國外城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)公私合作模式經(jīng)驗(yàn)借鑒研究

張潔

[摘要]20世紀(jì)80年代以來，以公私合作制為主要內(nèi)容的全球性革命進(jìn)行著，其涉及的領(lǐng)域廣、影響程度深，正在持續(xù)深刻地改變著我們所處的經(jīng)濟(jì)社會(huì)環(huán)境。在這樣的大背景下，城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)也無一例外地走上了公私合作的道路，盡管如此，不同國家或地區(qū)選擇了不同的公私合作方式，文章主要通過對英國、美國、法國城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)中公私合作模式進(jìn)行研究并將其公私合作模式的成功經(jīng)驗(yàn)借鑒在我國城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)方面。

[關(guān)鍵詞]公私合作；城市基礎(chǔ)設(shè)施；經(jīng)驗(yàn)借鑒

[DOI]10·13939/j·cnki·zgsc·2016·43·052

在基礎(chǔ)設(shè)施領(lǐng)域PPP改革較早的國家中包括英國、美國、法國等國家，其私營資本能夠投資、參與的基礎(chǔ)設(shè)施領(lǐng)域非常廣泛，歸納起來可以看出這是一個(gè)由硬件到軟件，由有形到無形的發(fā)展過程。國際上成熟的做法是將項(xiàng)目全過程交給投資人來執(zhí)行，充分發(fā)揮投資人的積極性，政府在各個(gè)環(huán)節(jié)上的質(zhì)量、進(jìn)度、服務(wù)起監(jiān)管作用。

1英國

英國基礎(chǔ)設(shè)施PPP模式的經(jīng)驗(yàn)也許更適合于資本市場發(fā)達(dá)、私人產(chǎn)權(quán)健全和私人財(cái)富充沛的國家。但是由于英國基礎(chǔ)設(shè)施PPP模式是全世界迄今為止最全面、最深入的國家。因此值得很多國家研究和借鑒。

第二次世界大戰(zhàn)之后，尤其是20世紀(jì)70年代以后，英國經(jīng)濟(jì)逐漸衰退加之政府管理乏力，使得英國國家財(cái)政日趨緊張。為了推動(dòng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展、提高管理效率、減輕財(cái)政負(fù)擔(dān)、重新締造經(jīng)濟(jì)繁榮，英國政府開始推行基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)投融資體制改革，嘗試在基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)領(lǐng)域積極引進(jìn)私人資本，鼓勵(lì)民間投資，通過提供種種優(yōu)惠政策，大力促進(jìn)私人資本投融資功能的發(fā)揮，使得基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)從傳統(tǒng)式向現(xiàn)行模式過渡。1992年，英國政府提出了PPP發(fā)展政策，引入“私人主動(dòng)融資”模式。從那以后，該方法已被系統(tǒng)地應(yīng)用于英國政府所有重要的投資領(lǐng)域。

1·1投資主體及資金來源

1·1·1投資主體

在英國，部分具有純公共物品性質(zhì)的城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)項(xiàng)目也由私營公司投資建設(shè)和運(yùn)營管理，但因其投資不宜通過向使用者收費(fèi)回收，所以，投資和運(yùn)營成本的收回主要依靠政府出資向投資者采購基礎(chǔ)設(shè)施提供的服務(wù)，即政府根據(jù)購買服務(wù)的數(shù)量和質(zhì)量區(qū)別付費(fèi)給私人公司。英國另外一種基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)引入民間資本的方式為：基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)由私人承擔(dān)，政府在項(xiàng)目建設(shè)和運(yùn)營管理過程中實(shí)施各種形式的財(cái)政補(bǔ)貼，從而提高基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的效率和公共服務(wù)的質(zhì)量。

1·1·2資金來源

一是整體出售國有企業(yè)的資產(chǎn)；二是出售國有企業(yè)能夠產(chǎn)生盈利部分的資產(chǎn)；三是將國有企業(yè)有償或無償轉(zhuǎn)讓給本企業(yè)的職工；四是以BOT方式投資建設(shè)城市基礎(chǔ)設(shè)施；五是政府出資，私人承包提供城市基礎(chǔ)設(shè)施服務(wù)；六是政府授予某些企業(yè)經(jīng)營城市基礎(chǔ)設(shè)施的特許經(jīng)營；七是將私人經(jīng)營原則和競爭機(jī)制引入國營部門；八是以“自愿團(tuán)體”或準(zhǔn)政府機(jī)構(gòu)來代替政府的某些管理部門。

1·2英國基礎(chǔ)設(shè)施中公私合作模式的運(yùn)行

就英國而言，PPP是在PFI的基礎(chǔ)上發(fā)展起來的一種模式，廣義的PPP有以下幾方面的內(nèi)容：運(yùn)用特定方式將私人部門以合作伙伴關(guān)系引入公共領(lǐng)域，包括由公有公司向私人部門投資者增發(fā)股票或者引入私人部門戰(zhàn)略投資者，甚至可以允許私人部門在公有公司中占控股地位，這種方式被稱作合資實(shí)體型PPP；由公共部門主體向私人部門購買有關(guān)公共物品和服務(wù)，在這些合同安排中公共部門通過向私人部門轉(zhuǎn)移風(fēng)險(xiǎn)，特別是財(cái)務(wù)風(fēng)險(xiǎn)，以利用私人部門的資金、專業(yè)技能和管理模式并從中獲利，這種方式被稱作合同框架型PPP；一次性單一目的貨物或服務(wù)買賣行為如向私人部門購買某種特定的設(shè)計(jì)方案，某個(gè)信息系統(tǒng)等，或者將某項(xiàng)特定資產(chǎn)以適當(dāng)?shù)膬r(jià)格出售給私人部門以尋求更優(yōu)質(zhì)的利用，被稱作單次購買型PPP。

2美國

美國市場是主導(dǎo)型的典型代表，市場經(jīng)濟(jì)屬于消費(fèi)者導(dǎo)向型，也稱“自由主義”的市場經(jīng)濟(jì)。因此，美國經(jīng)濟(jì)主要突出市場力量的作用，政府充分鼓勵(lì)自由競爭的同時(shí)堅(jiān)信但凡私營企業(yè)能做好的事政府不進(jìn)行過分干預(yù)。

2·1投資主體及資金來源

2·1·1投資主體

美國地方政府對城市基礎(chǔ)設(shè)施的投資占主導(dǎo)地位，城市供水、城市交通和污水處理是地方政府最多的三項(xiàng)支出。各地政府都有專門負(fù)責(zé)管理公共設(shè)施建設(shè)的部門，其主要職責(zé)在于根據(jù)地方發(fā)展的規(guī)劃來制訂基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)或更新計(jì)劃，對具體項(xiàng)目開展項(xiàng)目策劃、經(jīng)費(fèi)預(yù)算及可行性研究，并將相關(guān)材料提交給相關(guān)部門審批。審核通過后，地方政府的公共設(shè)施建設(shè)部門要會(huì)同政府部門之外的工程師共同研究，進(jìn)入建設(shè)項(xiàng)目的工程設(shè)計(jì)階段，并據(jù)此作出標(biāo)書，進(jìn)行工程招標(biāo)。當(dāng)建設(shè)項(xiàng)目被列入政府預(yù)算后，便可開工建設(shè)。

2·1·2資金來源

美國在基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)領(lǐng)域的資金來源包括：經(jīng)常性稅收、專項(xiàng)建設(shè)稅費(fèi)、發(fā)行市政債券、民間資本投資。在美國，對于部分建成后可以收費(fèi)的項(xiàng)目，許多地方政府采取發(fā)行市政債券的辦法進(jìn)行籌資。政府往往規(guī)定對這些債券的收益免征所得稅，使購買這類債券的實(shí)際收入高于購買其他債券的收入，以鼓勵(lì)公眾購買基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)債券，實(shí)現(xiàn)籌資的目的。

2·2美國基礎(chǔ)設(shè)施中公私合作模式的運(yùn)行

美國政府運(yùn)用PPP模式，私人部門融資、設(shè)計(jì)、建造與運(yùn)營，以建設(shè)和使用某些基礎(chǔ)設(shè)施。起初PPP模式僅在美國一小部分基礎(chǔ)設(shè)施領(lǐng)域中運(yùn)用，現(xiàn)在隨著PPP模式的優(yōu)點(diǎn)逐步顯現(xiàn)，其應(yīng)用范圍擴(kuò)大到建設(shè)或維修公路、橋梁、管道、水利系統(tǒng)，甚至是學(xué)校、國防設(shè)施以及監(jiān)獄不同程度地采用PPP模式。除了應(yīng)用范圍的擴(kuò)大，其應(yīng)用區(qū)域也在增加，目前美國有一半以上的州在推進(jìn)PPP的法律法規(guī)，其中得克薩斯州、弗吉尼亞州和佛羅里達(dá)州在運(yùn)用PPP方面尤為活躍。

3法國

法國在基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)PPP模式中采取了委托管理模式。其是依據(jù)法定程序，通過競爭，選定一家民間投資企業(yè)對基礎(chǔ)設(shè)施進(jìn)行建設(shè)和管理，其經(jīng)營管理過程受政府部門的監(jiān)督。政府與企業(yè)之間是一種嚴(yán)格意義上的合作關(guān)系。

3·1投資主體及資金來源

3·1·1投資主體

在法國，政府根據(jù)基礎(chǔ)設(shè)施性質(zhì)的不同，對基礎(chǔ)設(shè)施實(shí)施分類建設(shè)和管理，政府在城市基礎(chǔ)設(shè)施投融資和項(xiàng)目管理中居于主導(dǎo)地位。法國大體上將基礎(chǔ)設(shè)施劃分為兩類，分別是非經(jīng)營性或具有較大社會(huì)效益的項(xiàng)目和經(jīng)營性或不可收費(fèi)的項(xiàng)目。前者的建設(shè)資金一般情況下來自于政府的財(cái)政資金；后者在建設(shè)過程中政府允許企業(yè)進(jìn)入，并且鼓勵(lì)企業(yè)通過市場融資，以減少納稅人的負(fù)擔(dān)，在建設(shè)過程中為了保證城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的質(zhì)量以及城市的發(fā)展政府還會(huì)根據(jù)項(xiàng)目的重要程度和企業(yè)的實(shí)力，為其提供一定比例的資本金。

3·1·2資金來源

法國在城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)領(lǐng)域的資金來源主要有地方稅收、經(jīng)營開發(fā)與分?jǐn)偠?、城市?guī)劃稅和開發(fā)稅、國家撥款和其他資金來源。除以上之外還包括銀行存款、企業(yè)投資、私人機(jī)構(gòu)投資、發(fā)行長期債券、保險(xiǎn)基金、養(yǎng)老基金等。

3·2法國基礎(chǔ)設(shè)施中公私合作模式的運(yùn)行

法國基礎(chǔ)設(shè)施公私合作的主要方式是委托管理。在此過程中，政府擁有基礎(chǔ)設(shè)施的控制權(quán)，會(huì)根據(jù)項(xiàng)目合同所規(guī)定的內(nèi)容核實(shí)、監(jiān)督基礎(chǔ)設(shè)施的運(yùn)作情況。

法國的委托管理模式應(yīng)遵循的基本原則是民間投資企業(yè)確保財(cái)務(wù)收支平衡的情況下與公共部門建立的真正意義上的合作伙伴關(guān)系。這種伙伴關(guān)系介于公共權(quán)力部門與民間企業(yè)之間，是一種密切、穩(wěn)定、互利互信的合作關(guān)系，它貫穿于項(xiàng)目的全過程。特許經(jīng)營作為委托管理的重要方式之一更能體現(xiàn)這種伙伴關(guān)系的特點(diǎn)，招標(biāo)細(xì)則中明確規(guī)定特許經(jīng)營的約束條件，即當(dāng)承租企業(yè)遵守招標(biāo)細(xì)則時(shí)，發(fā)租方不得對其建設(shè)和經(jīng)營進(jìn)行干預(yù)；承租企業(yè)應(yīng)承擔(dān)投資和經(jīng)營管理的全部費(fèi)用；承租企業(yè)應(yīng)負(fù)責(zé)設(shè)施的運(yùn)轉(zhuǎn)和維護(hù)，獨(dú)自承擔(dān)風(fēng)險(xiǎn)；設(shè)施產(chǎn)權(quán)屬于發(fā)租方，合同到期后，承租企業(yè)將設(shè)施完好交給發(fā)租方，特許經(jīng)營方式是否成功的決定因素是經(jīng)營方能否保證特許經(jīng)營項(xiàng)目財(cái)務(wù)的收支平衡。

4經(jīng)驗(yàn)借鑒

通過以上的分析可以看出，在大型的、一次性的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)項(xiàng)目中法國PPP模式更具優(yōu)勢，而英國、美國的模式更適合在競爭性強(qiáng)、盈利性高的基礎(chǔ)設(shè)施領(lǐng)域發(fā)揮作用。公私合作模式順利進(jìn)行的必要條件如下所述。

第一，公共部門需要設(shè)定透明、標(biāo)準(zhǔn)的PPP采購程序。政府在引進(jìn)PPP計(jì)劃前需要建立透明、標(biāo)準(zhǔn)的PPP采購程序，采購程序的標(biāo)準(zhǔn)化可提高采購效率、降低交易成本，這樣有利于發(fā)揮競爭機(jī)制同時(shí)能夠調(diào)動(dòng)私營企業(yè)的積極性。

第二，要加強(qiáng)PPP模式的風(fēng)險(xiǎn)管理。在基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目開始之時(shí)就應(yīng)對整個(gè)項(xiàng)目涉及的各種風(fēng)險(xiǎn)進(jìn)行確認(rèn)和評估，并依據(jù)有效控制風(fēng)險(xiǎn)的機(jī)構(gòu)承擔(dān)相應(yīng)風(fēng)險(xiǎn)的原則在公共與私人部門之間進(jìn)行風(fēng)險(xiǎn)的合理配置，確保實(shí)現(xiàn)資金的最佳使用價(jià)值，政府可以專注于社會(huì)管理者的角色，可以致力于通過制定有效政策及具體措施，促進(jìn)國內(nèi)外私人資本參與本國的城市基礎(chǔ)設(shè)施投資，私人部門的正常利潤必須給予足夠保證以作為它們承擔(dān)風(fēng)險(xiǎn)的回報(bào)，這樣更有利于吸引民間資本的投入，形成風(fēng)險(xiǎn)共擔(dān)、利益共享的政府與私人資本的合作模式。

第三，明晰產(chǎn)出要求。明晰產(chǎn)出要求有利于私人部門明確自己的職責(zé)、公共部門有效監(jiān)督管理，最終維護(hù)公眾的利益，提高社會(huì)的總體福利。

第四，充分考慮公共部門的資金承受能力。PPP項(xiàng)目要求資金支付必須限定在公共部門的承受能力之內(nèi)。在項(xiàng)目啟動(dòng)前，需要有專業(yè)部門采用一定的方式檢驗(yàn)項(xiàng)目采用PPP模式后公共機(jī)構(gòu)能否承受合同期內(nèi)規(guī)定的資金支付義務(wù)，如果測試的結(jié)果顯示該項(xiàng)目的資金支付不在公共部門所能承受范圍之內(nèi)，此時(shí)就要考慮采取其他方法。

一般來說，公私合作模式的發(fā)展離不開制度的完善和觀念的轉(zhuǎn)變，制度的完善需要政府部門積極推進(jìn)，觀念的轉(zhuǎn)變需要私人部門積極地參與。城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)過程中，我國可以吸取法國模式公私合作伙伴關(guān)系的靈活性，可以借鑒英美國家的競爭原則和管制體系?？傊?，任何一種經(jīng)驗(yàn)?zāi)Ｊ蕉疾荒芡耆瞻岬搅硪粋€(gè)國家，由于政治制度、文化傳統(tǒng)的差異，在借鑒西方國家基礎(chǔ)設(shè)施公私合作模式經(jīng)驗(yàn)的同時(shí)，我國需結(jié)合自身的實(shí)際情況去尋找更適合自身?xiàng)l件的發(fā)展方式。

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