臺后資產(chǎn)評估行業(yè)將依舊延續(xù)“多頭管理”體制、行業(yè)協(xié)會面對新職責(zé)需快速轉(zhuǎn)型、評估準(zhǔn)則體系有待完善等問題，并提出改進(jìn)建議。

關(guān)鍵詞：資產(chǎn)評估法；行業(yè)協(xié)會；多頭管理

中圖分類號：D9 文獻(xiàn)標(biāo)識碼：A

原標(biāo)題：關(guān)于《資產(chǎn)評估法》有關(guān)問題的探析

收錄日期：2016年12月7日

一、引言

《中華人民共和國資產(chǎn)評估法》歷經(jīng)十年醞釀，于2016年7月2日正式出臺，自2016年12月1日起執(zhí)行。該法的出臺，首次確立了資產(chǎn)評估行業(yè)的法律地位，對資產(chǎn)評估行業(yè)發(fā)展具有里程碑式的重要意義。

20世紀(jì)80年代末，國有體制改革催生了資產(chǎn)評估行業(yè)，將其作為防止國有資產(chǎn)流失的屏障。隨著經(jīng)濟發(fā)展，資產(chǎn)評估業(yè)務(wù)范圍不斷擴大，從最初的國有資產(chǎn)評估，到現(xiàn)在的企業(yè)價值、無形資產(chǎn)、礦業(yè)權(quán)、房地產(chǎn)抵押等，資產(chǎn)評估已作為一項重要工具為我國改革開放、經(jīng)濟轉(zhuǎn)型、市場交易保駕護(hù)航，在保障國有資產(chǎn)、促進(jìn)公平競爭、防范金融風(fēng)險等方面發(fā)揮著關(guān)鍵作用。

然而，系統(tǒng)性行業(yè)法律的缺乏使行業(yè)發(fā)展的這30多年中面對諸多問題。隨著經(jīng)濟發(fā)展及評估范圍的擴大，國務(wù)院1991年出臺的《國有資產(chǎn)評估管理辦法》已無法滿足市場經(jīng)濟對評估立法的需求，《公司法》、《證券法》及《企業(yè)國有資產(chǎn)法》等雖有所涉及，但卻缺乏一致性與系統(tǒng)性。長期以來，法律規(guī)范的缺乏，致使虛假評估結(jié)果影響公平交易，損害資產(chǎn)所有者權(quán)益，行業(yè)公信力不斷降低，《資產(chǎn)評估法》的出臺為評估行業(yè)的健康發(fā)展提供了前提與保障。

二、出臺《資產(chǎn)評估法》的重要意義

（一）完善法律體系。《資產(chǎn)評估法》是對黨的十八大和十八屆三中、四中、五中全會中提出的全面深化改革、全面推進(jìn)依法治國精神的重要體現(xiàn)。該法歷經(jīng)三屆人大，四次全國人大常委會審議，立法過程中充分體現(xiàn)了科學(xué)立法、民主立法的精神，廣泛聽取各方意見與建議，反復(fù)協(xié)調(diào)溝通?！顿Y產(chǎn)評估法》的出臺不僅完善了我國社會主義市場經(jīng)濟法律體系，而且填補了國家法律在資產(chǎn)評估行業(yè)基本法的空白，使評估行業(yè)有法可依。

（二）維護(hù)國家基本經(jīng)濟制度。我國的基本經(jīng)濟制度為公有制為主體，多種所有制經(jīng)濟共同發(fā)展，隨著國有企業(yè)改革的深化和其他所有制經(jīng)濟的發(fā)展，國有企業(yè)和非公有制企業(yè)之間的資產(chǎn)轉(zhuǎn)讓、兼并、重組、聯(lián)合、股權(quán)交易越來越頻繁，《資產(chǎn)評估法》對監(jiān)督并防止國有資產(chǎn)流失、維護(hù)社會公共利益、保護(hù)各方合法權(quán)益具有重要意義。

（三）促進(jìn)行業(yè)健康發(fā)展。資產(chǎn)評估專業(yè)性強，涉及領(lǐng)域廣，關(guān)系國有資產(chǎn)安全及各方合法利益，對我國社會主義經(jīng)濟建設(shè)具有重要意義。但由于缺乏法律規(guī)范，權(quán)責(zé)不清，惡性競爭、虛假評估等現(xiàn)象時有發(fā)生，行業(yè)深陷信任危機，《資產(chǎn)評估法》規(guī)范了評估程序及評估行為、明確了各方權(quán)利義務(wù)，有利于遏制評估亂象，提高行業(yè)獨立性，增強行業(yè)公信力。

三、《資產(chǎn)評估法》的重大突破

《資產(chǎn)評估法》順應(yīng)行業(yè)發(fā)展形勢貫徹政府改革精神，對評估主體、評估程序、行業(yè)協(xié)會、政府職能、法律責(zé)任等作出明確規(guī)定，實現(xiàn)了以下幾方面重大突破：

（一）降低門檻，激活市場活力。該部法律的出臺為評估行業(yè)提供了極大便利，具體體現(xiàn)在：（1）降低評估師報名要求，不再限制考生專業(yè)，學(xué)歷為高等院校?？埔陨系墓穸加匈Y格考取評估師執(zhí)業(yè)資格證書，同時資產(chǎn)評估專業(yè)人員不僅包括評估師，還包括具備執(zhí)業(yè)水平的評估從業(yè)人員，資格考試不再是從事評估行業(yè)的唯一通道，這將鼓勵廣大公民從事資產(chǎn)評估行業(yè)，增加人才儲備，改善人才結(jié)構(gòu)；（2）放寬評估機構(gòu)的設(shè)立條件，改為備案管理制，與之前的后置審批制相比，現(xiàn)在更注重評估機構(gòu)的后續(xù)執(zhí)業(yè)監(jiān)管。同時，在評估機構(gòu)組織形式上，法律并沒有傾向于很多學(xué)者提出的合伙制，只要評估師數(shù)量、股東及其他條件滿足的情況下，評估機構(gòu)可以自主選擇合伙或公司形式；（3）將評估業(yè)務(wù)分為法定評估業(yè)務(wù)和非法定評估業(yè)務(wù)，法定評估的委托方須依法委托評估機構(gòu)，且執(zhí)行該項業(yè)務(wù)的評估師必須為相應(yīng)專業(yè)，數(shù)目至少為兩名以上，評估報告出具時，評估師簽名加蓋評估機構(gòu)印章，檔案保存期限為30年。而對于非法定評估業(yè)務(wù)，委托方可以自愿委托評估機構(gòu)，評估報告中評估專業(yè)人員可簽名并加蓋評估機構(gòu)印章，檔案保存期限為15年。法定與非法定評估業(yè)務(wù)的劃分適應(yīng)了行業(yè)業(yè)務(wù)發(fā)展需要，既防止了國有資產(chǎn)流失，保護(hù)了公共利益，又拓寬了評估專業(yè)人員的業(yè)務(wù)范圍，激發(fā)了市場活力。

（二）簡政放權(quán)，增強協(xié)會作用?！顿Y產(chǎn)評估法》明確了評估行業(yè)協(xié)會的性質(zhì)為自律性組織，管理方式為自律管理，各專業(yè)協(xié)會接受相關(guān)行政管理部門及社會監(jiān)督。此外，行業(yè)協(xié)會將負(fù)責(zé)組織實施評估師資格全國統(tǒng)一考試，這有利于政府從瑣事中抽離，集中于評估行業(yè)的整體調(diào)控。同時，法律賦予了評估行業(yè)協(xié)會開展繼續(xù)教育、建立會員信用檔案、風(fēng)險防范、受理會員的投訴舉報、定期檢查會員評估報告等職責(zé)，為行業(yè)協(xié)會履行職責(zé)提供了法律保障。

（三）放管結(jié)合，明確政府監(jiān)管?！顿Y產(chǎn)評估法》明確了政府在行業(yè)中扮演的角色，由直接管理轉(zhuǎn)向宏觀監(jiān)管。第一，法律規(guī)定國務(wù)院評估行政管理部門組織制定評估基本準(zhǔn)則和監(jiān)督管理辦法，行業(yè)協(xié)會依據(jù)評估基本準(zhǔn)則制定評估執(zhí)業(yè)準(zhǔn)則和職業(yè)道德準(zhǔn)則，明確了雙方在法律體系建設(shè)中的職責(zé)；第二，法律賦予了市級以上評估行政主管部門對評估機構(gòu)及專業(yè)人員的監(jiān)督和懲處權(quán)；第三，法律規(guī)定評估行政管理部門的人員不能再在行業(yè)協(xié)會或評估機構(gòu)中執(zhí)業(yè)，也不能與此有資金關(guān)聯(lián)，更不能利用職權(quán)之便為評估機構(gòu)招攬業(yè)務(wù)，這將有利于政府保持獨立，行業(yè)內(nèi)評估機構(gòu)公平競爭。

（四）明確責(zé)任，強化法律約束?！顿Y產(chǎn)評估法》對評估專業(yè)人員、評估機構(gòu)、委托人、報告使用人的權(quán)責(zé)都進(jìn)行了明確規(guī)定，各方依法依合同履行各方責(zé)任。對于評估專業(yè)人員及評估機構(gòu)而言，嚴(yán)格的法律條款意味著謹(jǐn)慎的執(zhí)業(yè)態(tài)度、明確的法律責(zé)任，同時也降低了由委托人及報告使用者干擾評估結(jié)果、提供虛假資料、濫用評估報告所帶來的風(fēng)險。對于委托人及報告使用者來說，既保護(hù)了其知曉權(quán)、投訴舉報權(quán)，又對其行為進(jìn)行了約束?？傮w來說，評估活動參與各方的權(quán)責(zé)明晰對規(guī)范評估行為、治理行業(yè)亂象具有重要意義。

四、對《資產(chǎn)評估法》的思考

《資產(chǎn)評估法》在眾多方面取得了重大突破，對規(guī)范評估行為，治理行業(yè)亂象有舉足輕重的作用，但行業(yè)發(fā)展時間尚短，不夠成熟，很多問題有待解決。

（一）部門分割，多頭管理。資產(chǎn)評估行業(yè)部門分割，多頭管理，表現(xiàn)為五大部門主管六大專業(yè)，財政部負(fù)責(zé)資產(chǎn)評估業(yè)務(wù)，土地評估與礦業(yè)權(quán)評估歸國土資源部管理，住房和城鄉(xiāng)建設(shè)部負(fù)責(zé)房地產(chǎn)評估，而舊機動車評估和保險公估分別由商務(wù)部及保監(jiān)會負(fù)責(zé)，行業(yè)稱為“五龍治水”。

《資產(chǎn)評估法》維持了“多頭管理”體制，并未設(shè)立統(tǒng)一的評估行業(yè)協(xié)會及行政管理部門。龔繁榮在人大常委會辦公廳就《資產(chǎn)評估法》相關(guān)問題的記者招待會上解釋說：“資產(chǎn)評估法有關(guān)規(guī)定是現(xiàn)有條件下的最大公約數(shù)，各專業(yè)統(tǒng)一于資產(chǎn)評估法框架下，對于評估行政管理部門統(tǒng)一監(jiān)管尺度、各行業(yè)協(xié)會統(tǒng)一制定規(guī)則、評估機構(gòu)統(tǒng)一職業(yè)標(biāo)準(zhǔn)、評估從業(yè)人員統(tǒng)一落實責(zé)任都有重要意義，更有助于評估機構(gòu)綜合發(fā)展”。《資產(chǎn)評估法》為各評估專業(yè)提供了統(tǒng)一的尺度，但由于多種歷史因素及現(xiàn)實利益趨勢，評估行業(yè)實行統(tǒng)一模式阻力巨大，“多頭管理”體制無法從根本得到解決。

“多頭管理”體制弊端明顯。從國際層面上看，我國正加緊實施“一帶一路”等走出去戰(zhàn)略，評估行業(yè)的“多頭管理”現(xiàn)象難以形成行業(yè)凝聚力，使我國在國際評估領(lǐng)域處于劣勢地位。從企業(yè)層面看，企業(yè)整體評估時委托不同評估機構(gòu)分割評估的行為不僅影響評估結(jié)果的準(zhǔn)確性，而且降低評估效率，增加委托方成本。對于資產(chǎn)評估機構(gòu)來說，《資產(chǎn)評估法》賦予了評估從業(yè)人員簽署非法定評估業(yè)務(wù)報告的權(quán)利，但由于專業(yè)的不同，評估機構(gòu)將面對不同行業(yè)協(xié)會及行政部門的監(jiān)管，各部門標(biāo)準(zhǔn)的統(tǒng)一性將在很大程度上影響評估機構(gòu)業(yè)務(wù)的開展。

面對此情況，各部門之間不僅應(yīng)加強溝通協(xié)作，還應(yīng)明確各評估領(lǐng)域的評估范圍以及各行政部門的監(jiān)管范圍，尤其是業(yè)務(wù)交叉領(lǐng)域，這樣有利于減少各行政部門管轄下不同專業(yè)評估師和評估機構(gòu)的業(yè)務(wù)及利益沖突。明確評估和管理范圍，加強各部門間的溝通協(xié)作，一方面有利于形成行業(yè)凝聚力，改善我國在國際資產(chǎn)評估中的地位；另一方面提高評估效率，減少企業(yè)成本。行業(yè)統(tǒng)一管理是未來的發(fā)展趨勢，需要在實務(wù)中不斷探索。

（二）行業(yè)協(xié)會管理。《資產(chǎn)評估法》體現(xiàn)了政府簡政放權(quán)、放管結(jié)合、優(yōu)化服務(wù)的改革精神，突出了行業(yè)協(xié)會的重要作用，行業(yè)協(xié)會應(yīng)盡快轉(zhuǎn)型，做到以下方面：首先，完善評估師考試培訓(xùn)、繼續(xù)教育、會員管理、監(jiān)督檢查等制度，通過約束與提高評估機構(gòu)及評估專業(yè)人員評估行為、執(zhí)業(yè)能力、道德水平來保證評估結(jié)果的客觀公正。值得一提的是，目前評估師“掛靠”現(xiàn)象較嚴(yán)重，由“掛靠”所引發(fā)的經(jīng)濟糾紛、評估失真屢見不鮮，因此評估協(xié)會應(yīng)加強報名及注冊資格審核，推進(jìn)掛靠評估師的清掃工作，健全事前監(jiān)管與事后懲處機制；其次，行業(yè)協(xié)會間應(yīng)建立溝通協(xié)作和信息共享機制，學(xué)習(xí)發(fā)達(dá)國家行業(yè)協(xié)會管理經(jīng)驗，為資產(chǎn)評估行業(yè)健康發(fā)展鋪平道路；最后，行業(yè)協(xié)會應(yīng)處理好與政府的關(guān)系，真正實現(xiàn)脫鉤改制，從服務(wù)于政府轉(zhuǎn)向服務(wù)于行業(yè)、評估機構(gòu)、評估專業(yè)人員。

（三）評估相關(guān)準(zhǔn)則。完善的評估準(zhǔn)則體系不僅有利于規(guī)范行業(yè)內(nèi)部評估行為，提高行業(yè)公信力，成為法律訴訟時判別評估師是否存在過失的依據(jù)，還可以增強外界對評估行業(yè)的認(rèn)識。我國評估準(zhǔn)則體系已初具規(guī)模，隨著近年來評估業(yè)務(wù)的擴大及《資產(chǎn)評估法》的出臺，有些評估準(zhǔn)則的條款可能已不再適應(yīng)，應(yīng)及時修訂，而有些評估業(yè)務(wù)卻缺乏標(biāo)準(zhǔn)與約束，應(yīng)根據(jù)需要制定新的準(zhǔn)則。考慮到“一帶一路”等走出去戰(zhàn)略的實施，我國在修訂或制定準(zhǔn)則時應(yīng)借鑒發(fā)達(dá)國家經(jīng)驗的同時考慮本國國情，建立既與國際評估準(zhǔn)則相協(xié)調(diào)又適合我國行業(yè)發(fā)展的評估準(zhǔn)則，提升我國在國際評估領(lǐng)域的地位。

綜上所述，《資產(chǎn)評估法》的出臺填補了行業(yè)基本法的空白，使我國資產(chǎn)評估行業(yè)法律體系建設(shè)邁上了一個新臺階，該法為長期以來行業(yè)發(fā)展的眾多問題提出了解決方案，然而受現(xiàn)實條件約束，行業(yè)將延續(xù)“多頭管理”的體制，行業(yè)協(xié)會面對新職責(zé)需快速轉(zhuǎn)型，評估準(zhǔn)則體系還有待完善。評估行業(yè)法律體系建設(shè)是一個系統(tǒng)工程，應(yīng)以《資產(chǎn)評估法》的出臺為契機，推進(jìn)行業(yè)法律體系建設(shè)，促進(jìn)行業(yè)健康持續(xù)發(fā)展。

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