水資源權(quán)屬管理改革形勢下水權(quán)確權(quán)登記制度研究

田貴良+丁月梅

摘要 水資源作為一種公共資源，由于其產(chǎn)權(quán)制度的不明晰，導(dǎo)致水資源的利用效率低下，污染和浪費現(xiàn)象嚴重，水環(huán)境形勢嚴峻，水資源權(quán)屬管理制度亟需改革。水資源權(quán)屬管理應(yīng)該重點關(guān)注水資源的使用權(quán)，包括取水權(quán)、農(nóng)村集體經(jīng)濟組織水使用權(quán)、少量用水權(quán)和應(yīng)急用水權(quán)。水資源確權(quán)登記是水資源權(quán)屬管理改革中的基礎(chǔ)和根本環(huán)節(jié)。文章通過演化博弈模型構(gòu)建用水戶之間的復(fù)制動態(tài)和進化穩(wěn)定策略，論證建立水資源確權(quán)登記制度的理論支撐，結(jié)果表明一個區(qū)域內(nèi)取水量越小，采取超額取水策略的用水戶比例越大，當采取超額取水策略的用水戶比例較高時，區(qū)域內(nèi)各個用水戶的期望收益和整體期望收益都較低，極易造成水資源使用過程中的用水矛盾沖突，而用水戶采取限額取水策略能夠增加總體的期望收益。本文明確了水資源產(chǎn)權(quán)確權(quán)與登記制度的主要含義，重點研究了水資源確權(quán)登記的范圍包括取水權(quán)和農(nóng)村集體經(jīng)濟組織水使用權(quán)，并在此基礎(chǔ)上明確了取水權(quán)和用水權(quán)的確權(quán)主體和確權(quán)內(nèi)容、水權(quán)確權(quán)登記的機關(guān)、確權(quán)和登記的具體程序，提出水資源確權(quán)在整個確權(quán)登記過程處于主導(dǎo)地位，而登記是取水權(quán)交易的前提條件，在此基礎(chǔ)上提出對當前取水許可制度進行改革，按照產(chǎn)權(quán)制度的要求，強化水權(quán)的權(quán)屬管理和水權(quán)的法律保護。據(jù)此，本文提出中央機構(gòu)應(yīng)與地方政府相互配合，明確分工，密切結(jié)合實際，做好水資源確權(quán)登記工作，改善水資源權(quán)屬管理混亂的現(xiàn)狀，加快水資源權(quán)屬管理改革。

關(guān)鍵詞 水資源；產(chǎn)權(quán)制度；水權(quán)；確權(quán)登記；演化博弈

中圖分類號 F062.1 文獻標識碼 A 文章編號 1002-2104（2016）11-0090-08 doi：10.3969/j.issn.1002-2104.2016.11.012

十八屆三中全會提出對自然資源和生態(tài)空間進行確權(quán)登記，形成歸屬清晰、權(quán)責明確的自然資源資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)制度。由此看來建立健全自然資源資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)制度已上升為國家層面高度重視的問題，明確的自然資源產(chǎn)權(quán)制度有利于促進自然資源的優(yōu)化配置，推進生態(tài)文明體制改革。由于水資源具有公共物品的屬性，導(dǎo)致水資源陷入“公共地悲劇”。許多地區(qū)的水資源被過度使用甚至嚴重污染，水環(huán)境形勢嚴峻，水資源的短缺和浪費現(xiàn)象嚴重，利用效率低下。由于水資源的稀缺性，如果沒有清晰的界定水資源的產(chǎn)權(quán)問題，必然會產(chǎn)生許多外部性問題，產(chǎn)權(quán)制度能夠激勵人們通過交易將外部性問題內(nèi)在化[1]。合理的產(chǎn)權(quán)制度有助于水資源使用者發(fā)揮市場作用更高效率地配置水資源，充分利用和挖掘水資源的價值，提高用水者的用水效率。產(chǎn)權(quán)是經(jīng)濟學意義上的一個概念，最早由經(jīng)濟學家科斯闡述“科斯定理”時提到，但科斯本人對“產(chǎn)權(quán)”的概念并沒有給出準確的解釋，經(jīng)濟學家在后續(xù)關(guān)于產(chǎn)權(quán)制度的研究中對產(chǎn)權(quán)的概念頗有爭論，沒有達成共識。在資源管理中，出于資源管理的需要，我們認為產(chǎn)權(quán)的概念更類似于財產(chǎn)權(quán)[2]。財產(chǎn)權(quán)泛指具有財產(chǎn)性價值的權(quán)利，包括物權(quán)、債權(quán)和知識產(chǎn)權(quán)，其中物權(quán)包括所有權(quán)、用益物權(quán)（如取水權(quán)）和擔保物權(quán)（如抵押權(quán)），因此我們從財產(chǎn)權(quán)的角度來理解產(chǎn)權(quán)的概念。在水資源權(quán)屬管理領(lǐng)域，水資源屬于國家所有，因此水資源權(quán)屬管理更應(yīng)該關(guān)注水資源的使用權(quán)，水資源的使用權(quán)包括取水權(quán)、農(nóng)村集體經(jīng)濟組織水使用權(quán)、少量用水權(quán)和應(yīng)急用水權(quán)。

1 水資源權(quán)屬管理的現(xiàn)狀和存在的問題

1.1 水資源權(quán)屬管理的現(xiàn)狀

在實行最嚴格水資源管理制度下，各省區(qū)嚴格控制水資源消耗總量實行水資源的宏觀配置。各省區(qū)采取自上而下分水的方法，依據(jù)黃河、黑河等水量分配方案，逐步解決了許多長期存在的水事糾紛和用水矛盾問題。分水方案的實施，對生態(tài)環(huán)境的改善也大有好處?，F(xiàn)階段中國實行取水許可制度，國務(wù)院于2006年頒布實施的《取水許可與水資源費征收管理條例》中對單位或個人申請領(lǐng)取取水許可證并繳納水資源費的情形做了明確規(guī)定，各級水行政主管部門實行分級管理，并負責日常監(jiān)督工作，在最嚴格水資源管理制度下，嚴格把關(guān)取水許可審批。取水許可制度的實施對水資源的合理配置、促進計劃取水和節(jié)約用水、提高全民節(jié)水意識起到十分重要的影響?，F(xiàn)行的一系列水資源管理措施，對于提高水資源的利用效率和效益，促進水資源權(quán)屬管理改革具有基礎(chǔ)性的意義。

1.2 水資源權(quán)屬管理存在的問題

水資源權(quán)屬管理體制不健全，水資源產(chǎn)權(quán)界定不清晰，水權(quán)交易難以有序開展。水資源特殊的流動性、流域性以及水量的季節(jié)性決定了水資源的權(quán)屬管理比其他資源更為復(fù)雜。水量分配方案雖然在黃河等一些重要江河得到有效落實，但并未全面開展，尤其是跨省區(qū)的河流，加上不少分水方案的制度建設(shè)相對薄弱，由此造成水資源使用權(quán)的邊界模糊不清。由于水資源的資源屬性，南北地區(qū)差異、季節(jié)性差異等因素導(dǎo)致水量分配方案的分水依據(jù)還可能與取水許可的水量界定的基礎(chǔ)不同，因此水量分配與取水許可存在著不夠銜接的問題。

取水許可是在總量控制的基礎(chǔ)上開展的，但僅有少數(shù)地區(qū)確定了取水許可總量控制指標，給取水許可制度的實施帶來一定的困難，這一定程度上歸咎于水資源管理能力的薄弱。部分流域和地區(qū)缺乏對取水許可制度實施的規(guī)范操作，容易出現(xiàn)漏發(fā)、重發(fā)、錯發(fā)取水許可證的情況。受長期計劃經(jīng)濟體制的影響，中國的水資源權(quán)屬管理體制一直依賴于行政手段，而忽略了市場機制的運用。取水許可制度作為水資源權(quán)屬管理的一項重要制度，其實質(zhì)上屬于水資源分配的行政許可，在取水范圍的界定上缺乏比較明確的法律效力。領(lǐng)取取水許可證的取水戶不能真正意義上把水資源看做一種資產(chǎn)，按照產(chǎn)權(quán)的理論，把水權(quán)看做財產(chǎn)權(quán)的一部分。

2 基于演化博弈的水資源確權(quán)的現(xiàn)實需求

農(nóng)業(yè)是第一大用水戶，農(nóng)業(yè)用水甚至達到全國總用水量的近70%。工業(yè)用水成為用水量增長最快的部門，未來十年工業(yè)用水量要比十年前增長一倍多[3]。農(nóng)業(yè)用水和工業(yè)用水在總用水量中所占比重較大，因此本文主要通過生產(chǎn)用水的用水戶（農(nóng)業(yè)用水和工業(yè)用水）之間的演化博弈，來分析用水戶之間的復(fù)制動態(tài)和進化穩(wěn)定策略。

演化博弈理論突破傳統(tǒng)博弈理論認為參與人是完全理性的假定，認為參與人是有限理性的[4]。在自然資源資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)制度下，水資源產(chǎn)權(quán)主體必然是有限理性的，經(jīng)濟主體的行為方式受到有限理性的影響。由于生產(chǎn)用水的用水戶的數(shù)目眾多，在有限理性的假設(shè)前提下，參與人在博弈的開始階段往往找不到最優(yōu)理性策略，而是在反復(fù)博弈的過程中不斷學習、調(diào)整，直到選擇最優(yōu)策略，因此演化博弈理論是一個動態(tài)調(diào)整的過程[5]。演化博弈的核心思想是進化穩(wěn)定策略（ESS）和復(fù)制動態(tài)，下面我們通過演化博弈模型構(gòu)建用水戶之間的復(fù)制動態(tài)和進化穩(wěn)定策略，以此論證開展水資源確權(quán)登記的理論支撐。

2.3 模型分析

在用水戶之間的取水策略博弈中，我們得到x*3=αQmax-c-α（qE1+2qN1）α（qE1-qN1）為進化穩(wěn)定策略。在實際取水活動中，采取超額取水策略的用水戶所占比例x越小，過度取水活動對水環(huán)境所造成的壓力越小。從式子里可以看出x*3與區(qū)域內(nèi)最大可取水量Qmax的值成正比，與每單位取水成本c的值成反比。區(qū)域內(nèi)最大可取水總量Qmax越小，用水戶會更傾向于采取限額取水策略，采取超額取水策略的用水戶比例越小，而每單位取水成本c越大，用水戶的取水量也會越小，相應(yīng)的采取超額取水策略的用水戶也會越少。

假定某區(qū)域內(nèi)最大可取水總量Qmax=35萬m3，取水成本c=0.8元/m3，每單位取水量對取水收益的邊際負影響α=1.5。在qE1和qN1變動的情況下，比較分析采取超額取水策略博弈方的期望收益u1和采取限額取水策略博弈方的期望收益u2以及群體平均收益u的數(shù)值。

用水戶之間的復(fù)制動態(tài)和演化穩(wěn)定策略表明，在某區(qū)域最大可取水總量以及單位取水成本分別趨于穩(wěn)定數(shù)值的情況下，該區(qū)域內(nèi)采取限額取水策略的用戶比例將達到一個不變的穩(wěn)定狀態(tài)。由表2可知，某個區(qū)域內(nèi)，取水量越小，采取超額取水策略的用水戶比例越大。當一個區(qū)域內(nèi)群體采取超額取水策略的用水戶比例較高時，整個區(qū)域內(nèi)各個用水戶的期望收益和群體期望收益都較低，容易造成水資源使用過程中的用水矛盾沖突和用水效率低下。采取限額取水策略則能夠增加總體的期望收益，緩解用水沖突，提高用水效率。

用水戶采取限額取水策略首先應(yīng)該明確個人或單位取水量的閾值，即哪些水是在取水范圍內(nèi)的，多少水量是個人或者單位能夠取用的最大水量，這就需要對水權(quán)這一概念有一個明確的界定。在充分界定水權(quán)的基礎(chǔ)上，對水資源的使用權(quán)進行確權(quán)登記，通過水資源權(quán)屬管理改革，落實每一個用水戶的用水權(quán)利，提高水資源的利用效率，避免水資源的過度開采和利用。另外，在水權(quán)確權(quán)登記的基礎(chǔ)之上，水權(quán)的交易機制為采取超額取水策略而獲得更大收益的用水戶提供了很好的解決途徑，從而使水資源的使用效率達到最優(yōu)。

在當前倡導(dǎo)資源權(quán)屬管理的改革形勢下，我們認為水資源權(quán)屬管理當前要做好兩件事：第一是做好水權(quán)的確權(quán)工作；第二是培育水資源權(quán)屬市場。這兩者不可分割，循序遞進。做好水權(quán)確權(quán)工作，是培育水資源權(quán)屬市場的基礎(chǔ)和前提，培育一個健全完善的水資源權(quán)屬市場需要水資源產(chǎn)權(quán)制度的明晰?，F(xiàn)有的取水許可制度是開展水權(quán)確權(quán)登記工作的基礎(chǔ)。目前，中國在水權(quán)確權(quán)登記方面的工作尚處于探索階段。2014年7月，水利部提出在內(nèi)蒙古、江西、河南、湖北、廣東、甘肅和寧夏7個省區(qū)開展水權(quán)試點工作，試點工作重點圍繞水資源使用權(quán)確權(quán)登記、開展水權(quán)交易流轉(zhuǎn)和開展水權(quán)制度建設(shè)三項內(nèi)容開展，其中寧夏、江西、湖北三個地區(qū)試開展水資源使用權(quán)確權(quán)登記[10]。目前，水權(quán)確權(quán)登記工作在試點地區(qū)剛剛開展，還沒有在全國范圍內(nèi)大面積的推廣，因此，水資源權(quán)屬管理改革形勢下水資源確權(quán)登記制度還有待進一步的研究和設(shè)計。

3 水資源確權(quán)登記的制度設(shè)計

建立水資源產(chǎn)權(quán)確權(quán)登記制度能夠明晰水資源產(chǎn)權(quán)，為水資源產(chǎn)權(quán)的流轉(zhuǎn)創(chuàng)造前提條件，是建立水權(quán)交易機制的前提，同時也是水資源權(quán)屬管理改革的一項重要舉措。確權(quán)登記制度能夠最大限度的保護水資源，促進水資源最優(yōu)化的利用，有效的提高用水效率以及水資源配置效率，實現(xiàn)水資源的可持續(xù)利用，防止“公地悲劇”的重演。

水資源產(chǎn)權(quán)的確權(quán)與登記制度主要是對水資源產(chǎn)權(quán)體系中的諸種權(quán)利形態(tài)及其歸屬做出明確的界定和制度安排，包括水資源權(quán)利所屬的主體以及對水資源產(chǎn)權(quán)體系各種權(quán)利的分割或分配[11]。確權(quán)即對權(quán)利的查明及認可。水資源產(chǎn)權(quán)的確權(quán)是指水行政主管部門作為水資源國家所有權(quán)的行使者，對水的用益物權(quán)能否設(shè)立及各項權(quán)能、權(quán)利期限、權(quán)利限制等內(nèi)容，通過審查予以確認的過程。在整個確權(quán)登記流程中，確權(quán)處于主導(dǎo)地位。只有首先通過確權(quán)，相關(guān)權(quán)利才能具備成立的前提基礎(chǔ)。登記是國家對權(quán)力的形式認可。水資源產(chǎn)權(quán)的登記是指水行政主管部門對通過確權(quán)程序予以審查確認的水資源用益物權(quán)在形式上予以認可并向社會公示的程序。取水權(quán)通過登記取得公示是取水權(quán)交易的前提條件，同時登記公示也是取水權(quán)取得優(yōu)先位序的重要依據(jù)。確權(quán)登記的具體內(nèi)容涉及水資源確權(quán)與登記的范圍、主體、登記機關(guān)、程序等。

3.1 確權(quán)登記的范圍

準確界定水權(quán)確權(quán)登記的范圍是水權(quán)確權(quán)登記制度的核心，也是開展水權(quán)確權(quán)登記工作的邏輯前提。水資源的使用權(quán)主要包括取水權(quán)、農(nóng)村集體經(jīng)濟組織水使用權(quán)、少量用水權(quán)和應(yīng)急用水權(quán)。對于少量用水權(quán)和應(yīng)急用水權(quán)，使用取水許可制度并進行確權(quán)登記并不合理，按照規(guī)定用水戶或用水單位在少量用水和應(yīng)急用水的情形下可直接取水。因此，我們認為，水權(quán)確權(quán)登記的范圍主要包括取水權(quán)和農(nóng)村集體經(jīng)濟組織水使用權(quán)。

（1）取水權(quán)。

明確取水權(quán)的性質(zhì)是水權(quán)確權(quán)登記的前提和基礎(chǔ)。取水權(quán)派生于民法意義上水資源的所有權(quán)，實質(zhì)意義上是水資源用益物權(quán)，因此必須從物權(quán)的角度去看待取水權(quán)的性質(zhì)[12]。取水權(quán)體系不僅包括工業(yè)用水權(quán)、農(nóng)業(yè)用水權(quán)、市政用水權(quán)等耗水性的水資源使用權(quán)，還包括非耗水性的水力發(fā)電用水權(quán)。

（2）農(nóng)村集體經(jīng)濟組織水使用權(quán)。

《水法》第3條規(guī)定了農(nóng)村集體經(jīng)濟組織的水塘和由農(nóng)村集體經(jīng)濟組織修建管理的水庫中的水，歸各農(nóng)村集體經(jīng)濟組織使用?！度∷S可和水資源費征收管理條例》規(guī)定了包括農(nóng)村集體經(jīng)濟組織水使用權(quán)等五種不需要領(lǐng)取取水許可證、直接享有取用水權(quán)利的情形，但水行政管理部門有必要對農(nóng)村集體經(jīng)濟組織的水使用權(quán)頒發(fā)用水權(quán)證。在頒發(fā)用水權(quán)證后，農(nóng)村集體經(jīng)濟組織中的成員在使用水庫水塘中的水時能夠注意節(jié)制，避免水資源耗量過大、過度浪費的情況發(fā)生，一定程度上減少由此帶來的外部影響。

3.2 水權(quán)確權(quán)登記的主體

3.2.1 取水權(quán)人的確定

取水權(quán)是《水法》和《物權(quán)法》所明確規(guī)定的一項權(quán)利，根據(jù)《水法》的規(guī)定，取水權(quán)是伴隨著取水許可制度的實施而誕生的，與取水許可制度關(guān)系密切。當取水許可決定做出時，取水權(quán)的內(nèi)容及其權(quán)利主體也就確定了，因而水行政主管部門開展水資源確權(quán)登記制度，應(yīng)與完善取水許可制度結(jié)合起來。但取水權(quán)確權(quán)登記制度獨立于取水許可制度的價值在于通過確權(quán)登記，取水權(quán)具有了明確的財產(chǎn)權(quán)價值，可通過轉(zhuǎn)讓、租賃、抵押甚至是入股的方式流轉(zhuǎn)，這是取水許可制度所不能覆蓋的內(nèi)容。取水權(quán)確權(quán)登記在確權(quán)程序、方式上，基本可以套用現(xiàn)行的取水許可流程，但在確權(quán)登記的效力方面，應(yīng)通過頒發(fā)取水權(quán)證的形式賦予取水權(quán)人以相應(yīng)的民事權(quán)利，這也是取水權(quán)證區(qū)別于取水許可證的重要之處。

對城鎮(zhèn)用水確權(quán)，主要包括對城鎮(zhèn)工業(yè)用水和城鎮(zhèn)生活用水的確權(quán)。城鎮(zhèn)工業(yè)用水主要用作企業(yè)的原料用水、產(chǎn)品處理用水、鍋爐用水和冷卻用水等等，因此工業(yè)用水取水權(quán)的確權(quán)主體應(yīng)該是工業(yè)企業(yè)；而城鎮(zhèn)生活用水的主要供水來源是自來水廠，因而確權(quán)主體應(yīng)該是自來水廠。生態(tài)環(huán)境用水的使用主要是為了生態(tài)環(huán)境修復(fù)和維護生態(tài)環(huán)境現(xiàn)狀，包括城鎮(zhèn)河湖生態(tài)、市政綠化、環(huán)境衛(wèi)生等用水。河湖生態(tài)的補水主體一般是水利部門，城市內(nèi)部湖泊的補水主體一般是市政部門或湖泊經(jīng)營部門，而環(huán)境衛(wèi)生的用水主體主要是環(huán)保部門，因此應(yīng)根據(jù)生態(tài)環(huán)境用水的不同用水途徑，將生態(tài)環(huán)境用水的取水權(quán)分別確權(quán)給水利部門、市政部門、湖泊經(jīng)營部門、環(huán)保部門等。農(nóng)村農(nóng)業(yè)（農(nóng)林牧漁）用水包括灌溉和農(nóng)村牲畜的用水等，應(yīng)把農(nóng)業(yè)用水的取水權(quán)確權(quán)給每個農(nóng)戶。對于采用地下水的情形，除部分生活用水和工業(yè)用水取用地下水外，地下水還主要用于農(nóng)村的機井或農(nóng)業(yè)灌溉等，因此應(yīng)把地下水的取水權(quán)確權(quán)到具體的用水戶或用水單位。

3.2.2 用水權(quán)人的確定

農(nóng)村集體經(jīng)濟組織水使用權(quán)的主體應(yīng)為集體經(jīng)濟組織中的農(nóng)戶或農(nóng)民個人。由于一般情況下農(nóng)村集體經(jīng)濟組織的水塘和水庫分布較散并且涉及的地域范圍較廣，加上農(nóng)村集體經(jīng)濟組織的成員數(shù)目眾多，針對集體經(jīng)濟組織中每一個農(nóng)戶取用水的行為進行確權(quán)花費成本高并且工作繁瑣，較好的方法是考慮在農(nóng)村集體經(jīng)濟組織的組織層面上開展用水權(quán)的確權(quán)工作，把某一農(nóng)村集體經(jīng)濟組織當做一個獨立的用水權(quán)主體，對其用水權(quán)進行確權(quán)和登記，統(tǒng)一對其發(fā)放用水權(quán)證，而隸屬于該集體經(jīng)濟組織的農(nóng)戶和農(nóng)民則共享這一用水權(quán)。

表3從水權(quán)的確權(quán)范圍和確權(quán)內(nèi)容方面對相應(yīng)的確權(quán)主體做了具體說明。

3.3 水權(quán)確權(quán)登記的機關(guān)及程序

水權(quán)確權(quán)登記的機關(guān)可以是區(qū)域政府或者是水行政主管部門，確權(quán)登記的主要內(nèi)容是取水權(quán)的確權(quán)登記。根據(jù)最嚴格水資源管理制度下用水總量紅線控制指標，取水權(quán)初始分配可采用“流域——省——縣——用水戶”的水權(quán)分配模式，各地區(qū)水行政主管部門可制定年度水資源使用權(quán)配置方案，將水權(quán)水量逐級分配給取用水戶。確認取用水戶的取水權(quán)，應(yīng)當符合國家取水許可制度和水資源有償使用制度的規(guī)定。

取水權(quán)的確權(quán)登記程序包括確權(quán)與登記兩個環(huán)節(jié)。取水權(quán)的確權(quán)程序即取水許可制度的實施程序。而對取水權(quán)的登記，目前沒有現(xiàn)成的規(guī)則可循，需要根據(jù)《物權(quán)法》的框架規(guī)定設(shè)立完整的登記公示程序。

3.3.1 確權(quán)程序

取水權(quán)的確權(quán)，是指國家通過實施取水許可制度，對取水權(quán)能否設(shè)立、取水權(quán)的權(quán)能、權(quán)利期限、權(quán)利行使的限制因素等內(nèi)容進行審查和確認的過程?？梢?，取水權(quán)的確權(quán)必須依賴取水許可制度的實施，現(xiàn)有取水許可制度的實施程序是構(gòu)建取水權(quán)確權(quán)程序的基礎(chǔ)和前提。因此，取水權(quán)確權(quán)程序的構(gòu)建應(yīng)當以現(xiàn)行立法規(guī)定的體制為基礎(chǔ)，而不適合另起爐灶，否則會引起法律適用的沖突，給水資源管理部門適用法律和權(quán)利申請人提出申請帶來不必要的麻煩。

取水權(quán)的具體確權(quán)程序如下：

（1）取水許可申請。取水權(quán)的確權(quán)申請即取水許可的申請。申請取水的單位或者個人（以下簡稱申請人）應(yīng)當首先按審批權(quán)限向水行政主管部門提交建設(shè)項目水資源論證報告書，同時應(yīng)當附具建設(shè)項目水資源論證報告書及其審查意見，由審批機關(guān)組織專家對建設(shè)項目水資源論證報告書進行審查。申請人向?qū)徟鷻C關(guān)提交申請取水許可的相關(guān)材料，提出申請。

（2）取水申請審查。審批機關(guān)受理取水申請后，應(yīng)綜合考慮取水可能造成的經(jīng)濟影響和環(huán)境影響等因素對申請材料進行審查。對是否授予申請人以取水權(quán)以及核定的取水量最高上限應(yīng)為多少等重要問題進行審查時，取水審批機關(guān)應(yīng)當考慮水量分配方案或水量分配協(xié)議以及行業(yè)用水定額確定的取水量等控制指標的要求。取水權(quán)的確權(quán)及取水行為的實施可能給取水口所在地的水資源條件帶來重大影響的，審批機關(guān)還應(yīng)當征求取水口所在地水行政主管部門或流域機構(gòu)的意見。對符合法律及各項控制性指標要求的取水權(quán)確權(quán)申請，取水審批機關(guān)應(yīng)當簽發(fā)取水申請批準文件。對于不符合確權(quán)申請要求的，取水審批機關(guān)應(yīng)書面告知申請人不批準的理由和依據(jù)。取水申請批準文件的具體內(nèi)容見表4。

申請興建取水工程或設(shè)施的必須經(jīng)審批機關(guān)批準后方可開工，取水工程或設(shè)施竣工后應(yīng)進行試運行，經(jīng)審批機關(guān)驗收合格后方可進入公示登記程序，領(lǐng)取取水權(quán)證，取水權(quán)證上應(yīng)明確規(guī)定取水權(quán)的內(nèi)容，包括年度總?cè)∷∷畽?quán)與用水權(quán)的根本區(qū)別在于是否需要經(jīng)過取水許可的批準，取水權(quán)的確權(quán)主要依賴于取水許可申請、審查和審批，而用水權(quán)則與取水許可沒多大關(guān)聯(lián)。取水權(quán)的確權(quán)之所以與取水許可程序重合，其目的在于通過取水許可，審查取水權(quán)設(shè)立的合理性、可行性及對將來取水權(quán)的行使提出行政管理要求。而對用水權(quán)進行確權(quán)的目的則是對取水用途進行審查，故用水權(quán)的確權(quán)程序較為簡單。擁有自建水庫或水塘的農(nóng)村集體經(jīng)濟組織，應(yīng)向當?shù)厮姓鞴懿块T提出用水權(quán)確權(quán)登記申請?？h級人民政府水行政主管部門應(yīng)對當?shù)丶w經(jīng)濟組織的用水行為進行核實，對凡屬確權(quán)程序適用范圍內(nèi)的農(nóng)村集體經(jīng)濟組織，應(yīng)當告知其進行確權(quán)登記。農(nóng)村集體經(jīng)濟組織提交用水權(quán)確權(quán)申請時，應(yīng)當提交確權(quán)申請書，確權(quán)申請書包括下列內(nèi)容：農(nóng)村集體經(jīng)濟組織的名稱、地址；申請理由；取水用途、各年（月）計劃取水量；水源及取水地點；取水方式、計量方式和節(jié)水措施等。

3.3.2 登記程序

取水權(quán)登記是指取水權(quán)法定歸屬和其他法定事項記載于取水權(quán)登記簿予以公示的行為。取水權(quán)登記程序應(yīng)當依取水權(quán)申請人的申請而啟動，這是所有產(chǎn)權(quán)登記程序的共同特點。取水權(quán)登記是對前一階段確權(quán)成果的法律確認。當取水權(quán)確權(quán)申請人取得取水申請批準文件后，應(yīng)當向取水權(quán)登記機關(guān)申請取水權(quán)登記。取水登記機關(guān)應(yīng)當審慎審查取水權(quán)登記申請，重點審查登記申請人提交的申請材料是否真實，取水權(quán)是否存在權(quán)屬爭議，取水權(quán)行使是否涉及他人利害關(guān)系，取水工程或設(shè)施是否經(jīng)過驗收或通過審查等內(nèi)容。經(jīng)過審查，認為可以登記的，應(yīng)當在取水權(quán)登記簿上對取水權(quán)相關(guān)內(nèi)容予以記載，并同時核發(fā)取水權(quán)證。取水權(quán)自相關(guān)信息記載于取水權(quán)登記簿時成立。

取水權(quán)登記簿是國家水行政主管部門記載取水權(quán)設(shè)立、變更、注銷等信息的法定文件，是國家向社會公示取水權(quán)歸屬的唯一法定形式。取水權(quán)登記簿應(yīng)當包括取水權(quán)歸屬、權(quán)屬變動情況等基礎(chǔ)信息，也應(yīng)當包括國家對權(quán)利人行使取水權(quán)的相關(guān)管理要求。因此，取水權(quán)登記簿應(yīng)當載明下列內(nèi)容：取水權(quán)人的姓名或者名稱、地址；取水水源（包括地表水和地下水）、取得時間、存續(xù)期限、權(quán)利內(nèi)容及變化情況；取水口地點；退水地點、退水量和退水水質(zhì)要求；取水總量控制指標；取水用途及用途管制要求等。取水權(quán)登記簿應(yīng)當向社會公示，以便公眾查詢，因此取水權(quán)登記簿具有物權(quán)公示的效力，凡在取水權(quán)登記簿上予以記載的取水權(quán)，根據(jù)《物權(quán)法》的規(guī)定，產(chǎn)生相應(yīng)的公示公信力。根據(jù)登記簿上的記載，利害關(guān)系人有理由相信該取水權(quán)的真實內(nèi)容與登記簿上的記載一致，如因記載錯誤而導(dǎo)致利害關(guān)系人損失的，應(yīng)當由取水權(quán)登記機關(guān)予以賠償[13]。

與取水權(quán)登記不同，用水權(quán)的登記不具有設(shè)立用水權(quán)的物權(quán)效力。用水權(quán)確權(quán)機關(guān)在對確權(quán)申請書相關(guān)內(nèi)容進行審核后，對內(nèi)容真實無誤的，應(yīng)當予以確權(quán)，并將相關(guān)內(nèi)容記載于用水權(quán)登記簿上，同時向農(nóng)村集體經(jīng)濟組織核發(fā)用水權(quán)證。用水權(quán)證書是對農(nóng)村集體經(jīng)濟組織使用水行為進行管理的重要依據(jù)。如果農(nóng)村集體經(jīng)濟組織發(fā)生用水行為與用水權(quán)證書中規(guī)定的不一致，如用水戶擅自變更用途或增加取用水量，水行政主管部門應(yīng)當依法對其轉(zhuǎn)變?yōu)槿∷S可管理，在對水資源環(huán)境造成損害的情況下，

應(yīng)當依法對責任主體追究法律責任。對用水權(quán)予以確權(quán)登記，主要是為了便于對農(nóng)村集體經(jīng)濟組織使用水資源的行為進行統(tǒng)一管理。取水權(quán)確權(quán)與登記的流程示意見圖2：

4 結(jié)論與建議

隨著自然資源資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)制度的建立與完善，水資源權(quán)屬管理改革將進一步明朗化，以往的水資源分配不合理、水資源污染和浪費現(xiàn)象嚴重的狀況將得到改善。順利開展水資源權(quán)屬管理改革、培育水資源權(quán)屬市場的首要前提是明確水資源權(quán)屬管理關(guān)系，做好水資源確權(quán)登記工作。本文基于演化博弈模型構(gòu)建用水戶之間的復(fù)制動態(tài)和進化穩(wěn)定策略，明確了水資源權(quán)屬管理改革形勢下水資源確權(quán)登記制度的必要性，提出以現(xiàn)有取水許可制度為基礎(chǔ)，建立水資源確權(quán)登記制度，有利于明晰產(chǎn)權(quán)，合理配置水資源，提高水資源的使用效率和效益，保障取用水戶的權(quán)益，為水權(quán)的交易和流轉(zhuǎn)創(chuàng)造前提條件，促進水權(quán)交易機制的順利開展。

水權(quán)確權(quán)登記應(yīng)在明確的確權(quán)范圍、確權(quán)主體、登記機關(guān)以及程序的基礎(chǔ)上開展，注重各方協(xié)調(diào)，嚴格按照制度實施，避免確權(quán)主體混亂、確權(quán)內(nèi)容不清晰等現(xiàn)象的出現(xiàn)。確權(quán)登記制度在水權(quán)領(lǐng)域是一個比較新的內(nèi)容，目前只在湖北、江西等地區(qū)開展了試點工作，中央機構(gòu)和地方政府關(guān)于水權(quán)確權(quán)登記制度的理論知識并不成熟，實踐經(jīng)驗也相對缺乏。因此，中央和地方政府要互相配合，明確分工。中央機構(gòu)負責水資源產(chǎn)權(quán)的宏觀配置，在各地區(qū)推廣實施的過程中，密切關(guān)注各地區(qū)的實際狀況，結(jié)合當?shù)厮?，靈活調(diào)整制度政策，合理制定水資源確權(quán)登記制度。地方政府負責制度的具體實施工作，在開展工作過程中結(jié)合發(fā)生的實際情況以及當?shù)厝嗣袢罕姷姆答佉庖?，及時向中央機構(gòu)做出反饋，并提出合理的實施意見和制度改革方案，最大程度上發(fā)揮水資源確權(quán)登記制度的效應(yīng)，加快推進水資源權(quán)屬管理改革。

（編輯：于 杰）

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