檢察官司法辦案追責(zé)程序的構(gòu)建

李衛(wèi)東

摘要：隨著司法責(zé)任制改革的不斷推進(jìn)，檢察官司法辦案的職權(quán)逐漸明確，行使職權(quán)的獨(dú)立性也逐步增強(qiáng)，逐步形成了以檢察官為中心的辦案形式，檢察官對(duì)案件終身負(fù)責(zé)?？茖W(xué)設(shè)計(jì)檢察官司法辦案追責(zé)程序，即在保證檢察官依法獨(dú)立行使檢察權(quán)的前提下，以強(qiáng)化責(zé)任追究為切入點(diǎn)，對(duì)檢察權(quán)的行使實(shí)施有效的監(jiān)督制約。

關(guān)鍵詞：司法辦案 追責(zé)程序 構(gòu)建

現(xiàn)行的專門涉及檢察人員責(zé)任追究的規(guī)定主要有《檢察官紀(jì)律處分暫行規(guī)定》（1995年最高人民檢察院頒布）、《檢察人員紀(jì)律處分條例（試行）》（2007年最高人民檢察院頒布）以及《檢察人員執(zhí)法過(guò)錯(cuò)責(zé)任追究條例》（2007年最高人民檢察院頒布）（以下簡(jiǎn)稱《條例》）。前兩個(gè)文件主要是對(duì)檢察人員違反檢察紀(jì)律的行為給予何種紀(jì)律處分的具體規(guī)定，如違反政治紀(jì)律，組織、人事紀(jì)律，辦案紀(jì)律，財(cái)經(jīng)紀(jì)律等?！稐l例》針對(duì)的是檢察人員的執(zhí)法過(guò)錯(cuò)行為，即檢察人員在執(zhí)法辦案活動(dòng)中故意違反法律和有關(guān)規(guī)定，或者工作嚴(yán)重不負(fù)責(zé)任，導(dǎo)致案件實(shí)體錯(cuò)誤、程序違法以及其他嚴(yán)重后果或者惡劣影響的行為，追究其執(zhí)法過(guò)錯(cuò)責(zé)任的具體規(guī)定。這些文件規(guī)定從側(cè)面反映了對(duì)檢察人員執(zhí)法過(guò)錯(cuò)行為的責(zé)任追究并非屬于空白領(lǐng)域，而是有法可依。

程序是防止權(quán)力濫用、保障權(quán)力正確行使的有效保障。規(guī)范檢察官司法辦案追責(zé)，必須從程序設(shè)計(jì)做起?？茖W(xué)設(shè)計(jì)檢察官司法辦案追責(zé)程序，即在保證檢察官依法獨(dú)立行使檢察權(quán)的前提下，通過(guò)設(shè)置公正、透明的檢察人員追責(zé)程序，確保追責(zé)機(jī)制行之有效，追責(zé)有力。具體來(lái)講，檢察官司法辦案追責(zé)程序可以從追責(zé)啟動(dòng)、責(zé)任審查、責(zé)任認(rèn)定、申訴救濟(jì)等方面進(jìn)行規(guī)制。

一、追責(zé)啟動(dòng)程序

（一）啟動(dòng)事由

最高人民檢察院《關(guān)于完善人民檢察院司法責(zé)任制的若干意見》（以下簡(jiǎn)稱《意見》）規(guī)定了三種啟動(dòng)事由。其中，第34條列舉了檢察人員在司法辦案工作中因故意違反訴訟程序和司法辦案規(guī)定，應(yīng)當(dāng)承擔(dān)司法責(zé)任的情形；第35條列舉了因重大過(guò)失，怠于履行或不正確履行職責(zé)，造成嚴(yán)重后果或惡劣影響，應(yīng)當(dāng)承擔(dān)司法責(zé)任的情形；第42條第2款規(guī)定了檢察機(jī)關(guān)紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)構(gòu)對(duì)檢察人員及時(shí)啟動(dòng)追責(zé)程序，進(jìn)行責(zé)任倒查的情形，即“對(duì)檢察人員承辦的案件發(fā)生被告人被宣告無(wú)罪，國(guó)家承擔(dān)賠償責(zé)任，確認(rèn)發(fā)生冤假錯(cuò)案，犯罪嫌疑人、被告人逃跑或死亡、傷殘等情形的”。據(jù)此，檢察人員在司法辦案中存在如上情形的，應(yīng)當(dāng)啟動(dòng)檢察人員追責(zé)程序。

（二）啟動(dòng)主體

構(gòu)建檢察官司法辦案追責(zé)機(jī)制，關(guān)鍵是形成對(duì)檢察官司法辦案工作全方位、全過(guò)程的監(jiān)督制約體系，這也是回應(yīng)社會(huì)關(guān)切、提升司法公信力的必經(jīng)途徑。因此，在啟動(dòng)主體上就要實(shí)現(xiàn)多元化、開放性。在檢察機(jī)關(guān)內(nèi)部，設(shè)置紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)構(gòu)、案件管理機(jī)構(gòu)，以及上級(jí)檢察機(jī)關(guān)作為內(nèi)部啟動(dòng)主體；同時(shí)，在檢察機(jī)關(guān)外部，設(shè)置案件當(dāng)事人、[1]律師、辯護(hù)人及與案件無(wú)關(guān)的第三人[2]作為外部啟動(dòng)主體。對(duì)于符合啟動(dòng)事由的，上述主體可以提出啟動(dòng)追責(zé)程序。

（三）啟動(dòng)方式

根據(jù)主體的不同，啟動(dòng)方式也應(yīng)有別。一是在外部主體方面，根據(jù)《意見》第27條規(guī)定，當(dāng)事人、律師可通過(guò)舉報(bào)、投訴、申訴、控告等方式啟動(dòng)責(zé)任追究程序，但就如何具體操作還有待進(jìn)一步細(xì)化。對(duì)此，建議將上述啟動(dòng)方式適用于所有外部主體，即當(dāng)事人、律師及與案件無(wú)關(guān)的第三人，均可采用檢舉控告的形式，并以書面申請(qǐng)為主、口頭申請(qǐng)為輔，向受理機(jī)關(guān)提出啟動(dòng)追責(zé)申請(qǐng)。其中口頭申請(qǐng)的，需制作筆錄并由申請(qǐng)人簽字確認(rèn)。二是內(nèi)部主體，基于監(jiān)督職責(zé)，紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)構(gòu)、案件管理機(jī)構(gòu)，以及上級(jí)檢察機(jī)關(guān)均可依職權(quán)，以書面形式向受理機(jī)關(guān)提出申請(qǐng)。三是申請(qǐng)條件，在提出申請(qǐng)時(shí)，申請(qǐng)人需提供相關(guān)的線索及依據(jù)，且申請(qǐng)事由應(yīng)當(dāng)符合追責(zé)的情形。即要求啟動(dòng)主體承擔(dān)一定的舉證責(zé)任，以避免恣意申請(qǐng)。對(duì)于上述申請(qǐng)，受理機(jī)關(guān)經(jīng)過(guò)初查，認(rèn)為申請(qǐng)人能夠提供相關(guān)線索及依據(jù)，且符合追責(zé)情形的，應(yīng)當(dāng)啟動(dòng)追責(zé)機(jī)制；對(duì)于不符合申請(qǐng)條件的，應(yīng)當(dāng)予以駁回，并說(shuō)明理由。

二、責(zé)任審查程序

（一）審查主體

根據(jù)《意見》第42條規(guī)定，檢察人員追責(zé)由人民檢察院紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)構(gòu)受理，并負(fù)責(zé)調(diào)查核實(shí)。即由檢察機(jī)關(guān)的內(nèi)部機(jī)構(gòu)進(jìn)行追責(zé)前的審查。毋庸置疑，這樣容易存在審查主體不能積極主動(dòng)調(diào)查的問題，進(jìn)而影響追責(zé)力度。對(duì)此，可從以下兩個(gè)思路解決。一是由完全獨(dú)立的專門機(jī)構(gòu)審查，如《意見》中提到的檢察官懲戒委員會(huì)。二是指定由其他同級(jí)檢察機(jī)關(guān)的紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)構(gòu)審查，即回避可能存在的利害關(guān)系。如此，審查的主動(dòng)性和公正性可以在一定程度上解決，但審查的成本、效率又將成為新的問題。被審查的檢察機(jī)關(guān)本能的抵觸，可能會(huì)使外來(lái)調(diào)查機(jī)構(gòu)的工作難以開展。本文認(rèn)為，結(jié)合我國(guó)司法現(xiàn)狀，《意見》第42條由檢察機(jī)關(guān)內(nèi)部紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)構(gòu)受理并開展調(diào)查的規(guī)定，雖有一定的弊端，但總體講，利大于弊。一方面，紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)構(gòu)是職責(zé)所在，有義務(wù)對(duì)檢察官的司法責(zé)任問題進(jìn)行監(jiān)督并調(diào)查；另一方面，檢察機(jī)關(guān)內(nèi)部追責(zé)是近水樓臺(tái)，更容易全面深入快速的掌握案件情況，提高追責(zé)實(shí)效。至于存在的弊端，可以通過(guò)強(qiáng)化監(jiān)察職責(zé)和引入輿論監(jiān)督等方面，增強(qiáng)審查主體的內(nèi)在動(dòng)力和外在壓力，激發(fā)其審查的積極性和主動(dòng)性。

（二）調(diào)查方式

《意見》對(duì)此沒有相應(yīng)的規(guī)定，本文建議針對(duì)不同的司法責(zé)任情形，采取不同的方式。涉及辦案質(zhì)量的，建議紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)構(gòu)通過(guò)個(gè)案評(píng)查方式進(jìn)行調(diào)查。具體來(lái)講，包括查閱案卷、通過(guò)辦案系統(tǒng)審查辦案流程、聽取參與辦案人員的意見等，即主要通過(guò)對(duì)案件本身進(jìn)行評(píng)鑒，判斷出現(xiàn)案件質(zhì)量問題的原因，以及檢察人員是否存在應(yīng)予追責(zé)的情形。涉及辦案履職行為的，建議采取詢問控告申訴人、聽取涉案人員意見、辦案檢察人員報(bào)告、核實(shí)相關(guān)物證書證等方式進(jìn)行調(diào)查，即主要針對(duì)履職行為是否存在應(yīng)予追責(zé)的情形開展調(diào)查。需要指出的是，對(duì)檢察人員追責(zé)的調(diào)查主旨是為保障檢察人員正確履行檢察職責(zé)。因此，該調(diào)查是輔助性的，任何調(diào)查方式均不應(yīng)阻礙檢察權(quán)的正常運(yùn)行。

（三）審查結(jié)論

根據(jù)《意見》第43條規(guī)定，經(jīng)過(guò)審查，紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)構(gòu)認(rèn)為應(yīng)當(dāng)追究檢察官責(zé)任的，應(yīng)當(dāng)報(bào)請(qǐng)檢察長(zhǎng)決定后，移送檢察官懲戒委員會(huì)審議。同時(shí)應(yīng)當(dāng)及時(shí)向檢察官懲戒委員會(huì)通報(bào)審查的事實(shí)及擬處理的建議、依據(jù)。就此，紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)構(gòu)審查后，首先應(yīng)當(dāng)制作審查報(bào)告，寫明經(jīng)過(guò)調(diào)查核實(shí)的事實(shí)、證據(jù)及擬處理的建議、依據(jù)等。其次，應(yīng)當(dāng)將審查報(bào)告及時(shí)報(bào)請(qǐng)檢察長(zhǎng)審批。最后，關(guān)于移送檢察官懲戒委員會(huì)審議的問題，本文認(rèn)為，紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)構(gòu)就受理并調(diào)查的檢察官司法辦案責(zé)任案件，應(yīng)無(wú)一例外的移送檢察官懲戒委員會(huì)審議，即紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)構(gòu)只負(fù)責(zé)審查并形成報(bào)告，對(duì)責(zé)任追究?jī)H出具建議；至于是否追責(zé)、該如何追責(zé)，則完全由檢察官懲戒委員會(huì)決定?！兑庖姟穼?duì)移送審議設(shè)置了“紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)構(gòu)認(rèn)為應(yīng)當(dāng)追究檢察官責(zé)任的”的前提條件，值得商榷。

三、責(zé)任認(rèn)定程序

（一）認(rèn)定主體

根據(jù)《意見》第43條規(guī)定，省、自治區(qū)、直轄市檢察官懲戒委員會(huì)負(fù)責(zé)審議檢察官的司法辦案責(zé)任。對(duì)此，一方面，由中立的懲戒委員會(huì)審議，有利于提高追究檢察官司法辦案責(zé)任的公信力，更容易獲得社會(huì)公眾的信服；另一方面，由專門機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)審議，更有利于全面、客觀的聽取檢察官的陳述和辯解，保障當(dāng)事檢察官的合法權(quán)益。與此同時(shí)，如上所述，本文認(rèn)為責(zé)任認(rèn)定的主體應(yīng)限定為檢察官懲戒委員會(huì)，而不應(yīng)將該權(quán)力分散。不然，既不利于責(zé)任認(rèn)定尺度的統(tǒng)一，亦不利于實(shí)現(xiàn)公正。因此，《意見》規(guī)定的紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)構(gòu)選擇性的移送檢察官懲戒委員會(huì)審議的模式，即紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)構(gòu)認(rèn)為不應(yīng)當(dāng)追究檢察官責(zé)任的可以不移送，本文認(rèn)為不妥。這無(wú)疑賦予紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)構(gòu)一定的責(zé)任認(rèn)定的權(quán)力，在某種程度上削弱了追責(zé)的力度和公信力。

（二）認(rèn)定方式

本文認(rèn)為，檢察官懲戒委員會(huì)在受理紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)構(gòu)的報(bào)告后，應(yīng)以書面審議為主，必要時(shí)可以核實(shí)相關(guān)證據(jù)、聽取申訴控告人，及其他相關(guān)當(dāng)事人的意見；對(duì)于紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)構(gòu)建議追責(zé)的，應(yīng)當(dāng)要求其就檢察官應(yīng)當(dāng)承擔(dān)司法責(zé)任承擔(dān)舉證責(zé)任；同時(shí)，審議過(guò)程應(yīng)當(dāng)保證當(dāng)事檢察官陳述、辯解的權(quán)力。

（三）認(rèn)定結(jié)論及效力

《意見》第43條第3款規(guī)定，檢察官懲戒委員會(huì)根據(jù)查明的事實(shí)和法律規(guī)定作出無(wú)責(zé)、免責(zé)或給予懲戒處分的建議。據(jù)此，責(zé)任認(rèn)定的結(jié)論分為無(wú)責(zé)、免責(zé)、給予懲戒處分三種，且從效力講，懲戒委員會(huì)的結(jié)論僅是一種“建議”。對(duì)此，本文不茍同。設(shè)置檢察官懲戒委員會(huì)，并由其對(duì)檢察官司法辦案責(zé)任進(jìn)行審議，目的是利用其中立性、專業(yè)性的特質(zhì)。如果其僅享有“建議”權(quán)，那么審議結(jié)論將失去強(qiáng)制性，審議也就成為空置，檢察官懲戒委員會(huì)也就悖離了設(shè)置的初衷。因此，建議規(guī)定檢察官懲戒委員會(huì)的審議結(jié)論具有決定性效力，而不應(yīng)僅是“建議”。

四、申訴救濟(jì)程序

申訴救濟(jì)，是當(dāng)事檢察官在被認(rèn)定應(yīng)當(dāng)追責(zé)并給予懲戒處分后的權(quán)利救濟(jì)程序。為最大程度的實(shí)現(xiàn)公正、保障檢察官合法權(quán)益，同時(shí)也對(duì)懲戒委員會(huì)行使權(quán)力進(jìn)行有效監(jiān)督，實(shí)現(xiàn)追責(zé)機(jī)制的法制化、規(guī)范化，設(shè)置檢察官申訴救濟(jì)程序是十分必要的。對(duì)此，《意見》規(guī)定“當(dāng)事檢察官有權(quán)進(jìn)行陳述、辯解、申請(qǐng)復(fù)議。檢察人員不服處理決定的，有權(quán)依照《人民檢察院監(jiān)察工作條例》等有關(guān)規(guī)定提出申訴”。但對(duì)于具體的救濟(jì)程序卻沒有明確、詳細(xì)的規(guī)定。在本輪司法體制改革中，檢察官懲戒委員會(huì)是在省一級(jí)設(shè)立的。在此基礎(chǔ)上，本文建議在省以上設(shè)置上一級(jí)檢察官懲戒委員會(huì)，并對(duì)檢察官追責(zé)實(shí)行兩級(jí)終審制，即檢察官申訴救濟(jì)可通過(guò)本級(jí)復(fù)議、上一級(jí)復(fù)核的途徑實(shí)現(xiàn)，上一級(jí)檢察官懲戒委員會(huì)作出的復(fù)核決定為終局性結(jié)論。追責(zé)決定生效后即按照相關(guān)責(zé)任規(guī)定實(shí)行責(zé)任追究。

（鳴謝：感謝本文寫作過(guò)程中課題組其他成員劉春德、魏海曉、周君等同志給予的支持和幫助。）

注釋：

[1]根據(jù)《刑事訴訟法》第106條的規(guī)定，“當(dāng)事人”是指被害人、自訴人、犯罪嫌疑人、被告人、附帶民事訴訟的原告人和被告人。

[2]此處“與案件無(wú)關(guān)的第三人”，是指人大、政協(xié)、社會(huì)各界、新聞媒體，以及人民監(jiān)督員等，與案件無(wú)關(guān)的集體或個(gè)人。