京津冀稅收征管協(xié)同發(fā)展思考

尹航 張自力 張擁軍

[提要] 京津冀協(xié)同發(fā)展是國家發(fā)展戰(zhàn)略的一部分。京津冀一體化全面推進(jìn)，各部門間的協(xié)作非常必要。本文從京津冀稅收征管協(xié)同角度，首先闡述京津冀稅收征管協(xié)同的背景和意義，其次分析京津冀稅收征管協(xié)同當(dāng)前存在的問題和原因，最后在結(jié)合實(shí)際的基礎(chǔ)上提出針對性的建議。

關(guān)鍵詞：京津冀一體化；稅務(wù)征管；協(xié)同發(fā)展

基金項(xiàng)目：2016年度河北省社會科學(xué)發(fā)展研究課題項(xiàng)目：“京津冀協(xié)同發(fā)展稅收問題研究”（項(xiàng)目編號：201602020216）階段性成果

中圖分類號：F81 文獻(xiàn)標(biāo)識碼：A

收錄日期：2016年12月5日

一、京津冀稅收征管協(xié)同發(fā)展背景和意義

當(dāng)前，京津冀協(xié)同發(fā)展已經(jīng)進(jìn)入全面推進(jìn)和重點(diǎn)突破的關(guān)鍵時(shí)期，在京津冀產(chǎn)業(yè)升級、生態(tài)環(huán)境共建共享、基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)等方面都需要財(cái)稅政策支持。為做好京津冀協(xié)同發(fā)展工作，2014年7月稅務(wù)總局成立京津冀協(xié)同發(fā)展稅收工作領(lǐng)導(dǎo)小組。2015年4月，中央審議通過《京津冀協(xié)同發(fā)展規(guī)劃綱要》以促進(jìn)三地間企業(yè)流動；同年12月《深化國稅、地稅征管體制改革方案》中提出要推進(jìn)跨區(qū)域國稅、地稅信息共享、資質(zhì)互認(rèn)、征管互助，不斷擴(kuò)大區(qū)域稅收合作范圍。稅務(wù)部門這些措施在服務(wù)京津冀協(xié)同和促進(jìn)企業(yè)持續(xù)健康發(fā)展的同時(shí)，也為服務(wù)稅收中心工作和優(yōu)化區(qū)域稅收環(huán)境提供了保障。

在實(shí)現(xiàn)京津冀區(qū)域協(xié)同發(fā)展的過程中，市場經(jīng)濟(jì)起到調(diào)節(jié)資源配置的基礎(chǔ)作用，但由于市場失靈的存在，其在調(diào)控經(jīng)濟(jì)和要素分配方面有一定的局限性。稅收政策作為政府調(diào)節(jié)經(jīng)濟(jì)發(fā)展和要素分配的重要手段，能彌補(bǔ)市場機(jī)制的不足，在促進(jìn)京津冀協(xié)同發(fā)展方面能發(fā)揮重要作用。稅收政策的作用大小在于落實(shí)的程度高低，稅收征管是非常重要的一個(gè)環(huán)節(jié)。研究當(dāng)前京津冀稅收征管協(xié)同發(fā)展問題，改進(jìn)阻礙京津冀區(qū)域協(xié)同發(fā)展的稅收相關(guān)政策，有利于推動京津冀健康協(xié)同發(fā)展。

二、京津冀稅收征管存在的問題

稅收征管是指國家稅務(wù)征收機(jī)關(guān)依據(jù)稅法、稅收征管法等有關(guān)法律、法規(guī)的規(guī)定，對稅款征收過程進(jìn)行的組織、管理、檢查等一系列工作的總稱。當(dāng)前京津冀稅收征管主要存在以下問題：

（一）稅收征管相關(guān)法律不健全，執(zhí)法標(biāo)準(zhǔn)不一。稅收征管涉及一個(gè)或者多個(gè)稅務(wù)機(jī)關(guān)及不同的納稅人等多個(gè)主體，有效處理征管發(fā)生的社會關(guān)系需要有健全的稅收征管法律體系作為保障。我國1992年頒布了《中華人民共和國稅收征收管理法》，建立了一套較為完整的稅收征管法律體系，隨后至2015年4月期間共經(jīng)過三次修正和完善。雖然從立法角度看，我國總的稅收政策是統(tǒng)一的，但是經(jīng)濟(jì)發(fā)展迅速，各種各樣新的經(jīng)濟(jì)形式層出不窮，稅法的細(xì)節(jié)規(guī)定是滯后于經(jīng)濟(jì)發(fā)展的。因此，在總體稅收政策框架規(guī)定一致的情況下，各地對于稅收政策的理解以及執(zhí)行程度是不同的。

在京津冀一體化的過程中，三地稅收征管中執(zhí)法標(biāo)準(zhǔn)不一的現(xiàn)象是客觀存在的。這主要是由以下兩個(gè)方面原因?qū)е碌模阂皇悄承┒愂辗ㄒ?guī)制定時(shí)沒有考慮到實(shí)際征管工作的復(fù)雜性，規(guī)定模糊不夠明確，漏洞較多，變通空間大、規(guī)范操作性不強(qiáng)，不利于后續(xù)的有效監(jiān)督，大大增加了征管的難度；二是稅收法律中存在很多稅收自由裁量權(quán)。很多具體稅收政策的解讀和執(zhí)行條件、范圍、幅度等由各省（市）稅務(wù)機(jī)關(guān)自行決定，各地征管所遇到的情況不盡相同，稅收執(zhí)法人員業(yè)務(wù)素質(zhì)層次不齊，這也導(dǎo)致了對同一個(gè)稅收案件，京津冀三地稅務(wù)機(jī)關(guān)處理結(jié)果有所不同的現(xiàn)象。稅收征管執(zhí)法標(biāo)準(zhǔn)的不一致，會讓跨區(qū)域經(jīng)營企業(yè)無所適從，給企業(yè)的正常經(jīng)營發(fā)展帶來很多的人為障礙和不必要的成本支出。

（二）行政壁壘嚴(yán)重，稅收征管協(xié)作水平不高。當(dāng)前我國稅務(wù)機(jī)構(gòu)的設(shè)置和管理都是依照行政區(qū)劃來設(shè)置的，按屬地原則行使稅收管轄權(quán)。由于合理的稅收利益分享機(jī)制尚未完全建立，地方政府及各地稅務(wù)機(jī)關(guān)出于各地經(jīng)濟(jì)利益考慮，往往以行政區(qū)域?yàn)橐劳行纬筛鞣N壁壘，阻礙了稅務(wù)部門間的橫向協(xié)作。稅務(wù)征管盡管是一種依法行使的執(zhí)法行為，但在實(shí)際稅收工作中往往會受到地方行政干預(yù)。

針對京津冀三地而言，京津冀一體化逐步推進(jìn)，三地經(jīng)濟(jì)活動日益頻繁，企業(yè)跨區(qū)域涉稅行為越來越多。雖然京津冀三地會針對一些稅收征管案件一起查辦，但實(shí)際稅務(wù)征收管理工作中三地間缺乏相應(yīng)的稅收管理協(xié)作管理制度和一個(gè)固定的協(xié)調(diào)管理機(jī)構(gòu)，協(xié)作稅收征管的流程及責(zé)任追究方面缺乏法律形式的制度加以約束。各區(qū)域稅務(wù)征收管理往往缺乏全局意識，而僅僅基于自身地區(qū)及部門利益出發(fā)，對本地有利的案件往往高度重視，對于本地?zé)o利或有執(zhí)法風(fēng)險(xiǎn)的案件就不積極處理。針對存在的這種問題，2015年6月財(cái)政部和國稅總局印發(fā)《京津冀協(xié)同發(fā)展產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移對接企業(yè)稅收收入分享辦法》，對京津冀協(xié)同發(fā)展中財(cái)稅分成、利益分享的相關(guān)問題加以明確，并制定了標(biāo)準(zhǔn)和方法。但是，如何將這個(gè)政策規(guī)定切實(shí)貫徹落實(shí)，還需要進(jìn)一步制定具有可操作性、有針對性的具體措施。

（三）稅收征管信息溝通不暢。目前，京津冀三地的稅務(wù)機(jī)關(guān)正采取多種方式加強(qiáng)稅收征管方面的溝通協(xié)調(diào)，努力為京津冀協(xié)同發(fā)展保駕護(hù)航。但在稅收管理工作方面，三地之間的信息溝通對稅收征管是十分重要的，然而京津冀三地稅務(wù)征收管理信息不對稱現(xiàn)象仍較為突出。受長期以來形成的行政管理權(quán)限約束，京津冀三地稅務(wù)局之間的互動十分有限，三地稅務(wù)機(jī)關(guān)之間的稅務(wù)征管信息共享程度較低。對于涉及到他方的稅收管理案件往往僅采取協(xié)查函的方式進(jìn)行有限的互動。對于一些要案也只能在國稅總局的推動下才會有程度較高的互動協(xié)作。三地稅務(wù)局更多時(shí)候在征收管理過程中處于一種“自掃門前雪”的狀態(tài)。

三、促進(jìn)京津冀稅收征管協(xié)同發(fā)展的建議

（一）完善稅收征管法律體系，統(tǒng)一京津冀稅收政策執(zhí)行標(biāo)準(zhǔn)。稅收征收管理是以稅收征管法體系為依據(jù)的。完善的稅收征管法律體系需要各稅種法規(guī)的支持配合，以減少政策方面的漏洞。稅收征管法的具體規(guī)定應(yīng)當(dāng)明確、可操作性強(qiáng)，使具體征管行為更規(guī)范、更符合實(shí)際工作情況、更能滿足稅收征管工作需求，這樣才能減少稅收征管的隨意性。京津冀稅收征管政策執(zhí)行標(biāo)準(zhǔn)的統(tǒng)一，不僅有利于規(guī)范稅收征管人員的稅收執(zhí)法行為，進(jìn)一步提升京津冀的稅收征管效率，更有利于減輕納稅人的稅收負(fù)擔(dān)。

京津冀三地稅務(wù)機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)在全面梳理現(xiàn)行各自稅收征收管理標(biāo)準(zhǔn)的基礎(chǔ)上，分析比較稅收征收管理中稅收政策執(zhí)行的細(xì)微差別。相互之間應(yīng)當(dāng)加強(qiáng)協(xié)調(diào)，統(tǒng)一三地的執(zhí)法標(biāo)準(zhǔn)以及行政處罰裁量標(biāo)準(zhǔn)，逐步在政策執(zhí)行層面實(shí)現(xiàn)三地稅收征管的協(xié)同發(fā)展。同時(shí)，三地還應(yīng)當(dāng)加強(qiáng)人才交流，逐步縮小三地稅務(wù)稽查人員綜合素質(zhì)上的差異。減少自由裁量權(quán)對稅收征收管理的影響。為此，可采取相互交流、定期聯(lián)合培訓(xùn)、開展聯(lián)合檢查等多種形式，促使稅收征管人員干部在交流中得到鍛煉，提高京津冀三地稅收征管人員的業(yè)務(wù)技能和協(xié)同作戰(zhàn)能力。

（二）繼續(xù)加大技術(shù)投入，建立京津冀統(tǒng)一征管平臺。促進(jìn)京津冀協(xié)同發(fā)展的稅收征管涉及北京、天津、河北國稅地稅六個(gè)稅務(wù)征管部門。如果沒有先進(jìn)的信息技術(shù)支持和信息共享，我們的辦稅效率就會相對比較低，增加納稅人的辦稅成本，同時(shí)逃漏稅現(xiàn)象會更加難以管理造成稅收流失。稅收征管信息一體化建設(shè)能有效解決“信息孤島”問題，有利于各部門之間信息高效交流，提升稅收征管效率。

針對京津冀一體化的稅收征管現(xiàn)狀，京津冀三地需要在這幾個(gè)方面確實(shí)實(shí)現(xiàn)稅收征管信息化：一是要建立京津冀網(wǎng)上統(tǒng)一的征管平臺。目前存在的獨(dú)立的防偽稅控系統(tǒng)、重點(diǎn)稅源系統(tǒng)、出口退稅系統(tǒng)等并行不利于信息共享，已經(jīng)不能適應(yīng)當(dāng)前的稅收工作需要。因此，稅務(wù)機(jī)關(guān)需要整合這些系統(tǒng)，建立統(tǒng)一的征管平臺，使京津冀國地稅六個(gè)稅務(wù)部門都能在這個(gè)系統(tǒng)平臺上統(tǒng)一辦公，以節(jié)省人力和提高效率；二是整合清理現(xiàn)有軟件，實(shí)現(xiàn)軟件一體化。對現(xiàn)有的軟件進(jìn)行全面科學(xué)的梳理，識別不必要的軟件，將眾多軟件進(jìn)行整合，設(shè)計(jì)出能夠最大限度滿足征管工作需要的高效軟件，并在京津冀之間進(jìn)行統(tǒng)一，規(guī)范執(zhí)法行為。

（三）吸收高素質(zhì)青年人才，加強(qiáng)人員培訓(xùn)。經(jīng)濟(jì)發(fā)展迅速，網(wǎng)絡(luò)給經(jīng)濟(jì)帶來了很大的影響和改變，也對稅收征管工作提出了更高的要求，只有建設(shè)高素質(zhì)的稅收征管隊(duì)伍，才能滿足日益復(fù)雜的稅收征管現(xiàn)狀。建設(shè)高素質(zhì)的稅收征管隊(duì)伍一方面需要在選拔人才時(shí)把好關(guān)，堅(jiān)持凡進(jìn)必考，堅(jiān)持公開選拔、提升選拔標(biāo)準(zhǔn)，豐富選拔形式，選拔德才兼?zhèn)涞膬?yōu)秀人才進(jìn)入稅收征管隊(duì)伍；另一方面經(jīng)濟(jì)不斷發(fā)展，稅收政策也在不斷適應(yīng)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展做出變化，“營改增”改革已經(jīng)完成，消費(fèi)稅、個(gè)人所得稅、房產(chǎn)稅等稅種的改革也在穩(wěn)步推進(jìn)。稅收政策不斷更新，稅務(wù)部門應(yīng)建立完善的稅務(wù)人員培訓(xùn)制度，讓稅務(wù)工作人員及時(shí)學(xué)習(xí)掌握這些稅收政策，才能更好地滿足稅收征管的需求。為保證培訓(xùn)的質(zhì)量，稅務(wù)部門不但要請專家來講，更需要配套相應(yīng)的考核獎(jiǎng)懲機(jī)制督促稅務(wù)人員切實(shí)弄懂學(xué)會不斷更新的稅法知識，強(qiáng)化稅收征管人員的業(yè)務(wù)素質(zhì)，提高稅務(wù)征管能力。

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