中國引渡立法若干問題研究

摘要：引渡制度是國際司法協(xié)助體系的重要組成部分。隨著現(xiàn)代引渡制度理論與實踐的發(fā)展，中國的引渡立法也經(jīng)歷了早期實踐、中期發(fā)展和近期完善的歷程。本文通過中韓引渡立法的比較，對中國引渡立法提出了相關(guān)完善建議。

關(guān)鍵詞：制度特征 立法比較 完善建議

引渡制度對遏制國際犯罪，保障世界和平，維護世界穩(wěn)定，具有重要作用。隨著國家間交往日益頻繁，國際犯罪與跨國性犯罪在世界經(jīng)濟一體化過程的催化下呈現(xiàn)多元化、趨重化、國際化的發(fā)展趨勢，對國際社會加強國家間的司法協(xié)助，提出了更高的要求。

一、歷史演進

中國的引渡立法經(jīng)歷了早期實踐、中期發(fā)展和近期完善階段。

（一）早期實踐——以加入含有引渡條款內(nèi)容的國際公約為標(biāo)志

中國的引渡立法始于加入含有引渡條款的國際公約。1978年11月14日的《關(guān)于在航空器內(nèi)的犯罪和其他某些行為的公約》是中國加入的第一個關(guān)于引渡的國際立法。此后，又陸續(xù)加入了《關(guān)于制止非法劫持航空器的公約》、《防止及懲治滅絕種族罪公約》等眾多公約。1992年，最高人民法院、最高人民檢察院、公安部、司法部和外交部聯(lián)合發(fā)布了《關(guān)于辦理引渡案件若干問題的規(guī)定》，這是一個具有行政法規(guī)性質(zhì)的內(nèi)部指導(dǎo)文件，其中含有調(diào)整引渡活動的國內(nèi)程序的一些規(guī)定。[1]該文在當(dāng)時起到了重要的過渡性作用，也為中國未來的引渡制度發(fā)展奠定了基礎(chǔ)。

（二）中期發(fā)展——以締結(jié)雙邊引渡條約為標(biāo)志

從1993年中國與泰王國締約第一個雙邊引渡條約開始，締結(jié)雙邊引渡條約成為中國引渡立法的主要形式。截至2000年底，中國共締結(jié)了12個雙邊引渡條約，包括俄羅斯、保加利亞、哈薩克斯坦、蒙古等國，《中華人民共和國和大韓民國引渡條約》就是在這個時期締結(jié)的。同期，中國國內(nèi)立法也開始考慮引渡等方面的內(nèi)容。1996年中國對《刑事訴訟法》進行了修訂，增加了包括引渡內(nèi)容在內(nèi)的刑事司法協(xié)助的規(guī)定。這些規(guī)定成為國內(nèi)法就引渡問題確立的第一個嚴(yán)格意義上的法律規(guī)范。

（三）近期完善——以《引渡法》頒布和實施為標(biāo)志

2000年12月28日通過的《中華人民共和國引渡法》，全面建立了中國的引渡規(guī)則和程序，標(biāo)志著中國國內(nèi)引渡立法的健全和完善。同期，中國又與南非、法國、澳大利亞等國締結(jié)了18項引渡條約，引渡條約總數(shù)達到30項。此外，還加入了《制止恐怖主義爆炸的國際公約》、《聯(lián)合國反腐敗公約》等含有引渡條款內(nèi)容的國際公約。

二、制度特征

中國的引渡制度在借鑒國際先進制度的同時形成了自己的鮮明特征。

（一）允許通過雙邊條約引進基本規(guī)則

以締結(jié)雙邊條約的方式啟動并推動中國引渡制度的建立，這是一個有利且符合我國實際的策略選擇。一方面，開展國際引渡合作必須采納大量在國際社會普遍通行的或者被各國法律普遍認(rèn)可的規(guī)則和制度，另一方面，引渡制度建立之初，通過締約進行完善的方式優(yōu)于對國內(nèi)法進行零碎、頻繁修改的方式。因此，中國關(guān)于引渡合作的相當(dāng)一部分立法突破都是從締結(jié)國際條約的實踐開始的。例如，引入“政治犯不引渡”原則、“死刑犯不引渡”原則即為如此。

（二）確立嚴(yán)謹(jǐn)?shù)碾p重審查機制

由于引渡涉及對被請求引渡人的法律地位和訴訟權(quán)利的甄別與保護問題，同時又涉及大量與國際合作規(guī)則和國內(nèi)法標(biāo)準(zhǔn)有關(guān)的規(guī)范適用問題，現(xiàn)代法治國家都要求司法機關(guān)和行政主管機關(guān)共同參與相關(guān)的審查和決策進程，并且通過職責(zé)分工明確、有具體程序可依的專門法律制度來規(guī)范這一進程。中國《引渡法》在引渡審查制度模式上選擇了一種典型的雙重審查制，即：對外國向中國提出的引渡請求實行分工審查，由司法機關(guān)負(fù)責(zé)司法審查，由行政機關(guān)負(fù)責(zé)行政審查，只有在兩種審查均通過后才作出最終的準(zhǔn)予引渡的決定。這種雙重審查突出表現(xiàn)為“一票否決制”，司法審查和行政審查在發(fā)現(xiàn)有依法不宜引渡的情形時均有權(quán)否決引渡請求，這種否決無論來自于哪一道審查，均具有最終約束力。[2]這種審查模式體現(xiàn)出一定的嚴(yán)謹(jǐn)性，在保障引渡進程推進的同時，有利于保障引渡對象的司法權(quán)利。

（三）立法注重原則性、靈活性和開放性相結(jié)合

引渡合作的參與方多為主權(quán)國家，涉及的案件千差萬別，因此，一種充分體現(xiàn)法治精神并能夠有效解決合作中遇到的各種問題的引渡制度應(yīng)當(dāng)集原則性、靈活性和開放性于一身。[3]中國引渡制度的原則性體現(xiàn)在“以不損害主權(quán)為前提”。靈活性則表現(xiàn)在中國在雙邊條約中廣泛接受便利的“零證據(jù)”標(biāo)準(zhǔn)。在開放性方面，中國實行開放的互惠原則。相對于“條約前置主義”，[4]以“互惠原則”開展引渡合作是一種比較開放的政策。為所有愿意與中國在平等互惠基礎(chǔ)上開展引渡合作的國家都留有通道。

（四）注重被請求引渡人的人權(quán)保護

現(xiàn)代引渡制度的一個基本特征是不再把引渡合作的對象當(dāng)做國家政治交易的籌碼，不再把被請求引渡人當(dāng)做國際合作的客體，而是賦予其權(quán)利主體地位。中國《引渡法》及與外國締結(jié)的所有雙邊引渡條約中都包含此類條款。第一種情形是被請求引渡人可能因其種族、宗教、國際、性別、政治見解或者身份等方面的原因而被提起刑事訴訟或者執(zhí)行刑罰；第二種情形是被請求引渡人在司法程序中可能由于上述原因受到不公正待遇。[5]

三、立法比較

（一）中韓引渡雙邊條約梳理

中韓自1998年至今簽訂了多項刑事司法協(xié)助條約、引渡條約以及移管被判刑人條約。1998年11月簽署的《中華人民共和國和大韓民國關(guān)于刑事司法協(xié)助的條約》，共分三章，對中韓刑事司法協(xié)助的適用范圍、聯(lián)絡(luò)途徑、請求和協(xié)助的內(nèi)容及程序等方面作出了規(guī)定；2000年10月簽署的《中華人民共和國和大韓民國引渡條約》，全文共21條，對雙方引渡義務(wù)、可引渡犯罪、引渡條件、引渡程序及特定規(guī)則等方面做出了規(guī)定；2008年5月簽署的《中華人民共和國和大韓民國關(guān)于移管被判刑人的條約》，全文共二十條，對定義、執(zhí)行機關(guān)、移管條件、移管程序及爭議解決等做出了規(guī)定。這些規(guī)定都為加強兩國在刑事司法領(lǐng)域的合作，使被判刑人得以在其國籍國服刑提供了法律依據(jù)。

（二）中韓《引渡法》和引渡條約比較

中國2000年頒布的《引渡法》與韓國1988年公布實施的《犯罪人引渡法》進行比較，主要有以下幾點。

1.引渡的條件

中韓兩國的《引渡法》在雙重犯罪原則、不正當(dāng)?shù)淖吩V目的、一事不再理、本國國民、人道主義考慮、或者引渡或者起訴以及引渡請求競合問題上基本一致。例如，中國《引渡法》第7條第1款（一）項和韓國《犯罪人引渡法》第6條均規(guī)定了雙重犯罪原則。

中韓兩國《引渡法》在政治犯罪、軍事犯罪、時效和赦免、酷刑、正當(dāng)程序和特別法庭、缺席判決以及死刑問題上有所不同。例如，在政治犯罪方面，中國《引渡法》第8條（三）項規(guī)定政治犯罪和受庇護權(quán)利為“應(yīng)當(dāng)”拒絕引渡的理由，沒規(guī)定政治犯罪不引渡的例外；韓國《犯罪人引渡法》第8條規(guī)定政治犯罪為“應(yīng)當(dāng)”拒絕引渡的理由，還規(guī)定政治犯罪不引渡例外。又如，在時效和赦免方面，中國《引渡法》第8條第（六）項規(guī)定已過追訴時效期限或已被赦免等原因為“應(yīng)當(dāng)”拒絕引渡的理由；韓國《犯罪人引渡法》《引渡法》第7條第（一）項只規(guī)定已過追訴時效期限為“應(yīng)當(dāng)”拒絕引渡的理由，沒有赦免條款。

2.外國對本國引渡請求的提出

在引渡請求提出方面，中國《引渡法》在第二章第二節(jié)單獨列出，而韓國《犯罪人引渡法》中則沒有集中進行規(guī)定，相關(guān)規(guī)定包含在其他章節(jié)的條文之中。

中韓兩國對于引渡請求的提出，在接收引渡請求的機構(gòu)、沒有引渡條約情況下的承諾及請求引渡國提出申請需保證的事項等方面非常相似。例如，中國《引渡法》第10條規(guī)定，引渡請求應(yīng)當(dāng)向中華人民共和國外交部提出；韓國《犯罪人引渡法》雖未直接明示，但根據(jù)該法第11條可以看出，請求接收方為外交部。又如，在請求引渡國提出申請需保證的事項方面，中韓兩國均規(guī)定請求引渡國需保證“不對犯罪嫌疑人進行除引渡犯罪外的其它處罰”“不將該人再引渡給第三國”以及相關(guān)例外條款。

但中韓兩國引渡法在引渡請求書內(nèi)容和提供相關(guān)材料方面有著不同的規(guī)定。中國《引渡法》第11條、第12條和第13條對引渡請求書應(yīng)載明的內(nèi)容、出具請求書的同時應(yīng)提供的材料以及上述材料的形式要件進行了詳細規(guī)定。韓國《犯罪人引渡法》中沒有相關(guān)規(guī)定，僅在第13條第3項中規(guī)定“引渡申請應(yīng)該以書面形式附上相關(guān)材料?！?/p>

3.引渡的審查程序

根據(jù)中國《引渡法》的規(guī)定，對請求國的引渡請求首先由我國外交部對材料進行審查；如果外交部認(rèn)為符合我國引渡法及引渡條約規(guī)定的，要將有關(guān)材料轉(zhuǎn)交最高人民法院和最高人民檢察院；最高人民法院收到有關(guān)材料后應(yīng)再轉(zhuǎn)交其指定的高級人民法院進行審查并通知公安部查找被請求引渡人；高級人民法院組成三人合議庭對引渡請求進行審查后作出裁定，并要在裁定作出后7日內(nèi)報請最高人民法院復(fù)核；最高人民法院復(fù)核后對裁定予以核準(zhǔn)或撤銷；最高人民法院如作出不引渡裁定，應(yīng)報外交部通知請求國，如作出符合引渡條件的裁定的，外交部應(yīng)報送國務(wù)院決定是否引渡。

根據(jù)韓國《犯罪人引渡法》規(guī)定，對請求國的引渡請求首先會傳達給法務(wù)部長官，由其向首爾高等檢察廳檢察長發(fā)出引渡審查請求命令；檢察官在接到引渡請求命令應(yīng)該立即向法院提出引渡申請；法院收到引渡請求后立即開始進行引渡審查；法院在聽取犯罪嫌疑人及其辯護律師陳述相關(guān)意見等程序后，相應(yīng)作出駁回請求、拒絕引渡或允許引渡的決定。法院如作出駁回引渡審查請求的決定，應(yīng)該說明其詳細理由并立即將判決書的副本送達給檢察官和犯罪嫌疑人，并向檢察官返還相關(guān)材料。

因此，中韓兩國有關(guān)引渡審查程序方面的規(guī)定還是存在著一定差異。第一，韓國的引渡審查程序中外交部只負(fù)責(zé)傳遞請求給法務(wù)長官，法務(wù)長官通過檢察廳將引渡審查請求命令遞交首爾高等法院；中國外交部會將引渡請求書及相關(guān)材料直接轉(zhuǎn)交最高人民法院和最高人民檢察院，而非通過法務(wù)部長及檢察院傳遞給法院。第二，在韓國，首爾高等法院是唯一的審查主體；而中國的引渡審查程序需經(jīng)歷外交部轉(zhuǎn)交，最高人民法院轉(zhuǎn)交，高級人民法院審查，最高人民法院復(fù)核，以及國務(wù)院決定，參與部門較多，同時中國采用二元審查制，由法院和國務(wù)院進行雙重審查。

4.引渡的強制措施

引渡的強制措施方面，中國《引渡法》與韓國《犯罪人引渡法》在具體做法上存在一些差異，主要表現(xiàn)在：第一，中國《引渡法》規(guī)定的引渡強制措施包括引渡拘留、引渡逮捕和引渡監(jiān)視居住三類，種類更為豐富和靈活；而韓國《犯罪人引渡法》規(guī)定的引渡強制措施為引渡拘留。第二，中國《引渡法》規(guī)定，對在正式提出引渡請求前，請求國提出對被請求引渡人采取強制措施的請求，應(yīng)通過外交途徑向外交部提出申請或向公安部提出申請，公安部可自行決定并執(zhí)行強制措施；對于緊急引渡拘留，韓國《犯罪人引渡法》規(guī)定，外交部長官從請求國接到緊急引渡拘留的請求后會將請求書及相關(guān)材料傳達予法務(wù)部長官，法務(wù)部長官審查決定后要求檢察院下達緊急引渡拘留命令，審查主體和執(zhí)行主體相分離。第三，根據(jù)中國《引渡法》的規(guī)定，公安機關(guān)采取引渡拘留措施后30日內(nèi)沒收到外國引渡請求的，應(yīng)撤銷引渡拘留，最長可延長至45日；韓國《犯罪人引渡法》規(guī)定的期限為2個月。

5.引渡的執(zhí)行程序

中韓兩國的引渡執(zhí)行程序存在著一些共同之處。依據(jù)中國《引渡法》第36條和韓國《犯罪人引渡法》第37條，在接到準(zhǔn)予引渡通知后，如果被請求引渡人尚未被羈押，中韓兩國均會立即對其采取羈押措施；中國《引渡法》第39條和韓國《犯罪人引渡法》第17條均規(guī)定了移交案件相關(guān)財物的內(nèi)容，且均認(rèn)為因被請求引渡人死亡、逃脫或者其他原因而無法執(zhí)行引渡時，也可向請求國移交有關(guān)財物。

但是，兩國在執(zhí)行機關(guān)、引渡場所、引渡期限及引渡具體措施等方面存在著差異。第一，依據(jù)中國《引渡法》第38條，中國的引渡執(zhí)行機關(guān)為公安機關(guān)，具體引渡事宜由請求國與中國公安部進行約定；而依據(jù)《犯罪人引渡法》第37條第1款，韓國的引渡執(zhí)行由檢察機關(guān)指揮犯罪嫌疑人所在地的工作人員完成。同時，韓國《犯罪人引渡法》第36條至第41條對犯罪人引渡的具體程序進行了規(guī)定，包括引渡狀和引受許可狀的發(fā)送、為引渡的拘留、通知引渡場所和請求國以及犯罪嫌疑人的押送等問題。第二，在引渡期限和引渡場所方面，中國多遵從雙方的協(xié)商，而韓國法律則規(guī)定的較為明確。中國的引渡期限為約定移交之日起15日，最多可延長至30日，如果出于無法控制的原因，時間可以另行約定，引渡場所則由中國公安部與請求國決定；韓國的引渡期限為下達命令起30日，引渡場所為犯罪嫌疑人被拘留的監(jiān)獄，拘留所，或是除此之外由法務(wù)部長官指定的場所。第三，中國《引渡法》在第二章第六節(jié)規(guī)定了“暫緩引渡和臨時引渡”制度，旨在排除本國或請求國可能出現(xiàn)的嚴(yán)重刑事訴訟障礙，具有一定的靈活性；韓國《犯罪人引渡法》中沒有類似制度。

四、完善建議

（一）確立引渡原則與制度

隨著國際社會引渡理論的發(fā)展，應(yīng)及時對相關(guān)法律做出修改和完善。第一，在國內(nèi)立法上確立死刑不引渡原則。第二，對“本國國民不引渡”原則進行彈性變通。第三，確立資產(chǎn)追回制度。

（二）建全配套機制與程序

一方面，鑒于跨國犯罪日益增多的形勢和國際立法趨勢，應(yīng)當(dāng)創(chuàng)設(shè)簡易程序，即對被引渡人愿意接受引渡的案件，只要不違反雙邊或多邊條約以及中國的《引渡法》，可以作簡易審查，提高司法效率和節(jié)約司法成本。[7]另一方面，應(yīng)當(dāng)建立必要的協(xié)商機制，對于一些涉及政治、刑事政策或基本價值觀念的沖突問題提交主管機關(guān)通過協(xié)商加以解決。

（三）推動引渡條約的締結(jié)

主要從締結(jié)雙邊條約、加入多邊國際公約和提升引渡條約的可操作性三方面進行。同時注重在引渡活動中不斷完善尊重和保護人權(quán)的制度，并不斷優(yōu)化司法環(huán)境。

注釋：

[1]參見陳雷：《論我國引渡立法與引渡實踐》，載《法治研究》2012年第8期。

[2]《中華人民共和國引渡法》第16條、《中華人民共和國引渡法》第29條。

[3]黃風(fēng)：《中國引渡制度的創(chuàng)建及其特色》，載《中國法律》2006年第8期。

[4]條約前置主義，是指把存在雙邊引渡條約作為向請求國提供引渡合作的前提條件的制度。

[5]參見黃風(fēng)：《中國引渡制度的創(chuàng)建及其特色》，載《中國法律》2006年第8期。

[6]參見李鐵喜：《從國際引渡制度的新發(fā)展看我國引渡法的完善》，載《惠州學(xué)院學(xué)報（社會科學(xué)版）》2007年8月第27卷第4期。

[7]參見鄭潔：《我國引渡制度及其評議》，載《犯罪研究》2006年第6期。

[8]參見侯逸倩：《論國際法上的引渡制度》，載《法制博覽》2014年第1期。